El papel de las entidades locales en el ámbito de la acción social en España*
DOI:
https://doi.org/10.35487/rius.v7i32.2013.32Palabras clave:
Entidades locales, acción social, servicios sociales, gestión local, centros de servicios sociales.Resumen
La intervención administrativa se ha desarrollado desde siglos a través de las entidades locales. Estas administraciones públicas se configuran como el medio idóneo para la prestación de servicios sociales debido sobre todo a su proximidad con el ciudadano y, por tanto, a los problemas reales de la población. Aún siendo la acción social una competencia autonómica, las entidades locales desempeñan por delegación importantes funciones en el desempeño de las tareas asistenciales, gozando de autonomía en la gestión de los recursos sociales y, en todo caso, previo cumplimiento de los requisitos jurídicos que exijan las normas reguladoras de acción social.Descargas
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Vid. ARENAL, CONCEPCIÓN. La beneficencia, la filantropía y la caridad, Imprenta del Colegio de Sordomudos y de Ciegos, Madrid, 1861, p. 43. Esta autora define la caridad como "la compasión, filosófica, de auxiliar al desdichado por amor a la humanidad, y la conciencia de su dignidad y de su derecho".
Vid. ARIAS MIRANDA, JOSÉ. Reseña histórica de la beneficencia española, Imprenta del Colegio de Sordomudos y de Ciegos, Madrid, 1862, p. 30.
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Vid. MARTÍN-RETORTILLO, CIRILO. "La desamortización y los municipios rurales", en Revista de Estudios Agrosociales, No. 6, 1954, p. 86.
Vid. Constitución Española de 1812, artículo 321: "Estará a cargo de los Ayuntamientos: [...] Sexto. Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia, bajo las reglas que se prescriban". Artículo 335: "Tocará a estas Diputaciones: [...] Segundo. Velar sobre la buena inversión de los fondos públicos de los pueblos y examinar sus cuentas, para que, con su visto bueno, recaiga la aprobación superior, cuidando de que en todo se observen las leyes y reglamentos [...]. Octavo. Cuidar de que los establecimientos piadosos y de beneficencia llenen su respectivo objeto, proponiendo al gobierno las reglas que estimen conducentes para la reforma de los abusos que observaren".
Vid. PÉREZ GÁLVEZ, JUAN FRANCISCO. La Organización Nacional de Ciegos Españoles ONCE (Corporación de derecho público, de carácter social), Fundación ONCE, Madrid, 2006, pp. 75-92. Este autor señala que la intervención administrativa se manifestaba "en la reconversión de establecimientos de beneficencia de carácter particular, en establecimientos públicos, mediante las correspondientes indemnizaciones a los patronos de los mismos".
Vid. ALONSO SECO, JOSÉ MARÍA y GONZALO GONZÁLEZ, BERNARDO. La asistencia social y los servicios sociales en España, Ministerio de la Presidencia, Madrid, 2000, p. 76.
Vid. Decreto del 25 de mayo de 1931, relativo a la reorganización y funciones de la Junta Superior de Beneficencia y a la constitución y funcionamiento de las Juntas Provinciales de Beneficencia (Gaceta de Madrid del 26 de mayo de 1931, No. 146).
Ley Municipal del 31 de octubre de 1935 (Gaceta de Madrid, Diario Oficial de la República, del 3 de noviembre de 1935, No. 307).
Debo recordar en este punto que la beneficencia había sido atribuida tanto a las diputaciones como a los ayuntamientos a través de las diferentes legislaciones durante los siglos XIX y XX. La Ley de Régimen Local del 24 de junio de 1955 atribuye a los municipios la obligación de contar con servicios asistenciales a la población y con bastante amplitud. En el artículo 101 se contiene un catálogo de cometidos que incluye tanto la beneficencia (aún denominada así) como, en particular, protección de menores, prevención y represión de la mendicidad y albergues para transeúntes, etcétera.
Vid. SANZ CINTORA, ÁNGEL. "Acción social y trabajo social en España. Una revisión histórica", en Acciones e Investigaciones Sociales, 13, 2001, p. 12.
Vid. BELTRÁN AGUIRRE, JUAN LUIS. El régimen jurídico de la acción social pública, Instituto Vasco de la Administración Pública, Bilbao, 1992, pp. 71-78 y 378.
En este caso, para una mejor organización de los recursos de carácter social, será frecuente encontrar un catálogo o cartera de servicios sociales donde se detallen las prestaciones a las que se tiene derecho, junto a los requisitos, características y demás cuestiones que regulen dichos contenidos. A modo de ejemplo, véase la Ley 2/2007, de 27 de marzo, de Derechos y Servicios Sociales de Cantabria (BOCA del 3 de abril de 2007, No. 66), artículos 25 a 27.
