* Recibido: 20 de febrero de 2011. Aceptado: 25 de abril de 2011.
**
Consultora en Latinoamérica de la Fundación Centro de Estudios Políticos y Sociales.
(
carreraliliana@hotmail.com
).
RESUMEN
La acción de tutela consagrada en la Consti-
tución colombiana de 1991 es, sin duda, uno
de los dispositivos jurídicos más revolucionarios
dentro la trayectoria del llamado “nuevo cons-
titucionalismo latinoamericano”. Este artículo,
además de reparar en el avance democrático
que ha supuesto esta garantía constitucional
en Colombia —al materializar la ef
cacia de los
derechos constitucionales en el día a día de los
ciudadanos—, se detiene en su marco jurídico y
hace una breve descripción de algunas de sus
características procesales.
.
PALABRAS
CLAVE
:
Acción de tutela, garantía
constitucional, marco legal, características, le-
gitimación procesal.
ABSTRACT
Guardianship action embodied in the Constitu-
tion oF Colombia in 1991 is undoubtedly one
oF the most revolutionary legal devices in the
path oF the “New Latin American constitutio-
nalism.” This article, in addition to recognizing
the democratic progress that has brought this
constitutional guarantee in Colombia, to reali-
ze the eFFectiveness oF the constitutional rights
oF everyday citizens, stopping in its legal Fra-
mework to give a brieF description oF some oF
its procedural Features.
KEY
WORDS
:
Action oF guardianship, consti-
tutional guarantee, legal Framework, charac-
teristics, procedural legitimacy [locus standi].
La acción de tutela en Colombia*
The Action oF Guardianship in Colombia
Liliana Carrera Silva**
REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS
JURÍDICAS DE PUEBLA, AÑO V, NO. 27
ENERO-JUNIO DE 2011, PP. 72-94
IUS
73
LA ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA
Sumario
1. Introducción
2. Origen y repercusiones de la acción de tutela en Colombia
3. Régimen constitucional y legal de la acción de tutela colombiana
A
) Consagración constitucional
B
) Régimen del Decreto Extraordinario o de facultades extraordinarias No. 2591 del 19
de noviembre de 1991
4. Características de la acción de tutela
A
) Subsidiaria
B
) EspeciF
ciF
dad de la acción de tutela y derechos objeto de tutela
C
) Características de preferente, sumaria y eF
caz de la acción de tutela
5. Legitimación activa y pasiva
A
) Legitimación activa
B
) Legitimación pasiva y actos impugnables mediante acción de tutela
6. A manera de conclusión
1. Introducción
Aunque el objeto de este escrito fundamentalmente va dirigido a realizar una
descripción puramente jurídica de la llamada acción de tutela consagrada en la
Constitución colombiana de 1991, nos resulta especialmente propicio —dentro
del actual marco constitucional latinoamericano— contextualizar más profun-
damente la carta constitucional colombiana en la que viene enmarcada, justiF -
cando tal vez así su fuerza transformadora en este país.
A nuestro juicio, la Constitución colombiana de 1991 hace parte de un fe-
nómeno más amplio al que se le viene identiF cando doctrinariamente como el
“nuevo constitucionalismo latinoamericano”,
1
el cual suele ser deF nido como
un proceso-“trayectoria”, que desde la década de los noventa fue adquiriendo
identidad propia en esta parte del continente y que supone un cambio de pa-
radigma constitucional impregnado —de forma especialmente novedosa— de
la legitimidad que le imprimieron las asambleas constituyentes que les dieron
vida.
El nuevo constitucionalismo latinoamericano describe así el derrumbe del
tradicional Estado de derecho para dar paso al surgimiento de un Estado cons-
titucional o, en otras palabras, la sustitución del “principio de legalidad” por la
1
M
ARTÍNEZ
D
ALMAU
, R
UBÉN
. “El proyecto de Constitución de Ecuador como último ejemplo del nuevo constitucionalismo
latinoamericano”, en
Entre voces
,
No. 15, agosto-septiembre de 2008, pp. 67-71.
74
LILIANA CARRERA SILVA
prevalencia del “principio de constitucionalidad”, lo que supone a su vez aceptar
la activación, esta vez fortalecida, de todos los derechos que la Constitución
consagra, su redeF nición y la de sus garantías. Estamos pues hablando de un
escenario donde la Constitución, sus principios, derechos y las garantías, lo “in-
vaden” todo,
2
arrogándose ahora el poder de exigir que toda expresión política,
social, jurídica, pública o privada, se amolden necesariamente a ellos.
3
Hace parte de esta transformación constitucional latinoamericana la incor-
poración de dispositivos jurídicos que garanticen el total sometimiento de las
expresiones de poder —cualquiera que sea su origen, público o privado—, a la
Constitución y puntualmente a los derechos en ellas incorporados. La acción de
tutela consagrada en la Constitución colombiana de 1991 es un ejemplo claro
de dichos dispositivos.
