Gobernación municipal en México: alcances y desafíos*
DOI:
https://doi.org/10.35487/rius.v7i32.2013.36Palabras clave:
Gobernación, democracia, municipal, México.Resumen
El gobierno municipal en México ha tenido limitación para gobernar en el presente siglo, a pesar de las atribuciones conferidas por la Constitución mexicana desde la centuria pasada. No se logra establecer una agenda efectiva que logre el desarrollo, crecimiento y bienestar de la sociedad local. En este estudio tratamos los gobiernos municipales en el marco del régimen constitucional federal.Descargas
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El Diccionario de la Real Academia Española define a la gobernación como la "acción y efecto de gobernar o gobernarse // Ejercicio del gobierno".
"¿A qué se refiere la posmodernidad? Aparte de la generalizada sensación de estar viviendo un periodo de marcada disparidad con el pasado, el término, evidentemente, significa al menos algo de lo siguiente: que hemos descubierto que nada puede saberse con certeza, dado que los preexistentes fundamentos de la epistemología han demostrado no ser indefectibles; que la historia está desprovista de la teleología, consecuentemente, ninguna versión de progreso puede ser defendida convincentemente; y que se presenta una nueva agenda social y política con una creciente importancia de las preocupaciones ecológicas y quizá, en general, de nuevos movimientos sociales". GIDDENS, ANTONY. Consecuencias de la modernidad, Alianza Editorial, Madrid, 1993, p. 52.
"En el capitalismo posmoderno se verifica una creciente integración de las economías e industrias nacionales a la dinámica de los mercados globales, a través de flujos financieros, la producción compartida y la complementación económica, y el crecimiento de cada país depende de su articulación con el mercado global". VILLARREAL, RENÉ. Liberalismo social y reforma del Estado, Fondo de Cultura Económica, México, 1998, p. 71.
"La incertidumbre es un rasgo que se ha hecho presente en la economía de un mundo tan complejo y cambiante como el de la década de los ochenta y finales de siglo. El fin de siglo ha sido llamado con razón "la era de la incertidumbre", porque a diferencia de los años setenta, la interdependencia y la globalización y la complejidad de los actores y de intercambios han hecho menos previsible el comportamiento económico". Ibidem, p. 73.
"La turbulencia se caracteriza porque no admite predicción. Es seguro que ocurrirá lo inesperado; pero es imposible predecir cuándo, dónde y cómo. Vivimos en tiempos turbulentos, no porque haya muchos cambios, sino porque se mueven en muchas direcciones distintas". DRUCKER, F. PETER. Gerencia para el futuro, Alianza Editorial, Madrid, 1999, p. 345.
T. MARSHALL, citado por SILVA-HERZOG MÁRQUEZ, JESÚS J. Esferas de la democracia, Instituto Federal Electoral, México, 1996, p. 19.
UVALLE BERRONES, RICARDO. "La calidad de la administración pública moderna", en Estudios Políticos, No. 2, 1994, p. 101.
Sobre la distribución de los ingresos de la Federación véase OLMEDO, RAÚL. "Historia del municipio en México", en VARIOS AUTORES. México, 75 años de revolución. Política I, Fondo de Cultura Económica, México, 1992, pp. 276 y 277.
El artículo 115, fracción I, de la Constitución federal vigente desde 1917 estableció que el municipio sería administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habría ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado. Fue con la reforma a dicho artículo constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 23 de diciembre de 1999, que se concedió al municipio que éste sea gobernado por un gobierno, sustituyendo el término administrar, con lo que se superó la concepción del municipio como ente administrativo.
ARGÜELLES, ANTONIO y GÓMEZ, JOSÉ ANTONIO. La desconcentración en el proceso de modernización económica de México. El caso SECOFI, Miguel Ángel Porrúa, México, 1993, pp. 9 y 10.
El índice de bienestar social de los municipios en México los jerarquiza y agrupa de acuerdo con su nivel relativo de bienestar, en el que se comprenden los aspectos de ingreso, educación, vivienda, salud y empleo, según el cálculo elaborado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Cfr. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, GEOGRAFÍA E INFORMÁTICA. Perfil sociodemográfico 1990, México, 1990, pp. 20 y ss.
OLIVOS CAMPOS, JOSÉ RENÉ. La gobernabilidad democrática municipal en México, Porrúa, México, 2006, p. 56.
