El derecho internacional de los derechos humanos y su apertura al principio del Gender Mainstreaming: el caso español*
DOI:
https://doi.org/10.35487/rius.v5i28.2011.73Palabras clave:
Mainstreaming de género, técnicas legislativas, Informes de Evaluación de Impacto de Género (IEIG), políticas públicas, desarrollo reglamentario.Resumen
El derecho internacional tiene claro el urgente objetivo de eliminar las desigualdades entre mujeres y hombres, así como promover su igualdad. No en vano, el principio de transversalidad de género parte del compromiso de la comunidad internacional para lograr la igualdad entre los géneros, así como el desarrollo y la paz para todas las mujeres. Este trabajo pretende abordar, en el marco de las nuevas técnicas legislativas que exigen dicha perspectiva, la implementación del principio de Gender Mainstreaming por parte de la administración española, analizando los obligados Informes de Evaluación de Impacto de Género (IEIG) que deben acompañar las disposiciones normativas que elabore el gobierno por Ley 30/2003, del 13 de octubre, como los planes de especial relevancia económica, social, cultural y artística, por mandato de la L.O.3/2007, del 22 de marzo.Descargas
Citas
La Declaración de Beijing y Plataforma para la Acción, elaboradas en la IV Conferencia Mundial sobre las Mujeres de Beijing (1995), se han publicado en la Serie Documentos del Instituto de la Mujer, 1996.
Véase REY MARTÍNEZ, F. "Comentario a los informes del Consejo de Estado sobre el impacto por razón de género", en Teoría y Realidad Constitucional, No. 14, 2o. semestre de 2004, pp. 500-523.
Comunicación "Integrar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el conjunto de las políticas y acciones comunitarias", COM (96) 67 final del 21 de febrero de 1996.
Guía para la Evaluación del Impacto en Función del Género, de la Comisión Europea, 1998.
Exposición de Motivos de la Ley 30/2003, del 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el gobierno.
No obstante, el principio de transversalidad en el ámbito del ordenamiento jurídico comunitario se consolida en la Decisión del Consejo 95/593/CEE, del 22 de diciembre de 1995, relativa a un programa de acción comunitaria a medio plazo para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (1996-2000).
Decisión del Consejo 2001/51/CEE, del 20 de diciembre de 2000, relativa a un programa de acción comunitaria sobre la estrategia comunitaria en materia de igualdad entre hombre y mujeres (2001-2005). El texto de la Decisión del Consejo se transcribe literalmente en la Exposición de Motivos de la Ley 30/2003, del 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración de impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el gobierno. BOE, No. 246, del 14 de octubre de 2003, pp. 36770 y 36771.
Véase Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, relativa a una Estrategia Marco Comunitaria sobre igualdad de hombres y mujeres (2001-2005).
Tomo esta expresión de Ma. Ángeles BARRÈRE, con la que sin duda comparto sus posiciones en torno a la necesidad de apostar por un nuevo modelo de derecho antidiscriminatorio crítico, que supere las limitaciones de "la igualdad de trato y de oportunidades" como modelos válidos para construir éste, y se centre en erradicación de la subordinación estructural-grupal de las mujeres. Al respecto, pueden consultarse múltiples trabajos, a saber: BARRÈRE, M. A. "Problemas de derecho antidiscriminatorio: subordinación versus discriminación y acción positiva versus igualdad de oportunidades", en Revista Vasca de Administración Pública, No. 60, 2001, pp. 145-166,] o el más reciente, "La interseccionalidad como desafío al mainstreaming de género en las políticas públicas", en Revista Vasca de Administración Pública, No. 87-88, 2010, p. 251.
Artículo 2.k) de la L.O.1/2004, del 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, sobre principios rectores de la ley: "Garantizar el principio de transversalidad de las medidas, de manera que en su aplicación se tenga en cuenta las necesidades y demandas específicas de todas las mujeres víctimas de violencia de género".