Por otra parte, y partiendo de que cuando hablamos del nuevo constitucio-
nalismo latinoamericano damos por descontado que los cambios conceptuales
vienen acompañados igualmente de transformaciones institucionales,
4
la con-
sagración de la acción de tutela como garantía procesal de los derechos funda-
mentales vino acompañada de la creación de la Corte Constitucional colombiana
como un organismo constitucional adscrito a la rama judicial del poder público
y encargado de asegurar la integridad y la supremacía de la Constitución. Su
creación fue considerada necesaria por la Asamblea Nacional Constituyente,
entre otras razones, porque un nuevo Estado constitucional exige la existencia
de un juez especializado en la interpretación y garantía de la efectividad de los
derechos constitucionales y, en general, de sus cláusulas.
Una vez realizada dicha precisión, pasemos a describir la estructura que va a
seguir este escrito. Después de hacer una breve referencia al origen histórico y
las repercusiones de la acción de tutela en Colombia, nos adentraremos ya en su
texto constitucional con el F n de analizar su consagración en el artículo 86 de
la carta. Desde el análisis de su Decreto reglamentario, nos detendremos en las
características de la acción de tutela. A partir de ellas, desarrollaremos algunos
aspectos sobre su procedencia (subsidiariedad) y sobre los derechos objeto de la
misma (especiF cidad). Para F nalizar, analizaremos la legitimación activa y pasiva
de la acción, legitimación esta última desde la cual daremos un breve repaso a
los actos impugnables a través de la misma.
2
G
UASTINI
, R
ICCARDO
.
Estudios de teoría constitucional
, Fontamara, México, 1999.
3
M
ARTÍNEZ
D
ALMAU
, R
UBÉN
. “Los nuevos paradigmas constitucionales de Ecuador y Bolivia”, en
Tendencia,
No. 9, marzo-
abril de 2009, p. 37.
4
G
ARGARELLA
, R
OBERTO
. “El nuevo constitucionalismo latinoamericano: promesas e interrogantes”, en
Revista Todavía
,
No. 21, mayo de 2009.
75
LA ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA
2. Origen y repercusiones de la acción de tutela en Colombia
Tal vez el antecedente político más próximo a la promulgación de la Constitu-
ción colombiana de 1991 que da vida a la acción de tutela fue la fallida reforma
constitucional en 1988 y el consiguiente surgimiento de un movimiento estu-
diantil que cambió el rumbo constitucional del país casi inesperadamente. La
negativa a dicha reforma constitucional tiró por tierra la incorporación de la de-
mocracia participativa al texto constitucional de 1886 (entre otras cosas), lo que
llevó al movimiento estudiantil universitario a proponer la convocatoria de una
asamblea constituyente que renovara el consenso constitucional. El mecanismo
utilizado fue la inclusión de la denominada “séptima papeleta”
5
en las eleccio-
nes de 1990. Aunque la iniciativa no fue aceptada oF cialmente por el Consejo
Electoral colombiano, a la postre se contabilizó extraoF cialmente dicha votación
reconociendo F nalmente la Corte Suprema de Justicia su validez, ante la clarí-
sima mayoría que apoyó la convocatoria. Así, en diciembre de 1990 se eligieron
democráticamente a los representantes de la Asamblea Nacional Constituyente,
la cual promulgó la nueva Constitución en 1991.
Esta Constitución vino a remplazar a la carta fundamental de 1886. Aun-
que dicha texto fue objeto de varias reformas en su proceso de adaptación a
las nuevas realidades económicas, políticas y sociales del país, lo cierto es que
durante sus más de 100 años de vigencia —y desde una perspectiva comparada
del derecho procesal y constitucional relativa a los derechos humanos— no se
produjo en Colombia ningún acercamiento o aproximación real a las institucio-
nes del derecho de amparo hasta 1991. Esto resulta especialmente contrastante
si se compara con el desarrollo que dichas instituciones tuvieron en países como
México, Venezuela, Brasil o Argentina, en donde la justicia constitucional y las
instituciones de amparo —puntualmente con efectos interpartes— resultaban
para aquel entonces ya un hecho.
6
Hasta 1991 este incomprensible apego al formalismo jurídico tradicional y
reaccionario colombiano, impregnó sistemáticamente de sospecha cualquier
intento de reconocimiento de instrumentos procesales autónomos, especíF cos
y directos de protección de los derechos constitucionales. Sin duda, desde su
instauración en la Constitución de 1991 (y no obstante sus detractores, la resis-
tencia política e incluso judicial a la misma), la acción de tutela se ha convertido
5
Se denominó de esta manera porque era un voto (papeleta) adicional a las 6 existentes of
cialmente para aquellas
elecciones: Senado, Cámara de Representantes, Asamblea Departamental, gobernador, Consejo Municipal y alcaldes.
6
O
RTIZ
G
UTIÉRREZ
, J
ULIO
C
ÉSAR
. “La acción de tutela en la Carta Política de 1991”, en
Revista Jurisdictio
,
Bogotá,
D
.
C
., No.
1, año 1, segundo semestre de 2006.