Vid. Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de Servicios Sociales de Galicia (DOG del 18 de diciembre de 2008, No. 245), artículo 29.2.
CASADO, DEMETRIO. Introducción a los servicios sociales, Acebo, Madrid, 1991, p. 25.
JOHNSON, NORMAN. El Estado de bienestar en transición, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1990, p. 97.
ALEMÁN BRACHO, CARMEN. "La familia, prestadora y destinataria de prestaciones",y MORENO REBATO, MAR. "La protección de la tercera edad", [ Links ] ambos en Documentación Administrativa, No. 271-272, 2005, pp. 243 y 272, respectivamente.
CASTILLO BLANCO, FEDERICO A. y BARRANCO VELA, RAFAEL. Competencias locales en materia de servicios locales. Marco jurídico competencial en la actividad prestacional, CEMCI, Granada, 1994, p. 44; BARRANCO VELA, RAFAEL y MARTÍNEZ MADUEÑO, ISABEL. Legislación básica sobre servicios sociales, Tecnos, Madrid, 1998, p. 26; ALEMÁN BRACHO, CARMEN. El sistema público de servicios sociales, Impredisur, Granada, 1991, p. 182; HIDALGO LAVIÉ, ALFREDO, "El marco jurídico-administrativo de los servicios sociales de la Comunidad Autónoma Andaluza", en Alternativas: Cuadernos de Trabajo Social, No. 4, 1996, p. 212.
Los artículos que consagran la asistencia social en el marco constitucional serían los siguientes:
"Artículo 39.1. Los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia.
Artículo 39.4. Los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos.
Artículo 40.1. Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica [...].
Artículo 42. El Estado velará especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero, y orientará su política hacia su retorno.
Artículo 49. Los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que este título otorga a todos los ciudadanos.
Artículo 50. Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la 67 suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio".
También se deben destacar otros artículos relacionados con la acción social, como el derecho de reinserción social para los presos (artículo 25), el derecho a la educación (artículo 27), el régimen público de seguridad social (artículo 41), el derecho a la protección de la salud (artículo 43), el derecho al medio ambiente y mejora de la calidad de vida (artículo 45), o finalmente, el derecho a una vivienda digna y adecuada (artículo 47).
Vid. DE PALMA DEL TESO, ÁNGELES. "El contrato asistencial de derecho administrativo. Los servicios sociales de atención a la tercera edad en Cataluña", en Revista Jurídica de Cataluña, No. 3, 2000, p. 45: "Ello significa que el legislador tiene la obligación de desarrollar los referidos principios y traducir los derechos sociales en derechos subjetivos perfectos, exigibles judicialmente".
Vid. RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, JOSÉ MARÍA. La administración del Estado social, Marcial Pons, Madrid, 2007, pp. 45 y 46; STC 45/1989, del 20 de febrero, fundamento jurídico 4, por el que se declaró la inconstitucionalidad de ciertos preceptos tributarios que podían hacer derivar una mayor carga impositiva de la circunstancia de estar casado, entre otros motivos, por ser incompatibles con el mandato constitucional de protección de la familia y el matrimonio.
SANTAMARÍA PASTOR, JUAN ALFONSO. Fundamentos de derecho administrativo, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1991, pp. 226-234.
STC 19/1982, del 5 de mayo.
PAREJO ALFONSO, LUCIANO. "Las bases constitucionales del derecho administrativo", en PAREJO ALFONSO, LUCIANO (coord.). Manual de derecho administrativo, Ariel Derecho, Barcelona, 1990, pp. 73-80.
PEMÁN GAVÍN, JUAN. "Sobre el concepto constitucional de asistencia social. Estado y comunidades autónomas ante las actuaciones públicas de carácter asistencial", en Revista de Administración Pública, No. 161, 2003, pp. 281 y 282. En opinión de este autor, en virtud de la regla 1ª contenida en el artículo 149.1 de la Constitución Española (CE), el Estado queda perfectamente habilitado para intervenir en esta materia si es precisamente para regular "las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales".
ALEMÁN BRACHO, CARMEN. El sistema público de servicios sociales en España, cit., p. 206. Esta autora afirma que "esta asistencia social es la prestada en régimen público no contributivo e incluye a los servicios sociales en su más amplio sentido".
Todo ello sin perjuicio de otras normativas de carácter estatal con incidencia indirecta en el ámbito competencial de las entidades locales [éste sería el caso del Decreto del 17 de junio de 1955, del Ministerio de la Gobernación, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (BOE del 15 de julio de 1955, No. 196), o por ejemplo, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE del 9 de marzo de 2004, No. 59), por citar algunas], o el caso de las diversas leyes que sobre administración local han sido dictadas en el ámbito autonómico.