Artículo 19 de la L.O.3/2007, del 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres.
BALAGUER CALLEJÓN, M. L. "Ley 30/2003, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las 251 disposiciones que elabore el gobierno", Artículo 14, una perspectiva de género, Boletín de Información y Análisis Jurídico, 2003, No. 14, p. 25.
Real Decreto 1083/2009, del 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis del impacto normativo. BOE, No. 173, del 18 de julio de 2009, p. 60174.
Guía para la Evaluación del Impacto en Función del Género (1998), Comisión Europea.
La Guía europea se estructura en cuatro apartados: el I, titulado "Introducción", el II, titulado "Los conceptos básicos", el III, titulado "Pertinencia con respecto al género", que incluye un subapartado sobre "Comprobación de la pertinencia con respecto al género", y el IV, titulado "Evaluación del impacto en función del género", incluyendo un subapartado sobre "Criterios para la evaluación del impacto en función del género", concluyendo con "Algunos ejemplos" clarificadores. No obstante, se trata de una Guía bastante escueta, con apenas ocho páginas de contenido, incluyendo los ejemplos prácticos que recoge.
Ejemplo de su aplicación autonómica, en cierto grado, lo encontramos en los IEIG elaborados por la administración andaluza. La guía europea es aplicada por todas las Consejerías de la Junta de Andalucía, para la elaboración de los IEIG, así como para la elaboración de los IOIEG (Informes de Observaciones del Informe de Impacto de Género).
Guía de aplicación práctica para la elaboración de Informes de Impacto de Género de las Disposiciones Normativas que elabore el Gobierno, de acuerdo a la Ley 30/2003, elaborada por Fundación Mujeres, Instituto de la Mujer, 2005.
En la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en Beijing, en 1995, se renovó el compromiso de la comunidad internacional para lograr la igualdad entre los géneros, así como el desarrollo y la paz para todas las mujeres. Como precedentes inmediatos podríamos citar la Conferencia Mundial de las Mujeres en Nairobi en 1985, la propuesta de la Comisión sobre la Condición Jurídica y Social de la Mujer de Naciones Unidas en 1987, o a nivel europeo, el III Programa de Acción Comunitaria en materia de Igualdad de Oportunidades (1991-1995).
A nivel europeo, el principio de transversalidad se consolida en la Decisión del Consejo 95/593/CEE, del 22 de diciembre de 1995, relativa a un programa de acción comunitaria a medio plazo para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (1996-2000). Asimismo, el Tratado de Ámsterdam (que incorporó la Comunicación (96) 67 final del 21 de febrero de 1996), el Tratado de Lisboa, o la decisión del Consejo 2001/51/CEE, del 20 de diciembre de 2000, por la que se establece un programa de acción comunitaria (V Programa Marco) sobre la estrategia comunitaria en materia de igualdad entre hombres y mujeres, 2001-2005 (COM 2000, 335 final), refuerzan el compromiso comunitario con el Gender Mainstreaming.
Esta Guía sí ha sido utilizada por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales cuyos informes poseen una cierta similitud estructural, y sólo excepcionalmente por otros Ministerios, en alguna ocasión.
Véase el documento elaborado y editado por el Instituto Canario de la Mujer, Orientaciones para la aplicación de la perspectiva de Género en las Políticas Públicas y la evaluación del impacto de Género en las disposiciones normativas, Servicio de Planificación y Programas del ICM, 2005 (actualizado el 1o. de junio de 2009).
Recientemente se ha aprobado el Decreto 30/2009, del 19 de marzo, del presidente del gobierno de Canarias, por el que se establecen las normas internas para la elaboración y tramitación de las iniciativas normativas del gobierno y aprueba las directrices sobre su forma y estructura. Este decreto contempla la obligación de evaluar el impacto de género por todas las disposiciones normativas del gobierno de Canarias.