76
LILIANA CARRERA SILVA
en la más importante institución procesal de rango constitucional en la historia
colombiana; ha supuesto una verdadera revolución judicial que ha traído apa-
rejada el avance democrático más tangible en el país al materializar la ef cacia de
los derechos constitucionales en el día a día, en la cotidianidad más evidente
de los colombianos. Ha permitido el desmontaje de privilegios, la promoción de
una cultura democrática Fundada en la persona y sus derechos, en los valores
del Estado social al adoptar el camino de la Fundamentalización de algunas
maniFestaciones de los derechos sociales y económicos y aun de otros derechos
colectivos, bajo las reglas de su conexidad con los derechos Fundamentales y las
del mínimo vital que se han proyectado en materia de protección de los derechos
a la salud, a la seguridad social y a la remuneración mínima, vital y móvil. Ha
ahondado en el abandono de la idea de subordinación del ciudadano al poder
per se
, ya sea público o privado. Después de casi 20 años de vida de la Constitu-
ción colombiana, la acción de tutela ha sido, sin duda, el mecanismo más impor-
tante consagrado por ella en materia de deFensa de los derechos Fundamentales
y el más cercano a los ciudadanos tal y como puede extraerse de las estadísticas
que en el 2010 dio a conocer el Consejo Superior de la Judicatura, mismas que
señalan que desde la entrada en vigencia de la Constitución, cuatro millones de
acciones de tutelas han sido instauradas en los distintos despachos judiciales del
país, convirtiéndose así en la acción más utilizada por los colombianos.
T
utelas
sobre temas muy disímiles: situación de presos, homosexualismo, quejas de es-
tudiantes, tragedia de los desplazados, peticiones de pensión y salud, derechos
de los trabajadores, alcance de la libertad de inFormación, etcétera, representan
el día a día del ejercicio de este instrumento de amparo.
No obstante, el reconocer la importancia jurídica, social o histórica de la
acción de tutela en Colombia no puede signif car abstraerse tercamente de al-
gunas de las duras realidades que su instauración ha supuesto en la práctica. La
tutela, al ser intuida por los ciudadanos como una garantía ef caz, expedita y
desprovista de Formalidades, ha relegado e incluso deslegitimado el sistema de
acciones ordinarias ya sean civiles o administrativas, por su lentitud, complejidad
e inef cacia. A la congestión que esto ha supuesto, muchos le achacan también
una preocupante desarticulación institucional y una grave inseguridad jurídica.
Sin embargo, lo cierto es que, sin desmentir la realidad “traumática” en cierta
medida que ha supuesto la instauración de la tutela y las competencias del
Tribunal Constitucional, resultaría totalmente incierto culpabilizar a la tutela,
sin reconocer que más bien ella se ha constituido en la a veces problemática
solución a un sistema de justicia inef caz.
77
LA ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA
3. Régimen constitucional y legal de la acción
de tutela colombiana
A
) Consagración constitucional
La acción de tutela se encuentra consagrada en el artículo 86 de la Constitución
colombiana de 1991
.
Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en
todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí mis-
ma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitu-
cionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita
la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimien-
to, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la
Corte Constitucional para su eventual revisión.
Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre
la solicitud de tutela y su resolución.
La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra parti-
culares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte
grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle
en estado de subordinación o indefensión.
Partiendo del contenido de este artículo, podemos deF nir la acción de tutela
como una “acción judicial subsidiaria, residual y autónoma, dirigida a permitir
el control constitucional de las acciones u omisiones de todas las autoridades
públicas y excepcionalmente de los particulares”, pudiendo ser interpuesta “por
cualquier persona para la defensa pronta y efectiva de los derechos fundamen-
tales cuando ello resulte urgente para evitar un perjuicio irremediable o cuando
no exista otro medio de defensa judicial que sirva para tales efectos”.
7
La misma Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela es una
institución procesal prevista para proteger los derechos fundamentales de las
personas cuando sean o puedan ser vulnerados por parte de una autoridad pú-
blica y excepcionalmente, ciñéndose a ciertos supuestos, podrá también inter-
7
B
OTERO
M
ARINO
, C
ATALINA
.
La acción de tutela en el ordenamiento constitucional colombiano
, Escuela Judicial Rodrigo
Lara Bonilla-Consejo Superior de la Judicatura, Bogotá,
D
.
C
., 2006, pp. 11 y 12.
78
LILIANA CARRERA SILVA
ponerse contra personas privadas (oponibilidad de los derechos fundamentales
frente a particulares).
Igualmente, queda claro que el juez constitucional debe en estos casos ad-
ministrar justicia de manera expedita en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, dictando las órdenes que considere perti-
nentes para salvaguardar y proteger los derechos fundamentales de las personas.
Respecto a la competencia para conocer de la acción de tutela, el artículo
241, numeral 9, de la Constitución, señala que:
A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal F n, cumplirá
las siguientes funciones:
9o. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas
con la acción de tutela de los derechos constitucionales.
B
) Régimen del Decreto Extraordinario o de facultades extraordinarias
No. 2591 del 19 de noviembre de 1991
Este Decreto representa, en sentido material, la regulación del trámite de la
acción de tutela. Hay varios temas relevantes que podrían mencionarse de for-
ma extensa en este escrito, pero dadas las características y máxima extensión
permitida para el mismo, resulta imposible hacerlo. Valga la pena, en todo caso,
reseñar a grandes rasgos sólo algunos: sus principios y objeto; los derechos
objeto de tutela; las reglas de interpretación de los derechos objeto de tutela;
cuándo procede la acción y cuáles son sus causales generales de improcedencia;
las reglas generales en materia de competencia y las condiciones de procedencia
de la acción para activar su oponibilidad frente a particulares. Por otra parte
y especíF camente en el penúltimo artículo del
Decreto, el 54
, se ordena a las
instituciones educativas el estudio de la
acción de tutela, lo cual resulta es-
pecialmente importante, no sólo porque con ello se cumple directamente una
disposición también constitucional (artículo 41), sino también porque la tutela
así cumple su función de generación de cultura democrática.
