Ayuntamientos. Integración y competencias. Análisis comparativo en tres estados del centro de México en la etapa de alternancia*
DOI:
https://doi.org/10.35487/rius.v7i32.2013.41Palabras clave:
Ayuntamientos, entidades federativas, alternancia.Resumen
El presente trabajo explora las condiciones y los motores de cambio que propicia la ley orgánica municipal en tres estados con diferentes grados de alternancia: Hidalgo, Guanajuato y Tlaxcala. Se hace un estudio de las diferentes etapas de legitimación por las que han pasado los gobiernos locales en estos estados y su consecuencia en los procesos institucionales. Se constata que existe un cambio en la democracia local y un ejercicio de poder menos autoritario.Descargas
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"Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, los constreñimientos u obligaciones creados por los humanos que le dan forma a la interacción humana; en consecuencia, éstas estructuran los alicientes para el intercambio humano, ya sea político, social o económico. El cambio institucional delinea la forma en que la sociedad evoluciona en el tiempo y es, a la vez, la clave para entender el cambio histórico" (NORTH, DOUGLAS. Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, Cambridge, 1990, citado por ROMERO, JORGE JAVIER. "Las instituciones políticas desde un nuevo ángulo", en MERINO, MAURICIO (coord.). La ciencia política en México, Fondo de Cultura Económica, México, 1999, p. 3). "Las instituciones existen pero no son cosas tangibles, son entes abstractos, sistemas de normas o reglas del juego, que pautan las expectativas y los comportamientos de los individuos y las organizaciones [...] son fundamentales porque establecen el marco de constricciones y de incentivos de la organización individual y colectiva, hacen previsibles los comportamientos y permiten formular expectativas razonables" (PRATS I CATALÁ. "Gobernabilidad y globalización", en CARRILLO FLORES, FERNANDO. Democracia en déficit. Gobernabilidad y desarrollo en América Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo, 2001, p. 84).
"Es posible afirmar que las instituciones no deben ser consideradas solamente como constreñimientos heredados que limitan la acción de los actores, sino también son objeto de cambio a partir de la acción humana, ya que si bien los equilibrios estables en los entramados se alcanzan de manera gradual y acumulativa, el motor de los cambios está en la voluntad de modificar las reglas del juego que los empresarios políticos generan como producto de la necesidad de modificar sus costes de transacción, o como resultado de cambios en sus preferencias o en sus recursos; el problema central del cambio institucional radica, sin embargo, en que es más fácil iniciarlo que controlar sus resultados". ROMERO, JORGE JAVIER. "Las instituciones políticas desde un nuevo ángulo", en MERINO, MAURICIO (coord.). La ciencia política en México, cit., p. 250.
Ibidem, p. 246.
César CANSINO e Israel COVARRUBIAS ("Instituciones y calidad democrática en México", en CALVA, JOSÉ LUIS (coord.). Democracia y gobernabilidad, Cámara de Diputados-Miguel Ángel Porrúa-UNAM, México, 2007, p. 67) señalan que "el debate sobre qué tan buena o mala es una democracia, se instalaba de modo sugerente y prometedor en un país como el nuestro, que podríamos ubicar en un punto intermedio entre la consolidación democrática y la regresión autoritaria por ausencia de una reforma normativa e institucional integral que dé rumbo y certidumbre a la transición".
PRATS I CATALÁ. "Gobernabilidad y globalización", op. cit., p. 87.
JARQUÍN, EDMUNDO y CARRILLO FLORES, FERNANDO. "La importancia del renacer democrático para el desarrollo", en CARRILLO FLORES, FERNANDO. Democracia en déficit..., cit., p. 1.
Una de las razones para el desencanto con los procesos democráticos es la desatención, por parte de los nuevos gobernantes, de los problemas que la sociedad considera pendientes: seguridad, empleo, migración, combate a la corrupción, educación, salud, pobreza, distribución del ingreso, etcétera. Pero además están las inconsistencias que generan los propios actores al basar sus "triunfos" en campañas de desprestigio, rendirse ante los poderes fácticos, búsqueda de soluciones fuera de los marcos institucionales o partidarios, secuestro de la representación (partidos) en formas neocorporativas o negocios familiares, franca incompetencia en el uso de sus facultades, etcétera.