Nos referimos al estudio de THEMIS, titulado "Estudio del Impacto de Género en las Leyes", y presentado por Carmen Pujol Algas, en el XVIII Congreso Estatal de Mujeres Abogadas, en Almería, del 11 al 13 de noviembre de 2005, y al premiado por la Diputación Provincial de Jaén, por su originalidad y calidad, cuyas autoras son COLLANTES SÁNCHEZ, B. y SANCHÍS VIDAL, A. La evaluación del impacto de género en la normativa estatal y andaluza, Instituto de Estudios Giennenses, Diputación Provincial de Jaén, 2009.
Las dificultades para poder acceder a los IEIG de proyectos de ley y de reglamentos han sido también señaladas por Celsa PICÓ, así como su persecución personal para que le facilitaran información al respecto de algunos de ellos. Véase su interesante artículo, PICÓ, C. "Una visión jurisprudencial sobre algunos aspectos de la Ley para la Igualdad", Cuadernos Digitales de Formación, 2008, pp. 11-42. Asimismo, pese a que el artículo 1 de la Ley 30/2003, del 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el gobierno, establece que los IEIG acompañarán también a los anteproyectos de ley, sin embargo, en el Archivo del Congreso de los Diputados, los citados IEIG sólo acompañan a los proyectos de ley. Insistimos en que en el estudio de B. COLLANTES y A. SANCHÍS se denuncia que si se intenta localizar los IEIG como documentación adjunta a los anteproyectos de ley, éstos no se encontrarán, ya que ni los propios anteproyectos son accesibles. Véase COLLANTES, B. y SANCHÍS, A. La evaluación del impacto de género en la normativa estatal y andaluza, Instituto de Estudios Gienneses, Diputación provincial de Jaén, 2009, p. 105.
De los 21, 17 fueron aportados por el Servicio de Archivo del Congreso a COLLANTES y SANCHÍS, mientras que los otros cuatro se recogen de los facilitados a THEMIS. El análisis de todos ellos, aparece en COLLANTES, B. y SANCHÍS, A. op. cit., pp. 109 y ss.
No se recoge ningún IEIG que acompañe a un reglamento en el estudio de B. COLLANTES y A. SANCHÍS, pese a sus desmedidos esfuerzos por localizarlos.
El análisis de este Real Decreto, repasando a su vez la sentencia del TS que fallara su impugnación, la STS 5327/2006; Rec. 44/04, puede encontrarse en GIL RUIZ, J. M. Las nuevas técnicas legislativas en España, Tirant Lo Blanch, 2011.
COLLANTES SÁNCHEZ, B. y SANCHÍS VIDAL, A. La evaluación del impacto de género en la normativa estatal y andaluza, Instituto de Estudios Gienneses, Diputación provincial de Jaén, 2009, p. 113.
Ibidem, p. 116.
Ibidem, p. 117.
Para una información más detallada sobre este Pacto de condiciones laborales de los funcionarios del ayuntamiento de Castro Urdiales ante el que se interpondría recurso contencioso-administrativo por la Administración General del Estado (Recurso 505/08), en el marco de la sentencia del TSJ de Cantabria 178/2009, del 27 de febrero, que fallara al respecto, remito a mi trabajo GIL RUIZ, J. M. Las nuevas técnicas legislativas en España, Tirant Lo Blanch, 2011. Consúltese la ficha de la sentencia recogida en el addenda.
En el estudio de THEMIS, 18 de los 46 proyectos de ley analizados que acompañaban IEIG en la VIII Legislatura hacían referencia expresa a esta letanía.
COLLANTES SÁNCHEZ, B. y SANCHÍS VIDAL, A. La evaluación del impacto de género en la normativa estatal y andaluza, Instituto de Estudios Gienneses, Diputación provincial de Jaén, 2009, p. 118. [ Links ] En el "Estudio del Impacto de Género en las Leyes", de THEMIS, antes referido, en 21 de los 46 proyectos que acompañaban IEIG, sólo se aseveraba que "carecen de impacto de género".