Ampliando brevemente algunos de los contenidos del Decreto, podemos decir
respecto al objeto, por ejemplo, que éste, siguiendo lo establecido por el artículo
86 de la Constitución, es desarrollado en el artículo 1o. señalando que “toda per-
sona tendrá derecho a la acción de tutela para reclamar ante los jueces en todo
momento y lugar”, agregando a lo ya dispuesto constitucionalmente, que para
interponerla “todos los días y horas son hábiles”. El mismo artículo 1o. agrega
79
LA ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA
un dato importante, más si se coloca en el contexto histórico político colom-
biano: “La acción de tutela procederá aún bajo estados de excepción”. En este
sentido, el mismo artículo aclara que “Cuando la medida excepcional se ref era
a derechos, la tutela se podrá ejercer por los menos para deFender su
contenido
esencial
, sin perjuicio de las limitaciones que la Constitución autorice y de lo
que establezca la correspondiente ley estatutaria de los estados de excepción”
(las cursivas son nuestras).
Los artículos 2o. y 4o. del Decreto ref eren a los derechos objeto de tutela y
su interpretación, los cuales serán desarrollados de Forma independiente y más
ampliamente en el numeral 3.B de este escrito.
En cuanto a los
principios
a los que se debe ceñir el
trámite
de la acción de
tutela, éstos vienen re± ejados en el artículo 3o. del Reglamento en cuestión. Éste
(el trámite), por tanto, “se desarrollará con arreglo a los principios de publicidad,
prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y ef cacia”.
En lo que se ref ere a las
causales generales de improcedencia
, resultan una
suerte de desarrollo de la característica de subsidiariedad de la misma. Se trata
pues, según el artículo 6o. del Decreto, de concretar la exigencia de supeditación
del ejercicio de la acción a la inexistencia de otro medio de deFensa judicial, regla
o principio éste que encuentra sólo una excepción: que la acción busque evitar
la consumación de un perjuicio irremediable. Además de las 5 causales señaladas
en este artículo, existe otra indicada en el artículo 38, que viene a decretar el
rechazo de la acción “Cuando, sin motivo expresamente justif cado, la misma
acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante
varios jueces o tribunales”.
Las
reglas generales de competencia
vienen señaladas en el artículo 37 del
Decreto 2591. En él se señala que conocerán de la acción de tutela, a prevención
y en primera instancia, los jueces con jurisdicción en el lugar donde ocurre la
violación o amenaza del derecho Fundamental.
Como esta regla abrió la posibilidad de existencia de varios jueces competen-
tes simultáneos en un solo lugar, se expidió el
Decreto Reglamentario 306 de
1992, modif cado luego por el Decreto 1382 de 2000
, “mediante los cuales se
establecen reglas para el reparto de la acción de tutela”, con el que se regulan
las competencias de los jueces para recibir y tramitar las demandas de tutela.
Así pues, la Constitución —y los decretos reglamentarios que desarrollan el
tema competencial de la acción— asignan a todos los jueces de la República
8
la
competencia para conocer acciones de tutela y asigna a la Corte Constitucional
colombiana, en aras de garantizar la igualdad y seguridad jurídica, la Función
8
Sólo se exceptúan los jueces penales militares, la jurisdicción especial indígena y los jueces de paz.
80
LILIANA CARRERA SILVA
de unif car la jurisprudencia constitucional. Esto enmarca a la acción de tutela
dentro de un sistema de control constitucional mixto, ciertamente complejo y
algo abigarrado, pero que permite un amplio acceso a la justicia por parte de
todos los ciudadanos en busca de garantizar los derechos constitucionales.
4. Características de la acción de tutela
Como antes señalamos, la acción de tutela posee ciertas características cuya
descripción nos permitirá simultáneamente analizar sus aspectos procesales.
La acción de tutela colombiana es subsidiaria o residual, específ ca, inmediata,
sencilla o inFormal, ef caz, preFerente y sumaria.
A
) Subsidiaria
La subsidiariedad,
además de ser una característica de la acción, constituye una
causal de improcedencia de radical importancia. Desde esta perspectiva, se con-
f rma que la f nalidad de la acción de tutela no es la de sustituir medios judiciales
existentes, sino por el contrario, garantizar su agotamiento. Por tanto, si el juez
llegase a identif car la existencia de algún medio judicial pertinente para la pro-
tección del derecho, debe declarar la improcedibilidad de la acción de tutela. No
obstante, se ha previsto una excepción a dicha regla que coloca en cabeza del
juez competente el deber de analizar, caso por caso, no sólo la existencia o no de
medios judiciales alternativos, sino además, su idoneidad y ef cacia para proteger
el derecho amenazado o vulnerado. Teniendo en cuenta que de lo que se trata
es de proteger eFectivamente los derechos Fundamentales, si dicha idoneidad
9
y ef cacia quedan en entredicho, se activaría la excepción, siempre y cuando se
cumpla otra condición: que el perjuicio sea
irremediable
. Si se cumpliesen estas
dos premisas, el amparo constitucional resultaría procedente. En síntesis, podría-
mos decir que aun existiendo otro medio judicial alternativo, la acción de tutela
puede utilizarse como mecanismo transitorio (artículo 8o. del Decreto 2591/91),
siempre que aquél no resulte idóneo y ef caz para evitar un perjuicio calif cado
de
irremediable
. Esta irremediabilidad, según la jurisprudencia de la Corte Cons-
titucional colombiana, sólo puede darse por existente cuando el perjuicio sea
inminente, urgente, grave e impostergable.