LUJAMBIO observa que con la alternancia en el gobierno en los municipios de México, en 1988, se inicia un sistema plural partidista en los escenarios municipales y se intensifica en 1994. LUJAMBIO, ALONSO. El poder compartido, Océano, México, 2000, pp. 78 y ss.
Ibidem, pp. 80 y 81.
Las reuniones nacionales de los presidentes municipales de 1981 y 1982 son fuente de demandas y de propuestas múltiples por parte de los gobiernos municipales hacia la Federación, que, entre otros temas, trataron: las relaciones financieras y fiscales para el fortalecimiento municipal, los planes de desarrollo urbano, la administración de los sistemas de agua potable y la participación de los municipios en los planes estatales. Cfr. AGUILAR NARVÁEZ, JOSÉ ANTONIO. "La administración urbana municipal", en VARIOS AUTORES. México, 75 años de revolución..., cit., pp. 216 y ss.
Durante la vigencia de la Constitución federal, desde 1917, el artículo 115 ha sido modificado en 13 ocasiones: la primera reforma se publicó el 20 de agosto de 1928; la segunda, el 29 de abril de 1933; la tercera, el 8 de enero de 1943; la cuarta, el 12 de febrero de 1947; la quinta, el 17 de octubre de 1953; la sexta, el 6 de febrero de 1976; la séptima, el 6 de diciembre de 1977; la octava, el 3 de febrero de 1983; la novena, el 17 de marzo de 1987; la décima, el 23 de diciembre de 1999; la decimoprimera, el 14 de agosto de 2001; la decimosegunda, el 18 de junio de 2008, y la decimotercera, el 29 de agosto de 2009. Estas reformas fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación.
Existen diversos análisis sobre la reforma al artículo 115 constitucional de 1983, que en términos generales coinciden en los alcances que se presentan en este apartado sobre las modificaciones. Véase MEYER, LORENZO. "El municipio mexicano al final del siglo XX, historia, obstáculos y posibilidades", en MERINO, MAURICIO (coord.). En busca de la democracia, El Colegio de México, México, 1995, pp. 241 y ss. ; ORTEGA LOMELÍN, ROBERTO. Federalismo y municipio, Fondo de Cultura Económica, México, 1994, pp. 70 y ss.; RENDÓN HUERTA BARRERA, TERESITA. Derecho municipal, 4ª ed., Porrúa, México, 2007, pp. 246 y 247; QUINTANA ROLDÁN, CARLOS. Derecho municipal, 5ª ed., Porrúa, México, 2001, pp. 97 y ss.
MEYER, LORENZO. op. cit., p. 242.
VALENCIA CARMONA, SALVADOR. "Derecho municipal", en Enciclopedia Jurídica Mexicana, Porrúa-UNAM, México, 2002, p. 146.
En el gobierno del presidente Ernesto Zedillo Ponce de León, las políticas descentralizadoras soslayan la importancia de los gobiernos municipales para que éstos impulsen el desarrollo local. En el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 se observa que en las líneas de acción para la descentralización se considera el impulso por un nuevo federalismo que se propone fortalecer la autonomía de los gobiernos locales mediante la redistribución de competencias para que atiendan las exigencias de sus comunidades. Véase Antología de la planeación en México, Secretaría de Hacienda y Crédito Público-Fondo de Cultura Económica, México, 1999, t. 29, pp. 73 y ss.
"[...] a partir de 1988 el ciclo de lo regional se conectó con un escenario nacional y la conjunción es hoy en día la que marca el ritmo de los reclamos democratizadores. En este sentido, no son los ritmos graduales y los avances regionales y municipales los que van a marcar el tiempo de los cambios, sino la combinación de lo regional con los acontecimientos extraordinarios nacionales, que involucran reclamos comunes [...] que sumados al nivel local, hay una serie de espacios estatales y nacionales que marcan las luchas cívicas o los movimientos sociales [...]". AZIZ NASSIF, ALBERTO. "Municipio y transición política: una pareja en formación", en MERINO, MAURICIO (coord.). op. cit., pp. 209 y ss.
La distinción entre la Federación, estados y municipios radica en las diferencias que median entre los atributos de soberanía, autonomía y libertad municipal. "La soberanía es el atributo de la nación, consistente en la aptitud para regirse a sí misma sin limitación externa o interna; la autonomía es el atributo de los estados federados, que consiste en la capacidad para autodeterminarse en todo lo concerniente a su régimen interior, con la sola limitación de lo dispuesto por la Constitución general; y libertad municipal es el atributo de los municipios que se caracteriza por la autosatisfacción de los requerimientos financieros del aparato público municipal y por el uso de sus facultades constitucionales y legales sin injerencia del exterior y en la medida que satisfaga las necesidades primordiales de la comunidad". RUIZ MASSIEU, JOSÉ FRANCISCO. Estudios de derecho político de estados y municipios, 3ª ed., Porrúa, México, 1990, pp. 62 y ss.