Para un análisis de este Real Decreto enmarcado en el estudio de la sentencia del TS que fallará su impugnación —STS 7504/2006; Recurso 53/05— remito a mi trabajo GIL RUIZ, J. M. Las nuevas técnicas legislativas en España, cit. Al respecto, véase también el Recurso 51/2005. Se recoge también en el addenda final del libro.
En el estudio de THEMIS, en 4 informes de los 46 que acompañaban a los proyectos de ley presentados en la VIII Legislatura, se pone de manifiesto que la aplicación de la norma supondrá un impacto positivo desde la perspectiva de género.
COLLANTES SÁNCHEZ, B. y SANCHÍS VIDAL, A. La evaluación del impacto de género en la normativa estatal y andaluza, Instituto de Estudios Gienneses, Diputación provincial de Jaén, 2009, p. 119.
Real Decreto 1083/2009, del 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo. BOE, No. 173, del 18 de julio de 2009, p. 60174.
Guía Metodológica para la elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. http://www.mpt.es./areas/funcion_publica/iniciativas/impacto_normativo.html.
Cfr. ibidem, pp. 4 y 5.
Idem.
Véase artículo 15 de la L.O. 3/2007, del 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres.
Véase el Informe de la Comisión sobre el seguimiento de la Comunicación (98 122 final). "Integrar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el conjunto de las políticas y acciones comunitarias" [COM (1998) 122 final].
Al respecto, véase GENSANA RIERA, A. Informes d'impacte de gènere, Collecciò Eines, Ed. Insitut Català de les Dones", No. 3, 2005. También puede consultarse en la página web del Instituto: www.gencat.net/icdona/docs/impactodegenero.pdf.
En este sentido, véase GIL RUIZ, J. M. "Fundamento, urgencia y autoría de los esfuerzos legislativos para la erradicación de las violencias de género", en BENGOECHEA GIL, M. A. (ed.). La lucha por la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Reflexiones y aportaciones de la Ley de Igualdad 3/2007, del 22 de marzo (presentación de Miguel LORENTE), Dykinson, Madrid, 2020, pp. 45-82.
Al respecto, remito a mi trabajo GIL RUIZ, J. M. Los diferentes rostros de la violencia de género. Ensayo jurídico a la luz de la Ley Integral y la Ley de Igualdad, Dykinson, Madrid, 2007.
Actualmente la obligatoriedad de formarse en género, se recoge no sólo en la L.O. 3/2007, del 22 de marzo para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres, sino también en la L.O. 1/2004, del 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género. Sirvan como ejemplos salteados los artículos 23-25, 61 de la Ley de Igualdad, y los artículos 4, 6, 7, 15, 20, 47 de la Ley Integral, entre otros.
Nos referimos a la Guía para la Evaluación del Impacto en Función del Género, de la Comisión Europea, escueta pero esclarecedora con respecto a "La pertinencia de género", y a la Guía de Aplicación Práctica para la Elaboración de Informes de Impacto de Género de las Disposiciones Normativas que elabore el Gobierno, de acuerdo a la Ley 30/2003, de 2005, más completa que la anterior, pero deficitaria con respecto al ítem ya referido sobre "pertinencia de género", al omitirlo.
Pese a recomendar el Informe de Observaciones del Informe de Evaluación del Impacto de Género (IOIEG) como garantía de legalidad de la disposición normativa o reglamentaria que se esté elaborando, no participamos del sistema de verificación arbitrado por la Junta de Andalucía. Nos referimos al envío de la documentación recibida por el IAM que incluye el IEIG junto al anteproyecto de la disposición de que se trate a la Consultora LIKaDI, S.L, empresa que presta servicios especializados en la gestación, ejecución y evaluación de proyectos ligados a acciones que favorezcan la igualdad de oportunidades de mujeres y hombres. No hay por qué externalizar servicios, con el coste que eso implica, teniendo (y debiendo tener) el Instituto Andaluz de la Mujer (IAM) recursos humanos y técnicos suficientes para poder valorar la idoneidad del IEIG de la disposición que se pretenda aprobar.