10
9
Según jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana, se entiendo por idóneos, los recursos ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial. Sentencias
C
-543/93;
T
-327/94;
T
-054/03.
10
En efecto, la Corte Constitucional, a través de su jurisprudencia, ha señalado que por
perjuicio irremediable
se en-
81
LA ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA
Valga la pena aclarar también, que cuando esta utilización excepcional de la
acción de tutela es procedente —como mecanismo transitorio— y la solicitud de
protección hecha por el demandante prospera, por una parte nace la obligación
a cargo del mismo de instaurar dentro de los cuatro meses siguientes al fallo
de tutela, la acción judicial ordinaria respectiva, de lo cual se deduce por otra,
que el fallo del juez de tutela permanecerá vigente “sólo durante el término que
la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción
instaurada por el afectado”.
11
B
) Especif cif dad de la acción de tutela y derechos objeto de tutela
De la misma forma que desde la descripción de la subsidiariedad como caracte-
rística de la acción de tutela fue posible analizar algunas causales de improce-
dencia del trámite que la sustancia, de la descripción de la especiF cidad como
característica de la misma, podremos analizar los derechos objeto de este amparo
constitucional. Así pues, del hecho de que la acción de tutela sólo se oriente a la
protección de una clase particular de derechos, se deduce su carácter especíF co.
La primera aproximación posible para conocer cuáles son los derechos “es-
pecíF cos” cuya protección persigue la acción de tutela, la encontramos nueva-
mente en lo establecido en la Constitución colombiana.
En su artículo 86, puntualmente en su inciso 1, indica que “Toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces […], la protección inmediata
de sus
derechos constitucionales Fundamentales
[…]” (las cursivas son nuestras).
Por su parte, en el artículo 85 se establecen cuáles son los derechos funda-
mentales que son
de aplicación inmediata, remitiendo a los artículos 11 (derecho
a la vida); 12 (integridad personal); 13 (derecho a la igualdad); 14 (reconoci-
miento de la personalidad jurídica); 15 (derecho a su intimidad personal y fami-
liar y a su buen nombre, habeas data); 16 (al libre desarrollo de la personalidad);
tiende aquel que es
inminente, urgente, grave e impostergable
.
Inminente
es aquel “que amenaza o está por suceder
prontamente”. El perjuicio adquiere la calidad de
urgente
cuando por su naturaleza obliga al juez a dar una “respuesta
proporcionada a la prontitud”. Respecto a la gravedad del perjuicio, ésta se ref
ere a la “gran intensidad del daño o
menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona”. Finalmente, el perjuicio es impostergable cuando
exige del juez dar una “respuesta adecuada, oportuna y ef
caz para restablecer el derecho”. Corte Constitucional,
sentencias
T
-225/93;
T
-202/94;
T
-640/96;
SU
-039/97;
T
-173/97;
T
-269/97;
T
-504/00;
T
-859/03;
T
-222/04;
T
-401/04;
T
-827/04. Por su parte, el Decreto 2591 de 1991, en su artículo 6o., numeral 1, inciso f
nal, def
nía el
perjuicio
irremediable
como aquel que sólo
podía ser reparado mediante indemnización
. Dicha disposición ±ue declarada
inconstitucional por parte de la Corte Constitucional.
11
C
IFUENTES
M
UÑOZ
, E
DUARDO
. “La acción de tutela en Colombia”, en
Ius et Praxis
, año 3, Universidad de Talca, Facultad
de Ciencias Jurídicas y Sociales, Talca, Chile, 1997, pp. 165-174. Véase también en este sentido sentencias de la Corte
Constitucional
C
-543/93;
T
-327/94;
T
-054/03.
82
LILIANA CARRERA SILVA
17 (derecho a la libertad en todas sus formas); 18 (a la libertad de conciencia);
19 (a la libertad de cultos); 20 (derecho de expresión y de información); 21 (a la
honra y al buen nombre); 23 (derecho de petición); 24 (de libre circulación); 26
(a la libertad de escoger profesión y oF cio); 27 (libertad de enseñanza, aprendi-
zaje investigación y cátedra); 28 (derecho de libertad salvo mandamiento escrito
de autoridad judicial competente); 29 (al debido proceso); 30 (
habeas corpus
);
31 (a apelación o consulta de las sentencias judiciales); 33 (a no declarar contra
sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del
cuarto grado de consanguinidad, segundo de aF nidad o primero civil); 34 (a no
ser sometido a las sanciones de destierro, prisión perpetua o conF scación); 37 (a
las libertades de reunión y manifestación) y 40 (derechos políticos).