BARRANCO VELA, RAFAEL. "El principio de participación en las leyes de servicios sociales", en Alternativas: Cuadernos de Trabajo Social, 1993, p. 244. De este mismo autor: "Aspectos jurídicos y éticos de la participación social", en Revista de Trabajo y Acción Social, No. 16, 1999, p. 110; NIETO, ALEJANDRO. "La organización de las administraciones públicas para el servicio del bienestar", en MUÑOZ MACHADO, SANTIAGO et al. (dirs.). Las estructuras del bienestar en Europa, Escuela Libre Editorial, Madrid, 2000, p. 564.
Por todo ello, y como consecuencia de la potestad de autoorganización y reglamentaria que le reconoce el artículo 4 de la Ley 7/85 Reguladora de las Bases de Régimen Local, las entidades locales, en el marco de sus competencias, aprueban sus normativas adoptando la forma de reglamentos y ordenanzas.
Vid. BARRANCO VELA, RAFAEL y MARTÍNEZ MADUEÑO, ISABEL. Legislación básica sobre servicios sociales, cit., p. 30; CASTILLO BLANCO, FEDERICO A. y BARRANCO VELA, RAFAEL. Competencias locales en materia de servicios locales..., cit., p. 113. De estos 71 autores: "Asistencia y servicios sociales. Las competencias locales en la promoción y reinserción social", en BALLESTEROS FERNÁNDEZ, ÁNGEL y CASTRO ABELLA, FERNANDO (coords.). Derecho local especial, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, 1999, vol. 2, p. 149; BARRANCO VELA, RAFAEL. "Las corporaciones locales: convidados de piedra en el reparto competencial", en MARTÍNEZ MAROTO, ANTONIO y DELGADO MORALES, JUAN FRANCISCO (coords.). Hacia los servicios sociales del año 2000, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 1998, p. 157; BARRERO RODRÍGUEZ, CONCEPCIÓN. "Fórmulas asociativas de prestación de servicios supramunicipales: la comarca, mancomunidades de municipios y consorcios", en Revista de Estudios Locales, No. 81, 2005, p. 57.
CASTILLO BLANCO, FEDERICO A. y BARRANCO VELA, RAFAEL. Competencias locales en materia de servicios locales..., cit., p. 114; VAQUER CABALLERÍA, MARCOS. La acción social (un estudio sobre la actualidad del Estado social de derecho), Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, p. 194; MORENO REBATO, MAR. Régimen jurídico de la asistencia social en España, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2002, p. 193.
Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, artículo 36.
AZNAR LÓPEZ, MANUEL. "Aspectos jurídicos de los servicios sociales: de la referencia constitucional a la legislación ordinaria", en Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, No. 30, 2001, p. 71; GARCÉS SANAGUSTÍN, ÁNGEL. La acción social: delimitación conceptual y régimen jurídico, Diputación General de Aragón, Zaragoza, 1988, pp. 166 y 167.
Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de Servicios Sociales de Galicia (DOG del 18 de diciembre de 2008, No. 245), artículo 60.2, al disponer: "Estas competencias [se refiere a las enumeradas respecto a los ayuntamientos en el artículo anterior], se ejercerán por los ayuntamientos, por sí mismos o asociados, o a través de las fórmulas de colaboración interadministrativa, a fin de alcanzar una mayor eficacia y rentabilidad social de los recursos disponibles". Véase CASTILLO BLANCO, FEDERICO A. y BARRANCO VELA, RAFAEL. Competencias locales en materia de servicios locales..., cit., p. 160.
BARRERO RODRÍGUEZ, CONCEPCIÓN. "Fórmulas asociativas de prestación de servicios supramunicipales: la comarca, mancomunidades de municipios y consorcios", op. cit., pp. 58 y 64. Véase Ley 5/2009, de 30 de junio, de Servicios Sociales de Aragón (BOA del 10 de julio de 2009, No. 132), artículo 47, que establece: "1. Corresponde a las comarcas, en el marco del sistema público de servicios sociales y en su respectivo ámbito territorial, el ejercicio de las siguientes competencias en materia de servicios sociales: a) La gestión y coordinación de las políticas relativas a los servicios, prestaciones y actuaciones de la comunidad autónoma; b) La gestión y coordinación de los recursos sociales propios; c) La gestión de los centros sociales de su titularidad y la regulación de la prestación de servicios; d) El análisis de las necesidades sociales de la comarca y la elaboración del plan comarcal de acción social, de acuerdo con las directrices del Plan Estratégico de Servicios Sociales".
Vid. Ley 5/1987, de 23 de abril, de Servicios Sociales de Extremadura (DOE del 12 de mayo de 1987, No. 37), artículo 21, que señala: "Los ayuntamientos podrán constituir mancomunidades para la gestión de los servicios sociales y en este caso asumirán estos entes todas las competencias establecidas en el artículo anterior [donde se especifican las competencias de los municipios], con respecto a los municipios que las integran".