CARRILLO FLORES, FERNANDO. Democracia en déficit..., cit., p. 14.
PRATS I CATALÁ. "Gobernabilidad y globalización", op. cit., p. 87.
La forma en que los regímenes autoritarios logran la estabilidad y la legitimidad se puede basar desde el uso simple de la fuerza a través de la represión física, la manipulación ideológica y/o los alicientes selectivos en la distribución de los bienes públicos o el bienestar resultado del proceso de desarrollo. América Latina es prolífica en estos casos y sus combinaciones a través del caudillismo, clientelismo, corporativismo y patrimonialismo. O'DONNELL, GUILLERMO y SCHMITTER, PHILIPPE. Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, Paidós, España, 1994; JARQUÍN, EDMUNDO y CARRILLO FLORES, FERNANDO. "La importancia del renacer democrático para el desarrollo", en CARRILLO FLORES, FERNANDO. Democracia en déficit..., cit.; ACOSTA SILVA, ADRIÁN. "Estado y régimen presidencialista en México: los dilemas de la gobernabilidad democrática", en LABASTIDA, JULIO et al. (coords.). Transición democrática y gobernabilidad, FLACSO-Plaza y Valdés-UNAM, México, 2000.
Andreas SCHEDLER acota que las transiciones son momentos de crisis del régimen autoritario que pueden llevar al establecimiento de la democracia liberal, pero definitivamente "terminan cuando se establecen, de manera efectiva, nuevas reglas democráticas. O más bien concluyen cuando la institución central de la democracia liberal —las elecciones libres, limpias, inclusivas y competitivas— se establecen de manera efectiva [...] Los conceptos mal delimitados de democracia llevan a reclamar una especie de 'transición permanente' [...] un proyecto quasi revolucionario está destinado a ser un proyecto inconcluso por definición". SCHEDLER, ANDREAS. "¿Por qué seguimos hablando de transición política en México?", en LABASTIDA, JULIO et al. (coords.). Transición democrática y gobernabilidad, cit., pp. 21-22 y 35. Por su parte, Antonio CAMOU ("Estudio preliminar", en Los desafíos de la gobernabilidad, FLACSO-Plaza y Valdés-UNAM, México, 2001) hace un extraordinario recuento de estas posiciones, así como MAYORGA, FERNANDO y CÓRDOVA, EDUARDO. "Gobernabilidad y gobernanza en América Latina", Working Paper NCCR Norte-Sur IP8, Ginebra, 2007.
CAMOU, ANTONIO. "Estudio preliminar", op. cit., p. 35.
PRATS I CATALÁ. "Gobernabilidad y globalización", op. cit., p. 87.
Véase DÍAZ PÉREZ, FERNANDO. "Federalismo y municipalismo. Aportaciones a un debate", en DE LA ROSA PÉREZ, ALFREDO. Una visión global del México actual, UAEH, México, 2007.
GÁMIZ dice que el contenido mínimo de cualquier LOM es: "a) La mención de que cada municipio conservará su extensión y los límites asignados en la ley de división territorial del estado; b) Nombre de los municipios y de las cabeceras municipales respectivas; c) Los requisitos y procedimientos para la supresión y creación de nuevos municipios como atribución del Congreso del estado; d) La mención del número de integrantes del ayuntamiento, que puede ser variable, así como la de los funcionarios de los mismos; e) La forma y tiempos para celebrar las sesiones de los cabildos; f) La manera de instalar los ayuntamientos; g) Las facultades y obligaciones de los miembros del ayuntamiento, incluso las de los funcionarios más importantes; h) La obligatoriedad de que se expida el bando de policía y buen gobierno y en algunos casos hasta qué debe contener la reglamentación; i) Los servicios públicos municipales; j) Lo relativo a las autoridades y respectivas facultades dentro de las circunscripciones en que en todo caso se divida el territorio del municipio; y disposiciones generales". GÁMIZ PARRAL, MÁXIMO N. Derecho constitucional y administrativo de las entidades federativas, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1990, p. 326.