Véase FACIO, A. Cuando el género suena, cambios trae (Una metodología para el análisis de género del fenómeno legal), ILANUD, San José de Costa Rica, 1999, p. 125.
Aun cuando queda mucho por hacer en el ámbito local, merecen destacarse algunos esfuerzos puntuales de incorporación del enfoque de género en los presupuestos, como es el caso del ayuntamiento de Bilbao.
Disposición final primera del Real Decreto 1083/2009, del 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis del impacto normativo, que modifica el artículo 6.2, apartados 2) y j) del Estatuto de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y Calidad de los Servicios aprobado por el Real Decreto 1418/206, del 1o. de diciembre, excluyendo de las atribuciones de la citada agencia las competencias correspondientes al análisis de impacto normativo.
El estudio de COLLANTES, B. y SANCHÍS, A. La evaluación del impacto de género en la normativa estatal y andaluza, cit., p. 105, denuncia no sólo la imposibilidad de localizar los IEIG adjuntos a los anteproyectos de ley, sino los propios anteproyectos.
Guía Metodológica para la elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, 2009, p. 35.
Al respecto, véase JUBETO, Y. y DEMA, S. LARRAÑAGA, M. "Derechos económicos de las mujeres", Reivindicacionesfeministas para una ciudadanía transformadora, ACSUR, Universidad del País Vasco, Hegoa, 2011.
Véase MARÍN BRACHO, E. "Instrumentos de mainstreaming: presupuestos con perspectiva de género", XVITaller dePolítica Feminista: Participación de las mujeres en las políticas de Igualdad hoy, Ed. Forum de Políticas Feministas, Madrid, 2006, pp. 65-76.
En España, es desde 2009 que se acompaña a los presupuestos, el preceptivo informe de impacto por razón de género, probablemente presionado por el recurso (No. 278/2008) interpuesto por determinadas asociaciones feministas a los presupuestos del año anterior ante la Audiencia Nacional, por omisión grave del referido informe y que será abordado con posterioridad en este ensayo. El informe de impacto de género que acompaña a la Ley de Presupuestos de 2011 identifica 110 programas, agrupados por secciones ministeriales, a los que se les ha realizado el análisis de impacto de género. Al respecto de este recurso y del fallo de la Audiencia Nacional en la sentencia SAN 1702/2010, del 20 de mayo de 2010, véase GIL RUIZ, J. M. Las nuevas técnicas legislativas en España, Tirant Lo Blanch, 2011.
Informe de impacto de género que acompaña a los presupuestos en tramitación parlamentaria relativos al ejercicio de 2011. Consultable en internet en www.pap.meh.es/sitios/sgpg/es.Es.
En este sentido, véase VIGARA TAUSTE, A. y JIMÉNEZ CATALÁN, R. Género, sexo, discurso, Ed. Laberinto, Madrid, 2002. Asimismo, remito a MEDINA GUERRA, A. M. (coord.). en Manual de lenguaje administrativo no sexista, Asociación de Estudios Históricos sobre la Mujer de la Universidad de Málaga, Ayuntamiento de Málaga, 2002.
Recordemos que se trata de la nueva redacción del artículo 3.2.a) de la Directiva 2002/73/CE, que modifica la Directiva 76/207/CEE, ya referida en nuestro estudio con anterioridad.
Cfr. LOUSADA AROCHENA, J. F. "El informe sobre el impacto de género en la elaboración normativa", en La Ley, No. 6092, septiembre de 2004, pp. 1-4.
Guía de aplicación práctica para la elaboración de Informes de Impacto de Género de las Disposiciones Normativas que elabore el Gobierno, de acuerdo a la Ley 30/2003, elaborada por Fundación Mujeres, Instituto de la Mujer, 2005.
Al respecto, véase Las nuevas técnicas legislativas en España, Tirant lo Blanch, 2011.
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