Las competencias municipales otorgadas por el artículo 115 de la Constitución y su relación con los derechos humanos y el mantenimiento y promoción de la salud pública*
DOI:
https://doi.org/10.35487/rius.v7i32.2013.31Palabras clave:
Derecho a la salud, derechos humanos, administraciones locales, municipios, agua, medio ambiente saludable.Resumen
Este artículo tiene por objetivo analizar las competencias otorgadas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a los municipios desde una perspectiva crítica que promueva el reconocimiento de las obligaciones básicas que tienen las administraciones públicas municipales en materia de salud. Dicho análisis se desarrolla a partir de la interpretación conjunta de los artículos 1 y 115 de la Constitución, que imponen a las autoridades la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, entre ellos el derecho a la salud.Descargas
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La salubridad, en términos de la Real Academia Española de la Lengua, es una cualidad de lo salubre, y este último término se refiere a lo que es bueno para la salud. No es una cuestión de menor importancia reconocer que la locución no degrada o extingue su relación con el derecho a la salud, pues precisamente en este punto subyace una de las principales consecuencias de la poca importancia o mera instrumentalización con la que algunos municipios ejercen las competencias otorgadas por la Constitución. Véase Real Academia Española de la Lengua, Diccionario de la lengua española, Espasa-Calpe, Madrid, 2012 [En línea], disponible en: www.rae.es.
La gravedad de esta enfermedad de índole epidémica y su impacto negativo en diversas áreas de la salud y, por ende, en el desarrollo social, económico y cultural de los países ha llevado a la Organización Mundial de la Salud (OMS) a poner en marcha la Estrategia Mundial para Reducir el Uso Nocivo del Alcohol (avalada por la 63ª Asamblea Mundial de la Salud en 2010). En México, la Estrategia de la OMS tiene repercusión en diversos programas nacionales, como el Sistema de Vigilancia Epidemiológica de las Adicciones (SISVEA) y los observatorios Nacional y Estatales en Alcohol, Tabaco y otras Drogas.
La importancia en el ámbito municipal de este derecho se pone de manifiesto a través de competencias específicas como la gestión de servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales. Sobre el derecho al agua y la obligación de los Estados parte para la adopción de las medidas necesarias para el pleno ejercicio del derecho al agua, así como sus implicaciones con la salud, véase la Observación General del Comité No. 15 de 2002, E/C.12/2002/11.
Véase Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay, sentencia del 17 de junio de 2005. En este asunto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que "no son admisibles enfoques restrictivos al derecho a la vida", pues este derecho humano no sólo comprende el no ser privado de la vida arbitrariamente sino también "el derecho a que no se generen condiciones que le impidan o dificulten el acceso a una existencia digna". Por otra parte, la misma sentencia señala que el Estado tiene la obligación de "generar las condiciones de vida mínimas compatibles con la dignidad de la persona humana y a no producir condiciones que la dificulten o impidan". En el caso de la comunidad indígena Yakye Axa, al ser desplazados de su asentamiento original, tuvieron que trasladarse a una zona en la que se vieron imposibilitados a acceder "a una vivienda adecuada dotada de los servicios básicos mínimos como agua potable y servicios sanitarios". Servicios públicos que los ayuntamientos mexicanos deben prestar.
Caso Instituto de Reeducación del Menor vs. Paraguay, sentencia del 2 de septiembre de 2004; Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri vs. Perú, sentencia del 8 de julio de 2004; Caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala, sentencia del 25 de noviembre de 2003; Caso de los "Niños de la Calle" (Villagrán Morales y otros) vs. Guatemala, sentencia del 19 de noviembre de 1999.
Véase CARBONELL, MIGUEL. "Las obligaciones del Estado en el artículo 1º de la Constitución mexicana", en CARBONELL, M. y SALAZAR, P. (coords.). La reforma constitucional de derechos humanos. Un nuevo paradigma, Porrúa-UNAM, México, 2012, pp. 75-85. El autor señala, con fundamento en la Observación General 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, qué se debe entender por respetar (abstenerse de hacer cualquier cosa que viole la integridad de los individuos o grupos sociales o ponga en peligro la integridad de los individuos), proteger (adopción de medidas destinadas a evitar que otros agentes o sujetos violen los derechos fundamentales, a través de esquemas reactivos y preventivos) y cumplir o realizar (adopción de medidas activas, incluyendo acciones positivas a favor de grupos vulnerables) las obligaciones del Estado en materia de derechos fundamentales.