CABRERO MENDOZA, ENRIQUE (coord.). Las políticas descentralizadoras en México (1983-1993). Logros y desencantos, Miguel Ángel Porrúa-CIDE, México, 1998; id., Los dilemas de la modernización municipal, Miguel Ángel Porrúa-CIDE, México, 1996.
RODRÍGUEZ, VICTORIA E. La descentralización en México. De la reforma municipal a solidaridad y el nuevo federalismo, Fondo de Cultura Económica, México, 1999.
HERNÁNDEZ CHÁVEZ, ALICIA. "Tensiones internas del federalismo mexicano", en HERNÁNDEZ CHÁVEZ, ALICIA (coord.). ¿Hacia un nuevo federalismo?, Fondo de Cultura Económica-El Colegio de México, México, 1997.
AGUILAR VILLANUEVA, LUIS F. "El federalismo mexicano: funcionamiento y tareas pendientes", en HERNÁNDEZ CHÁVEZ, ALICIA (coord.). ¿Hacia un nuevo federalismo?, cit.
GUILLÉN LÓPEZ, TONATIUH. "El marco legal del municipio en México: hacia una evaluación del artículo 115 constitucional", en El municipio en México, Archivo General de la Nación-CEDEMUN-Secretaría de Gobernación, México, 1996; id., "Gobiernos municipales, federalismo y reforma política", en CESEM. Introducción al municipio, Escuela Nacional de Promotores Municipalistas, Mimeo, México, 2001.
ZICCARDI, ALICIA. "Reflexiones sobre la investigación urbana y el poder local", en MARTÍNEZ ASSAD, CARLOS (coord.). Balance y perspectivas de los estudios regionales en México, Porrúa-UNAM-Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Humanidades, México, 1990; id. (coord.). La tarea de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas, Miguel Ángel Porrúa-UNAM, México, 1996; id., "Federalismo", en Léxico de la política, FLACSO-SEP-CONACyT-Heinrich Böll Stiftung-Fondo de Cultura Económica, México, 2000.
"Desfase entre las transformaciones de estructura del sistema de gobierno y su reconocimiento institucional (normativo y funcional) [...] el concepto permite destacar la generación de tensiones entre los elementos del sistema conforme se van modificando con ritmos desiguales". GUILLÉN LÓPEZ, TONATIUH. "El marco legal del municipio en México: hacia una evaluación del artículo 115 constitucional", op. cit., p. 14.
Véase DÍAZ PÉREZ, FERNANDO. "Federalismo y municipalismo. Aportaciones a un debate", op. cit.
COMISIÓN DE FORTALECIMIENTO MUNICIPAL. Artículo 115 constitucional: historia y reformas de 1999, Cámara de Diputados, LVII Legislatura, México, 1999.
"A partir del 20 de agosto (de 1991) el PAN inicia una movilización ciudadana que sólo se ve interrumpida con la renuncia de (Ramón) Aguirre y la designación del panista Carlos Medina Plascencia como gobernador interino [...], el desenlace de este proceso electoral no es fruto tanto de la capacidad política de la oposición (PAN en este caso) para probar las irregularidades del proceso, sino el carácter 'ejemplar' que adquirió el 'caso Guanajuato' ante la opinión pública nacional e internacional y la inminente amenaza que significaba para la legitimidad del régimen". VALENCIA G., GUADALUPE. "Guanajuato", en GONZÁLEZ CASANOVA, PABLO y CADENA ROA, JORGE (coords.). La República Mexicana. Modernización y democracia, La Jornada Ediciones-UNAM, México, 1994, vol. II, p. 78.
RAMÍREZ LÓPEZ, RIGOBERTO y ZAMORA FERNÁNDEZ DE LARA, GERARDO. "Reforma institucional en los gobiernos municipales de Guanajuato", en Revista Política y Cultura, México, No. 29, primavera de 2008, p. 106.
Además del trabajo político para construir la legitimidad del gobierno, "estas nuevas formas de relación tuvieron un amplio consenso, llegando incluso los gobiernos estatal y los municipales a construir un arco común para enfrentar posiciones intervencionistas, como fue el caso del desarrollo inconstitucional de cuasigobiernos paralelos con recursos federales en los municipios, a través de la Coordinadora Estatal y Municipal de Solidaridad". Idem.
Idem.