RENDÓN HUERTA BARRERA, TERESITA. op. cit., p. 247.
Ibidem, p. 248.
De acuerdo con Jorge FERNÁNDEZ RUIZ, resulta de importancia que se distinga entre las categorías función pública, servicio público y obra pública para evitar confusiones que conduzcan a implicaciones jurídicas en las acciones de los gobiernos. De este modo, por función pública se comprende la atribuida al Estado, cuyo ejercicio requiere del desempeño de una actividad que conlleve su potestad, su autoridad, por lo que es una expresión de su soberanía. El servicio público es la actividad técnica destinada a satisfacer una necesidad de carácter general, con sujeción a un régimen jurídico exorbitante del derecho privado. Mientras que la obra pública es entendida como la realizada por el ente estatal o a su nombre en un inmueble determinado, con un propósito de interés general, destinado al uso público, al desempeño de una función pública o a la prestación de un servicio público. Véase FERNÁNDEZ RUIZ, JORGE. Servicios públicos municipales, Instituto Nacional de Administración Pública-UNAM, México, 2002, pp. 247 y ss.
Diversos aspectos que comprenden las reformas a los artículos 1, 2, 4, 18 y 115 de la Constitución federal en materia de los derechos y cultura indígenas, los cuales se publican el 14 de agosto de 2001. Al respecto, se puede ver el trabajo de CARBONELL, MIGUEL y PÉREZ PORTILLA, KARLA (coords.). Comentarios a la reforma constitucional en materia indígena, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2002.
Sobre el incumplimiento de los municipios para dar transparencia y acceso a la información pública véase MERINO, MAURICIO. "En vísperas de la revolución informativa", en SALAZAR UGARTE, PEDRO (coord.). El derecho de acceso a la información en la Constitución mexicana: razones, significados y consecuencias, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2008, p. 144.
Todas estas facultades municipales, coincidentes con la Federación, los estados y el Distrito Federal, en la práctica, ni siquiera el 5 por ciento de los gobiernos municipales en México tiene la capacidad para ejecutarlas. Cfr. COVARRUBIAS DUEÑAS, JOSÉ DE JESÚS. La autonomía municipal en México, Porrúa, México, 1998, p. 169.
Cfr. OLIVOS CAMPOS, JOSÉ RENÉ. Derecho municipal, Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, México, 2011, pp. 64 y ss.
Sobre este tipo de gobierno y otros más véase ibidem, pp. 61 y ss.
Genaro GARCÍA LUNA, secretario de Seguridad Pública, declaró, el 6 de agosto de 2010, que el crimen organizado financia con mil 277 millones de pesos al mes a las policías municipales del país. Cada elemento de corporación debería ganar en promedio 10 mil pesos, la realidad es que perciben 4 mil pesos, el resto lo subsidia el hampa. Cfr .http://www.noticiaspv.com/crimen-organizado-paga-mil-200-mdp-al-mes-a-policias-municipales/ [consultado el10 de enero de 2013].
El secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Óscar VEGA MARÍN, el 5 de marzo de 2013, manifestó "[...] que el universo total [de policías] es de cerca de medio millón y hemos evaluado 40 por ciento, hemos evaluado 200 mil elementos a nivel nacional. De éstos, 20 por ciento, o sea, 40 mil de ellos, de una o de otra forma o por alguna o por otra razón han resultado como no aptos para el servicio de seguridad pública. Entonces, en concreto, estamos hablando de 40 mil elementos hasta el momento en las corporaciones locales". Disponible en http://www.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/24832646d51263c272e25e9b2b0c259b [consultada el 5 de marzo de 2013].
En el estado de Guerrero ha aumentado de 17 a 25 el número de comunidades con grupos de autodefensa en la Costa Grande, quienes pretenden salvaguardar a la población de los asaltos, violencia, extorsiones y secuestros. Cfr. http://www.oaxacaya.com/nacional/11535-nuevos-grupos-de-autodefensa-se-crean-en-guerrero.html[consultada el 5 de marzo de 2013].
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