La Constitución igualmente hace referencia a los derechos objeto de tutela en
su artículo 94. En él se establece que “La enunciación de los derechos y garantías
contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes no
debe entenderse como negación
de otros
que, siendo inherentes a la persona
humana, no F guren expresamente en ellos” (las cursivas son nuestras). Se trata
aquí de los llamados derechos fundamentales
innominados
, los cuales analiza-
remos más adelante.
Pasando al reglamento de la acción de tutela, el Decreto 2591 de 1991, en su
artículo 2o., disponía que “La acción de tutela garantiza los derechos constitu-
cionales fundamentales. Cuando una decisión de tutela se reF era a un derecho
no señalado expresamente por la Constitución como fundamental, pero cuya
naturaleza
permita su tutela para casos concretos, la Corte Constitucional le
dará prelación en la revisión de esta decisión”.
Sin embargo, dicho artículo, al igual que los numerales 1, 2 y 9 del artículo 42
de este Decreto (que señalaban expresamente los derechos constitucionales que
podían reclamarse por vía de tutela contra las actuaciones de los particulares)
fueron declarados inexequibles por parte de la Corte Constitución mediante las
sentencias
C
-018/93 y
C
-134-94.
En deF nitiva, puede aF rmarse que a diferencia de otras Constituciones lati-
noamericanas como la venezolana (artículo 27), la ecuatoriana (artículo 88) y la
boliviana (artículo 128) —también enmarcadas dentro del nuevo constituciona-
lismo latinoamericano— y que hacen objeto de sus instituciones de amparo la
totalidad de los derecho constitucionales, la Constitución colombiana no resulta
tan explícita respecto a cuáles son los derechos objeto de acción de tutela. En
buena medida la labor de deF nir la fundamentalidad de los derechos para que
puedan considerarse objeto de la tutela constitucional, le ha correspondido a la
Corte Constitucional.
83
LA ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA
Remitiéndonos a una de las sentencias más emblemáticas de la Corte en este
sentido, esta institución
[...] no ha dado una respuesta inequívoca sobre el concepto de derechos fundamen-
tales. Su postura ha oscilado entre la idea de que se trata de derechos subjetivos de
aplicación inmediata y la esencialidad e inalienabilidad del derecho para la persona.
Entre estos dos extremos se han presentado varias posturas teóricas. De la línea dog-
mática de la Corte Constitucional no es posible establecer un concepto claro y preciso
de derecho fundamental. Ello no quiere decir que esta línea deba ser abandonada,
sino que exige su sistematización, pues la Constitución no deF ne qué se entiende
como derechos fundamentales y, por otro lado, autoriza reconocer como tales, dere-
chos no positivizados. A partir de dicho análisis es posible recoger la jurisprudencia de
la Corte Constitucional sobre el concepto de derechos fundamentales, teniendo como
eje central la dignidad humana, en tanto que valor central del sistema y principio
de principios. Será fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente
esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo.
Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de elección de
un plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un
papel activo en ella. Tal necesidad no está determinada de manera apriorística, sino
que se deF ne a partir de los consensos (dogmática del derecho constitucional) exis-
tentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención
(traducibilidad en derecho subjetivo), así como de las circunstancias particulares de
cada caso (tópica).
12
Partiendo, pues, de una interpretación histórica, sistemática y axiológica, la
Corte Constitucional colombiana ha adoptado el criterio según el cual la carta
constitucional colombiana estableció una suerte de “catálogo abierto de dere-
chos fundamentales”
13
en contraposición a un listado taxativo de derechos, el
cual restringiría el ámbito de protección del amparo constitucional a los derechos
contemplados expresamente en el capítulo 1 del título
II
que lleva por título
De
los derechos fundamentales
, lo cual resultaría imposible al menos por 2 razones:
a) Por una parte, dicho capítulo contempla derechos que no obstante estar
ubicados en él, dada su naturaleza, contenido y estructura, o no pue-
den caliF carse como “fundamentales” en el sentido de su judiciabilidad
12
Sentencia
T
-227/2003. Magistrado ponente: Eduardo Montealegre. Véanse también sentencias
T
-002/92;
T
-406/92.
Asimismo, consultar C
HINCHILLA
H
ERRERA
, T
ULIO
E
LÍ
.
¿Qué son y cuáles son los derechos fundamentales?
, Temis, Bogotá,
1999, pp. 55 y 92.
13
Sobre la diversas posturas constitucionales en cuanto a los catálogos de derechos fundamentales contemplados
en ellas, véase R
OLLA
, G
IANCARLO
.
Derechos fundamentales. Estado democrático y justicia constitucional,
UNAM
, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, México, 2002.