VARGAS GONZÁLEZ, PABLO E. Hidalgo, elecciones y reforma política 1979-2000, Cámara de Diputados-UAEH, México, 2003, pp. 51-53.
Jesús Murillo Karam, ex presidente municipal de Mineral de la Reforma; Manuel Ángel Núñez Soto, funcionario de diversas dependencias federales con una meteórica carrera en el estado, apoyado por el gobernador Murillo; Miguel Osorio Chong y Francisco Olvera Ruiz, que comparten trayectoria política al estar sus orígenes en la Federación de Estudiantes Universitarios del estado de Hidalgo (FEUH), grupo de choque y porril al servicio del PRI, y después comenzar carreras de funcionarios estatales que los llevan a la gubernatura.
Controversia constitucional 14/2001, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de junio de 2006.
Controversia constitucional 12/2001, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de marzo de 2006.
Sánchez Anaya fue líder estatal del PRI, secretario de Finanzas y coordinador de la Copladet (Comisión para la Planeación del Desarrollo de Tlaxcala); Ortiz Ortiz, secretario de Educación, y González Zarur, también secretario de Finanzas.
Véase DÍAZ PÉREZ, FERNANDO. Democracia, gestión y política social..., cit.
En el caso de Guanajuato, la gestión comienza el 10 de octubre del año de la elección (artículo 54); en el caso de Hidalgo, el 5 de octubre del año de la elección (artículo 127 de la Constitución estatal), y en Tlaxcala el 1 de enero posterior a la fecha de la elección (artículo 15). En esta última entidad el tiempo entre la elección y la toma de posesión es menor que en las otras dos: mes y medio contra casi tres meses de las anteriores.
Cortazar, Dolores Hidalgo Cuna de la Independencia Nacional, Moroleón, Pénjamo, Salvatierra, San Felipe, San Francisco del Rincón, San Luis de la Paz, San Miguel de Allende, Silao, Uriangato, Valle de Santiago y Yuriria.
Abasolo, Apaseo el Alto, Apaseo el Grande, Atarjea, Comonfort, Coroneo, Cuerámaro, Doctor Mora, Huanímaro, Jaral del Progreso, Jerécuaro, Manuel Doblado, Ocampo, Pueblo Nuevo, Purísima del Rincón, Romita, San Diego de la Unión, San José Iturbide, Santa Catarina, Santa Cruz de Juventino Rosas, Santiago Maravatío, Tarandacuao, Villagrán, Tarimoro, Tierra Blanca, Victoria y Xichú.
Por ejemplo, Santa Cruz Quilehtla (6,296 habitantes) cuenta con cinco regidores de mayoría y dos presidentes de comunidad; Panotla (25,128 habitantes) tiene seis regidores y nueve presidentes de comunidad; la capital del estado, Tlaxcala (98,795 habitantes), tiene siete regidores de mayoría y once presidentes de comunidad; y Huamantla (84,979 habitantes) siete regidores por mayoría y 39 presidentes de comunidad. En todos los casos el cabildo se completa con el presidente municipal y el síndico.
La figura de los presidentes de comunidad son las antiguas presidencias municipales auxiliares, anteriores agentes municipales que representaban a los pueblos. Evolucionan como respuesta al centralismo en la gestión de muchas cabeceras municipales frente a otras localidades, por una cuestión de identidad de sus habitantes y por la fuerza de la vida comunitaria en las localidades del estado. Véase DÍAZ PÉREZ, FERNANDO. Democracia, gestión y política social. Construcción alternativa de políticas sociales desde los gobiernos locales, el caso de cuatro municipios en el estado de Tlaxcala (2002-2005), tesis de doctorado, UNAM, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, México, 2011; MACIP BAZÁN, RICARDO. Autonomía y descentralización de los servicios públicos. Los juegos del desarrollo en Tlaxcala en la remunicipalización de 1995, Universidad Autónoma de Tlaxcala-Sistema de Investigación Ignacio Zaragoza, México, 2002, y OLMEDO CARRANZA, RAÚL. El poder comunitario en Tlaxcala. Las presidencias municipales auxiliares, Comuna, México, 1999.
En la LOM del estado de Guanajuato los organismos descentralizados se conocen como paramunicipales.
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