El amparo en Panamá*
DOI:
https://doi.org/10.35487/rius.v5i27.2011.86Palabras clave:
Justicia constitucional, Corte Suprema de Justicia, derechos fundamentales, derecho procesal constitucional, Panamá.Resumen
El presente artículo aborda los aspectos históricos relativos a la implantación en 1941 y la posterior evolución del amparo de garantías constitucionales como institución de garantía de los derechos fundamentales en la República de Panamá. En ese sentido, examina en detalle las disposiciones constitucionales y legales que regulan esa institución en el ordenamiento jurídico panameño actual, y concluye con la revisión de las peculiaridades del desarrollo jurisprudencial del amparo, en particular el de la Corte Suprema de Justicia de Panamá.Descargas
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La doctrina panameña ha aclarado ya que el amparo no es propiamente un recurso, sino una acción, pese a que las Constituciones panameñas han conservado esa denominación por la temprana caracterización del amparo como "recurso extraordinario". De modo semejante ocurre con la expresión "amparo de garantías", que puede resultar redundante hoy, por el hecho de que las garantías amparadas son, en realidad, el catálogo de derechos fundamentales. Véase ARAÚZ, HERIBERTO. Panorama de la justicia constitucional panameña, Universal Books, Panamá, 2003, en especial pp. 106 y 107.
MUÑOZ PINZÓN, ARMANDO. "En torno al origen del amparo de garantías constitucionales en Panamá", en Anuario de Derecho, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá, No. 20, 1992, pp. 187–191.
Entre ellas, la de que el amparo únicamente garantizaba los derechos integrados en el título III de la Constitución, denominado "De derechos y garantías fundamentales", y no derechos incluidos en otras secciones de la Constitución, que tendrían otras "garantías orgánicas" para hacerse efectivos. MOSCOTE, J. D. Instituciones de garantía, Imprenta Nacional, Panamá, 1943, p. 53. Reportando la práctica jurisprudencial que evidencia la expansión de este criterio inicial de MOSCOTE: MOLINO MOLA, EDGARDO. La jurisdicción constitucional en Panamá en un estudio de derecho comparado, 2a. ed., Copicentro, Panamá, 2000, p. 467. [ Links ] De forma más sutil, también se expresa en MOSCOTE la doctrina de que siempre que estén disponibles otras vías de impugnación no procede el amparo y que, en general, el amparo no procede contra actos judiciales. MOSCOTE, J. D. op. cit., pp. 53 y 54.
MUÑOZ PINZÓN, ARMANDO. op. cit., pp. 190 y 191. El autor cita la sesión No. 2, del 13 de junio de 1972, de los Anales de los Debates de la Comisión de Reformas Revolucionarias a la Constitución, Panamá, 1972, t. III, p. 10. Sin embargo, no menciona al autor de esa reflexión, que fue el comisionado Arístides Royo. Royo argumenta también respecto de la conveniencia de reiterar la frase "tribunales judiciales" como una distinción útil para evitar que tuvieran conocimiento del amparo "tribunales administrativos". Pese a que la frase provenía de la Constitución de 1946, el debate en el seno de la Comisión —a juzgar por la intervención del comisionado Murgas— se orientaba a excluir a los corregidores del conocimiento de los amparos.
Se observa en los Anales arriba indicados, la suposición de los comisionados de que la regulación legal del amparo no exigiría intervención de abogado para su interposición, dado que no se establecía ese requisito en el texto constitucional. Véase sesión No. 3, del 13 de junio de 1972, de los Anales de los Debates de la Comisión de Reformas Revolucionarias a la Constitución, Panamá, 1972, t. III, p. 1 (Resumen de lo acordado, hecho por el comisionado Guiraud).
El estudio de FÁBREGA es de 1987, por lo que no abarca las evoluciones posteriores. Véase FÁBREGA P., JORGE. "Derecho constitucional procesal panameño", en FÁBREGA P., JORGE (comp.). Estudios de derecho constitucional panameño, Editora Jurídica Panameña, Panamá, 1987, pp. 887–938.
Dicha Sala fue creada mediante la Ley 32 del 23 de julio de 1999, derogada poco después mediante la Ley 49 del 24 de octubre de 1999.
Fallo del 25 de enero de 2011, que resuelve cuatro recursos de inconstitucionalidad presentados contra la Ley 49 del 24 de octubre de 1999. La posibilidad de este desenlace ya había sido mencionada en SÁNCHEZ GONZÁLEZ, SALVADOR. "Apuntes sobre la historia de la guarda de la constitucionalidad en Panamá", en Revista Parlamentaria Debate, No. 12, junio de 2007, pp. 31–34.