84
LILIANA CARRERA SILVA
a través de la tutela, o no pueden ser protegidos sin desarrollo normativo
previo. Puntualmente, los artículos 22 (paz), 25 (trabajo), 32 (derecho de
aprehender a un delincuente en situación de f agrancia), 35 (prohibición
de extradición por delitos políticos o por hechos preconstitucionales), 36
(asilo), 38 (asociación) y 39 (sindicación), del capítulo 1 del título
II
(De
los derechos Fundamentales) no son de aplicación inmediata y por tanto
aunque están dentro del capítulo de los derechos Fundamentales no son
automáticamente objeto de la acción de tutela. El caso más ejempli± cante
lo encontramos en el derecho a la paz consagrado en el artículo 22 de la
Carta. Respecto a este derecho, la Corte, sin menospreciar la trascenden-
talidad de mismo dentro del ordenamiento constitucional colombiano, re-
conoce que al ser imposible individualizar su ejercicio o derivar del mismo
derecho o deberes especí± cos por parte del juez de tutela “no se trata de
un derecho Fundamental, por lo cual no tiene reserva de ley estatutaria”.
14
b) La segunda razón Fundamental que con± rma que la Constitución colom-
biana establece un catalogo abierto de derechos tutelables y no un listado
cerrado y restringido a los derechos recogidos en el capítulo 1 del título
II
, es que en el mismo texto constitucional —pero Fuera del capítulo 1 del
título
II
— se Fundamentalizan otros derechos. Es el caso de los derechos
consagrados en el artículo 44, colocados en cabeza especí± camente de los
niños y que sólo son Fundamentales en la medida en que protegen a los
mismos por expreso mandato constitucional. Así, se consideran Fundamen-
tales, por ejemplo, el derecho a “tener una Familia y no ser separados de
ella”, al “cuidado” y al “amor”.
A raíz de esto, nos parece pertinente, dadas las características de síntesis que
exige este escrito, la selección que Catalina B
OTERO
M
ARINO
realiza en su libro de
6 criterios de Fundamentalidad de los derechos a partir del análisis de la juris-
prudencia de la Corte Constitucional.
15
Sin pretender involucrar en ellos todos
los criterios posibles o la mixtura que proponen algunos derechos, respecto de los
mismos la escritora propone los siguientes:
1) Derechos de aplicación inmediata, que son aquellos enunciados expresa-
mente en el artículo 85 de la carta.
2) Derechos subjetivos contenidos en el capítulo 1 del título
II
de la carta,
siempre y cuando su estructura y contenido permitan la aplicación de su
14
Corte Constitucional, sentencias
T
-008/92,
C
-055/95 y
C
-339/98.
15
B
OTERO
M
ERINO
, C
ATALINA
.
op. cit
., pp. 15 y ss.
85
LA ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA
inmediatez judicial (se exceptúa el derecho a la paz, como ya se dijo) o su
contenido haya sido desarrollado de forma independiente a través de una
ley destinada a ello (derecho de asilo, por ejemplo).
3) Derechos fundamentales por expreso mandato constitucional (es el caso de
los derechos fundamentales de los niños).
4) Derechos que integran el bloque de constitucionalidad (
strictu sensu
).
5) Derechos innominados.
6) Derechos fundamentales por conexidad.
Como ya hemos dejado referenciados los tres primeros sólo haremos referen-
cia al 4o., 5o. y 6o. tipos de derechos fundamentales.
a. Los derechos fundamentales que integran el bloque
de constitucionalidad (
strictu sensu
)
Las referencias al bloque de constitucionalidad, ya fuera en sentido estricto
o amplio, no aparecen en la jurisprudencia de la Corte Constitucional hasta
1995. Fue sólo hasta entonces que la Corte empezó a legitimar ciertas normas
y principios supranacionales
(referidos a la aplicación del derecho internacional
de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario)
que por
encontrarse incorporados en la
carta
de forma tácita o expresa servían como
parámetros de control constitucional.
Así, a partir de la interpretación de los
artículos 9o., 53, 93, 94 y 214 de la Constitución,
16
la Corte Constitucional
empezó a construir dicho bloque, consolidándose ± nalmente en 1998 en la
sentencia
C
-191/98.
El bloque de constitucionalidad en sentido estricto se re± ere a aquellas nor-
mas y principios que aparezcan o no directamente en la Constitución,
poseen
16
El artículo 9o. reconoce que las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el
respeto por la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional
aceptados por Colombia. El
artículo 53 declara que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratiF
ca-
dos, hacen parte de la legislación interna”.
El artículo 93, en su inciso primero, contiene el bloque de constituciona-
lidad en sentido estricto, dando prevalencia cuando se declaran estados de excepción, a “Los tratados y convenios
internacionales ratiF
cados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación” en
el orden interno
.
En la segunda parte de dicho artículo, se deja expresado el bloque amplio constitucional cuando
se señala que “Los derechos y deberes consagrados en esta Carta se interpretarán de conformidad con los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratiF
cados por Colombia”. El artículo 94 por su parte, establece que “La
enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes,
no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no F
guren expresamente
en ellos”. ±inalmente, el artículo 214, que al regular los estados de excepción dice en su numeral 2: “No podrán sus-
penderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho
internacional humanitario”.
86
LILIANA CARRERA SILVA
su misma fuerza vinculante.
17
Está compuesto entonces por los principios direc-
tamente establecidos en el texto constitucional, por las normas que consagran
derechos que hacen parte de tratados internacionales de derechos humanos ra-
tiF cados por Colombia, que no pueden ser suspendidos en estados de excepción
y las normas del derecho internacional humanitario.