Sobre el desarrollo del sistema normativo en materia de salud véase RUIZ DE CHÁVEZ, MANUEL. La salud y el municipio, INAP, México, 1988, p. 50.
Sobre la conceptualización del proceso de salud-enfermedad, la concepción global de la salud y la importancia del municipio en la promoción de la salud véase SOTELO, JUAN MANUEL. "Salud desde el municipio: una estrategia para el desarrollo", en Salud Pública de México, vol. 36 (4), 1994, disponible en: http://bvs.insp.mx/rsp/articulos/articulo.php?id=001715.
Este proceso se llevó a cabo por dos vías: legislativa y convencional (por reforma constitucional y convenios de coordinación). Véase RUIZ DE CHÁVEZ, MANUEL. "La salud y el...", op. cit., p. 45. La hemerografía relativa al proceso descentralizador es abundante, lo que demuestra la importancia de este paso en la superación de las deficiencias del sistema anterior, centralizado e inoperativo, a favor del desarrollo municipal, entre otros véase CARDOZO BRUM, MIRYAM. "El papel del municipio en la descentralización de los servicios de salud", en Comercio Exterior, vol. 47, No. 10, 1997, pp. 795-799;BAZ DÍAZ, LOMBARDO GUSTAVO. "Los servicios de salud en el municipio mexicano actual", en Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, No. 26-28, 1987; RUIZ DE CHÁVEZ, MANUEL y LARA PONTE, RODOLFO. "Los niveles de salud en el municipio mexicano actual", en Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, cit.; MORÁN ZENTENO, JOSÉ ANTONIO. "Los consejos municipales de salud, antecedentes, reglamentación y perspectivas", en Estudios Municipales, No. 5, 1985; LARA PONTE, RODOLFO y HERRERA ZÁRATE, MARIO. "Escenarios para la descentralización municipal: el caso de la salud", en Estudios Municipales, No. 20, 1988.
El artículo 1 de la ley señala como finalidades de este derecho:
"I. El bienestar biopsicosocial de los seres humanos, para contribuir al ejercicio pleno de sus capacidades;
II. Prolongar y mejorar la calidad de la vida humana;
III. Proteger y fortalecer los valores que coadyuven a la creación, conservación y disfrute de condiciones de salud que contribuyan al desarrollo social;
IV. Promover actitudes solidarias y responsables de la población en la preservación, conservación, mejoramiento y restauración de la salud;
V. El disfrute de servicios de salud y de asistencia social que satisfagan eficaz y oportunamente las necesidades de la población, sin que exista ningún tipo de discriminación;
VI. El conocimiento para el adecuado aprovechamiento y utilización de los servicios de salud, y
VII. El desarrollo de la enseñanza y la investigación científica para la salud".
Tras la reforma de 1983 al artículo 115 de la Constitución (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983) los ayuntamientos asumen, de acuerdo con la fracción III, una serie de competencias específicas que apenas han sido modificadas sustancialmente en su contenido; sin embargo, el contexto de su desarrollo competencial sí se ha visto modificado por la forma de asumir las competencias. En 1983, la fracción III señalaba que "los municipios, con el concurso de los estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos". Posteriormente, tras la reforma de 1999 (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre) la fracción III señala que los "municipios tendrán a su cargo las funciones y los servicios públicos siguientes". Este cambio se relaciona con que se reconozca al municipio como "un verdadero orden de gobierno y no como una mera instancia de administración" siempre supeditada a otros niveles de gobierno, específicamente el estatal. Sobre los aspectos positivos y negativos de la reforma de 1999 véase RENDÓN HUERTA BARRERA, TERESITA. Diagnóstico y diseño de la reglamentación municipal en México, Universidad de Guanajuato, Guanajuato, 2011, p. 26.