Jurisprudencia constante. Fallo del 31 de enero de 2000, R. J., enero de 2000, p. 155; fallo del 9 de julio de 1997, R. J., julio de 1997, p. 144; fallo del 29 de agosto de 1997, R. J., agosto de 1997, p. 39. Esta jurisprudencia, sin embargo, contradice la referida al mismo texto, que sí le reconocía valor normativo.
Informe de la Comisión de Estado por la Justicia, p. XII. El Pacto de Estado por la Justicia se firmó en marzo de 2005. Los firmantes fueron Martín Torrijos Espino, presidente de la República; Jerry Wilson Navarro, presidente de la Asamblea Nacional; José Troyano, magistrado presidente de la Corte Suprema de Justicia; Ana Matilde Gómez Ruiloba, procuradora General de la Nación; Óscar Ceville, procurador de la Administración; Juan Antonio Tejada, defensor del Pueblo, y Carlos Vásquez Reyes, presidente del Colegio Nacional de Abogados.
La Comisión de Estado por la Justicia estuvo integrada por Óscar Ceville, procurador de la Administración (coordinador); José Troyano, magistrado presidente de la Corte Suprema de Justicia (comisionado); Elías Castillo, presidente de la Asamblea Nacional (comisionado); Ana Matilde Gómez Ruiloba, procuradora General de la Nación (comisionada); Olga Golcher, viceministra de Gobierno y Justicia (comisionada); Juan Antonio Tejada, defensor del Pueblo (comisionado); Mercedes Araúz de Grimaldo, presidenta nacional del Colegio Nacional de Abogados (comisionada); Magaly Castillo, por la Alianza Ciudadana Pro Justicia (comisionada), y el reverendo Roberto Bruneau, en representación del Comité Ecuménico, como observador con derecho a voz.
La Subcomisión de Acceso a la Justicia y Jurisdicción Constitucional estuvo coordinada por Guillermo Ríos, de la Defensoría del Pueblo.
Otras propuestas fueron: creación de la jurisdicción de paz; ampliación del servicio y mecanismos de resoluciónalternativa de conflictos (RAC); reestructuración del modelo de defensa pública, y el mejoramiento de los instrumentos que tutelan los derechos de los grupos vulnerables.
Informe de la Comisión de Estado por la Justicia, cit., p. 4.
Ibidem, p. 18.
Propuesta de modificación del artículo 429 del Código Judicial, incluida en el Proyecto de Ley de Agilización de la Justicia Penal, que aparece como Anexo No. 3 del Informe de la Comisión de Estado por la Justicia.
La Comisión recomendó ampliar el debate sobre el Tribunal Constitucional, contemplando como punto de partida los siguientes parámetros: integración por tres magistrados, para la guarda de la integridad y de la supremacía de la Constitución, conociendo también del juzgamiento de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia por la comisión de delitos dolosos y por la ejecución de faltas gravísimas. La Comisión de Estado también señaló que serían designados considerando el método propuesto para la selección de magistrados de la Corte Suprema en 2005. Véase Informe de la Comisión de Estado por la Justicia, cit., p. 57.
Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo, Panamá, 2007, p. 140.
Reforma del artículo 2606 del Código Judicial, actual artículo 2615, mediante el Decreto de Gabinete No. 50, del 20 de febrero de 1990.
Existen escenarios formalizados para utilizar esta modalidad normativa (por ejemplo, en ejercicio de las funciones señaladas en el artículo 200 de la Constitución Política al Consejo de Gabinete). Sin embargo, los decretos de gabinete que menciono corresponden a los autorizados por el Estatuto de Retorno Inmediato al Orden Constitucional de 1989, Estatuto que la Corte Suprema de Justicia "integró" a la Constitución mediante su doctrina del bloque de la constitucionalidad.
Fallo de la Corte Suprema de Justicia del 2 de octubre de 1991, ante demanda de inconstitucionalidad presentada por Carlos Iván Zúñiga, en representación de Hernán Bonilla Guerra, contra los incisos tercero y último del artículo 2654 de la Ley 18 del 8 de agosto de 1986, y del artículo 2606 del Código Judicial de entonces, ahora artículo 2615 del Código Judicial.
Vale la pena examinar la relación de actos excluidos por la jurisprudencia de la impugnación mediante amparo, al respecto véase MOLINO MOLA, EDGARDO. La jurisdicción constitucional en Panamá..., cit., pp. 467–486.