BARRERO RODRÍGUEZ, CONCEPCIÓN. "Fórmulas asociativas de prestación de servicios supramunicipales: la comarca, mancomunidades de municipios y consorcios", op. cit., p. 67; MORENO REBATO, MAR. Régimen jurídico de la asistencia social en España, cit., p. 75.
Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de Servicios Sociales de Castilla y León (BOCyL del 21 de diciembre de 2010, No. 244), artículo 77.
BARRANCO VELA, RAFAEL. "El principio de participación en las leyes de servicios sociales", op. cit., pp. 244-246. En opinión de este autor, el principio de participación es recogido por las normas jurídicas de acción social de forma profusa, aunque su regulación adolece de una mayor concreción: "Se peca, en suma, de un excesivo principialismo, acompañado —todo hay que decirlo— de falta de rigor terminológico, por un uso abusivo de expresiones vacías o de conceptos jurídicos indeterminados. Junto a esto se echa en falta un procedimiento administrativo propio que encauce la participación de los usuarios".
Véase la Ley 2/1988, de 4 de abril, de Servicios Sociales de Andalucía (BOJA del 12 de abril de 1988, No. 29), artículo 18.
Véase la Ley 5/2009, de 30 de junio, de Servicios Sociales de Aragón (BOA del 10 de julio de 2009, No. 132), artículo 45.
Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de Servicios Sociales de Navarra (BON del 20 de diciembre de 2006, No. 152), artículo 40.
Ley 11/2003, de 27 de marzo, de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid (BOCM del 14 de abril de 2003, No. 88), artículo 27. En dicha Ley se entiende por estructura funcional: "el establecimiento y ordenación de centros y servicios de prestación de servicios sociales y realización de otras actividades, así como la relación de funcionamiento entre ellos, en orden a conseguir un conjunto homogéneo y equilibrado de recursos con el que satisfacer las distintas necesidades de los ciudadanos".
ALEMÁN BRACHO, CARMEN y FERNÁNDEZ GARCÍA, TOMÁS. Introducción a los servicios sociales, cit., p. 405.
CASADO, DEMETRIO. Introducción a los servicios sociales, cit., p. 219.
PÉREZ GÁLVEZ, JUAN FRANCISCO. Creación y regulación de centros y establecimientos sanitarios, Bosch, Barcelona, 2003, vol. II.
A modo de ejemplo véase la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de Servicios Sociales de Galicia (DOG del 18 de diciembre de 2008, No. 245), artículos 60 y 63.
A modo de ejemplo véase Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de Servicios Sociales de Castilla y León (BOCyL del 21 de diciembre de 2010, No. 244), Exposición de Motivos.
BOE del 15 de diciembre de 2006, No. 299.
Vid. PÉREZ GÁLVEZ, JUAN FRANCISCO. "Administración sanitaria y telemedicina", en Actualidad Administrativa, No. 27, 2003, pp. 669-699.
MORENO REBATO, MAR. Régimen jurídico de la asistencia social, cit., p. 204.
Ibidem, pp. 208 y 209.
Vid. BARRERO RODRÍGUEZ, CONCEPCIÓN. "Algunas consideraciones sobre los fines de las fundaciones y su garantía por la administración", en Revista de Administración Pública, No. 183, 2000, p. 74. Esta autora destaca la importancia de las fundaciones como elemento característico del principio de participación.
Ley 5/2009, de 30 de junio, de Servicios Sociales de Aragón (BOA del 10 de julio de 2009, No. 132), artículo 36.2, inciso c.
Vid. VILLAR ROJAS, FRANCISCO JOSÉ. "Formas de gestión de los servicios sociales. En particular, la vinculación de gestores privados al sistema público mediante conciertos y convenios", en Documentación Administrativa, No. 271-272, 2005, p. 391.
Ibidem, p. 397.
Vid. VAQUER CABALLERÍA, MARCOS. La acción social (un estudio sobre la actualidad del Estado social de derecho), cit., p. 198.
Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (BOE del 16 de noviembre de 2011, No. 276), por el que se ha derogado de forma expresa la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (disposición derogatoria única).
Ley 2/2007, de 27 de marzo, de Derechos y Servicios Sociales de Cantabria (BOCA del 3 de abril de 2007, No. 66), artículo 57.3.
BELTRÁN AGUIRRE, JUAN LUIS. El régimen jurídico de la acción social pública, cit., p. 135. De este mismo autor: "Los servicios sociales", en Revista Vasca de Administración Pública, No. 57, 2000, p. 135.
Vid. COTARELO, RAMÓN. Del Estado del bienestar al Estado del malestar, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, p. 113.
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