Este hecho se corrobora desde una perspectiva histórica, pues desde la época colonial los municipios cumplían algunos mandatos en relación con la salud, e incluso la Constitución de Cádiz encomendó la policía de salubridad a los municipios. Véase RUIZ DE CHÁVEZ, MANUEL. "La salud y el...", op. cit., p. 22.
Los casos más dramáticos implican municipios que depositan los residuos al aire libre sin control, "provocando enfermedades y focos de infección donde proliferan plagas nocivas para el ser humano y para la comunidad en su conjunto". Véase DÍAZ DÍAZ, FULGENCIO. "Residuos sólidos municipales", en Altamirano. Revista del H. Congreso del Estado de Guerrero, año 3, No. 16, 2000, p. 342
Sobre la problemática en torno a la distribución de competencias entre la Federación, las entidades federativas y los municipios véase GÁMIZ PARRAL, MÁXIMO. "Las relaciones del municipio, los estados y el gobierno federal en México. Un nuevo artículo 115 constitucional", en VALENCIA, SALVADOR (coord.). El municipio en México y en el mundo. Primer Congreso Internacional de Derecho Municipal, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2005, pp. 91 y ss.
Al respecto se ha señalado que el reconocimiento constitucional del municipio como orden de gobierno (tras la reforma de 1999) no se ha traducido a la realidad, pues "el trato oficial de los asuntos municipales es el mismo, el concepto que del municipio se tiene desde la entidad federativa, y no se diga desde la Federación, no se ha modificado; sigue viéndosele como el más insignificante, como el ente manumitido condenado a la penuria financiera; continúa entrampado entre expedientes, datos, procesos y trámites, para acceder a fondos estatales y federales". Véase RENDÓN HUERTA BARRERA, TERESITA. "Diagnóstico y diseño de la reglamentación municipal...", op. cit., p. 47.
Las vicisitudes en la prestación de los servicios públicos por parte de los gobiernos municipales han sido abordadas por S. VALENCIA CARMONA en relación con las formas de colaboración entre lo público y lo privado de acuerdo con las tendencias privatizadoras de las últimas décadas. Véase VALENCIA CARMONA, SALVADOR. "Constitución, municipio y reforma", en VALENCIA, SALVADOR (coord.). El municipio en México..., cit., pp. 91 y ss.
L. J. BÉJAR RIVERA recuerda la posibilidad de que los servicios públicos se presten a través de este tipo de entidades, como sociedades de producción rural, cooperativas, etcétera, que colaboran con el Estado "como prestador de servicios hacia sus socios, agremiados o asimilados". Véase BÉJAR RIVERA, JOSÉ LUIS. Una aproximación a la teoría de los servicios públicos, UBIJUS, México, 2012, p. 89.
Véase MARTÍNEZ MORALES, RAFAEL I. Derecho administrativo. Primer curso, 6ª ed., Oxford, México, 2011, pp. 270-272.
Véase ESTEVE PARDO, JOSÉ. Lecciones de derecho administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2011, pp. 432 y ss.
Véase CARBONELL, MIGUEL. "Los derechos fundamentales en México", 4ª ed., Porrúa-UNAM-CNDH, México, 2011.
Ignacio F. HERRERÍAS CUEVAS recuerda que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en relación con el caso Radilla Pacheco vs. México, sentencia del 23 de noviembre de 2009, considera que "no sólo la supresión o expedición de las normas de derecho interno garantizan los derechos contenidos en la Convención Americana, de conformidad a la obligación comprendida en el artículo 2 de dicho instrumento. También se requiere el desarrollo de prácticas estatales conducentes a la observancia efectiva de los derechos y libertades consagrados en la misma. En consecuencia, la existencia de una norma no garantiza por sí misma que su aplicación es adecuada". Véase HERRERÍAS CUEVAS, IGNACIO FRANCISCO. Control de convencionalidad y efectos de las sentencias, UBIJUS, México, 2012, p. 80.
Véase CARBONELL, MIGUEL. "Las obligaciones del Estado en el artículo 1º de la Constitución...", op. cit., pp. 67 y 68.
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