El artículo 5o. de la Ley 7 de 1975 estipula que "Las juntas tendrán competencia en todo el territorio nacional". Concordando este artículo con la atribución a la Corte Suprema de Justicia de la resolución de los amparos contra resoluciones expedidas por autoridades nacionales, se ha admitido que es ella la competente para tramitarlos.
Actualmente existen 19 Juntas de Conciliación y Decisión: las No. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 13, 14, 15, 16 y 17 en la provincia de Panamá; la No. 8 en Aguadulce; la No. 9 en Colón; las No. 10 y 11 en Chiriquí; la No. 12 en Chitré; la No. 18 en Changuinola y la No. 19 en Santiago. Tienen competencia privativa para conocer y decidir sobre las demandas por razón de despidos injustificados; las demandas por cuantías hasta de mil quinientos balboas, y las demandas de los trabajadores domésticos (de cualquier naturaleza o cuantía).
Siguiendo a la Corte Europea de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha aplicado tres criterios para determinar la razonabilidad del plazo de un proceso judicial: 1) La complejidad del asunto; 2) La actividad procesal del interesado, y 3) La conducta procesal de las autoridades judiciales. Véase Genie Lacayo vs. Nicaragua, sentencia de fondo, 29 de enero de 1997.
Véase, por ejemplo, amparo de garantías constitucionales contra el director General de Arrendamientos del Ministerio de Vivienda, del 24 de marzo de 1995, en el que la Corte señaló: "Luego de transcurridos seis (6) meses acude en amparo ante los tribunales de justicia, lo que implica la carencia de gravedad e inminencia requerida por la norma mencionada". Esta práctica se extiende desde 1990, pero hay excepciones.
Fallo del 18 de abril de 1997.
Hay que considerar también los efectos de la caducidad de la instancia en este tipo de procesos.
Aunque, vale reconocer, la Corte ha empezado a corregir este desatino, es prematuro concluir que el giro se ha completado, o mucho menos que se haya consolidado. Véase el fallo del 4 de septiembre de 2008, ante amparo de garantías constitucionales (apelación), en el que la Corte niega que para accionar mediante amparo deba agotarse la vía gubernativa.
Entre ellas, sin duda, la extensión de la reviviscencia a materias derogadas por la Ley 49 de 1999 que no estaban afectadas por los vicios de inconstitucionalidad señalados en la fundamentación del fallo; la pretensión de dar eficacia a un fallo de inconstitucionalidad de una ley sin ordenar su publicación en la Gaceta Oficial, o el argumento de que la Asamblea Nacional no está facultada constitucionalmente para derogar cierto tipo de leyes.
De forma paralela al debate europeo de principios del siglo XX referido a quién debía ser el guardián de la Constitución (Schmitt vs. Kelsen), se impulsaba (y finalmente se implantó) el control de constitucionalidad concentrado en la Corte Suprema de Justicia de Panamá, siguiendo el ejemplo de la reforma colombiana de 1910. Destacan en ese empeño Eusebio A. Morales y José Dolores Moscote.
Algunos estudios previos sobre la implantación en Panamá de un Tribunal Constitucional son los siguientes: MOLINO GARCÍA, EDWIN. "Criterios para la creación de un Tribunal Constitucional", en Revista Lex, abril–agosto de 1993; y MARGUIELYS, JAIME R. Un Tribunal Constitucional en Panamá, Editorial Portobelo, Panamá, 2000. También, MOLINO MOLA, EDGARDO. op. cit., p. 205. Una sala especializada formaba parte de la Propuesta de Constitución del Instituto Latinoamericano de Estudios Avanzados (ILDEA), de 1993. Adicionalmente, es importante la breve experiencia de la Sala Quinta como sala de garantías y de casación laboral.
SÁNCHEZ GONZÁLEZ, SALVADOR. "Diálogo público y reforma legal de la justicia constitucional panameña", en Revista Panameña de Política, No. 7, Centro de Iniciativas Democráticas (CIDEM), Panamá, enero–junio de 2009, pp. 33–51.
Se podrían trasladar algunas de las funciones de la Corte Suprema de Justicia a otros tribunales, fortaleciendo las competencias estrictamente constitucionales. Para eso podrían crearse tres tribunales de casación, uno civil, uno penal y otro laboral (creado en realidad desde el 1o. de enero de 1974 por el Código de Trabajo, pero que ha quedado en el papel). Las funciones de casación de las salas Civil y Penal, así como las funciones de casación laboral actualmente ejecutadas por la Sala Contencioso–Administrativa de la Corte Suprema de Justicia se les trasladarían.
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