El bloque de constitucionalidad
lato sensu
se reF ere a normas de diversa
jerarquía que por lo general no son susceptibles de amparo constitucional. Su
utilidad viene dada por su labor interpretativa meramente instrumental para el
análisis de disposiciones constitucionales y para desarrollar el control de consti-
tucionalidad de las leyes. Al ser de jerarquía diversa no discuten la eF cacia de las
normas de rango constitucional ni consagran derechos fundamentales tutelables
en principio. Un ejemplo claro de esta clase de normas son los tratados de límites
fronterizos (
CP
, artículo 101) o las leyes orgánicas y estatutarias.
b. Derechos fundamentales innominados
En virtud del artículo 94 de la Constitución, la enunciación de los derechos con-
tenidos en la Constitución y en los tratados internacionales no debe entenderse
como negación de otros que, “siendo inherentes a la persona”, no se
encuentren
expresamente contemplados.
Por su parte, el artículo 2o. del decreto 2591, ordena a la Corte Constitucional
dar prelación a la revisión de sentencias de tutela referidas a derechos no seña-
lados expresamente en la Constitución como fundamentales.
Se trata de derechos como la dignidad humana,
18
el mínimo vital,
19
la seguri-
dad personal frente a riesgos extraordinarios
20
y la estabilidad laboral reforzada
de sujetos de especial protección constitucional,
21
todos ellos reconocidos por
la Corte Constitucional en ejercicio de su función de intérprete supremo de la
Constitución.
17
Arango Olaya, Mónica. “El bloque de constitucionalidad en la jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana”,
Precedente, Anuario Jurídico 2004
, Centro de Investigaciones Sociojurídicas, Universidad Icesi, Calí, Colombia, 2008.
18
Corte Constitucional, sentencias
T
-881/02;
T
-881/02;
T
-881/02.
19
La Corte ha def
nido en sentencia
T
-011/98 el mínimo vital como “los requerimientos básicos indispensables para
asegurar la digna subsistencia de la persona y su Familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino
en lo reFerente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto Factores insustituibles
para la preservación de una calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponde a las necesidades más ele-
mentales del ser humano”. También véanse sentencias:
T
-426/92;
T
-263/97;
T
-1103/00;
T
-005/95;
T
-500/96;
T
-289/98;
T
-426/92;
T
-011/98.
20
Corte Constitucional, sentencia
T
-719/03.
21
Corte Constitucional, sentencias
C
-470/97;
T
-576/98;
T
-689/04;
C
-470/97;
T
-1328/01;
T
-203/04;
T
-792/04;
T
-519/03;
T
-689/04;
T
-530/05;
C
-470/97;
T
-925/04;
T
-519/03;
T
-469/04;
T
-934/05.
87
LA ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA
Estaríamos pues frente a derechos básicos e interdependientes, necesarios
para garantizar las mínimas condiciones de respeto del derecho a la vida y como
tales, “inherentes a la persona humana”. Así, según la Corte, dicha naturaleza,
junto a su relación con el derecho internacional de los derechos humanos, per-
mite su amparo preferente.
c. Derechos fundamentales por conexidad
Nuevamente encontramos sustento para la viabilidad de la acción de tutela res-
pecto a estos derechos, en los artículos 94 de la carta constitucional y 2o. del
decreto 2591 de 1991.
La Corte Constitucional colombiana, con base en ellos, ha considerado que la
acción de tutela también opera o es procedente –aunque de manera excepcio-
nal– para la protección de
derechos constitucionales o legales que no ostenten
el rango de fundamentales
, siempre y cuando guarden una especial relación de
conexidad y una dependencia directa con otro(s) de carácter fundamental. Así,
aunque un derecho no ostente
en sí mismo el carácter de fundamental
, si de
su vulneración un auténtico derecho fundamental se pudiera ver afectado, la
oponibilidad de la tutela se activa.
Esto supone alcances realmente trascendentes para algunos derechos tradi-
cionalmente vistos y catalogados como no judicializables. Los derechos econó-
micos, sociales y culturales previstos en el capítulo 2 del título
II
de la carta, o los
derechos colectivos consagrados en el capítulo 3 del título
II
de la Constitución
(cuyo contenido prestacional no exige en principio del Estado, más que ser desa-
rrollados de manera progresiva), empiezan a ser objeto de tutela constitucional,
siempre y cuando se demuestre que su vulneración se encuentra en estrecha
relación con la de un derecho fundamental.
22
Puede decirse entonces, como lo señala Julio César O
RTIZ
,
23
que en Colombia
se ha dado un proceso de fundamentalización de los derechos sociales en el
que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha protegido derechos
sociales de rango constitucional, fundamentándose en su conexidad con los
derechos fundamentales —sobre todo derechos innominados como la dignidad
22
“Los derechos fundamentales por conexidad son aquellos que no siendo denominados como tales en el texto
constitucional, sin embargo, les es comunicada esta caliF
cación en virtud de la íntima e inescindible relación con
otros derechos fundamentales, de forma que si no fueron protegidos en forma inmediata los primeros se ocasionaría
la vulneración o amenaza de los segundos”. Corte Constitucional, sentencia
T
-571/92.
23
O
RTIZ
Gu
TIÉRREZ
, J
ULIO
C
ÉSAR
. “
Los derechos fundamentales en el ordenamiento constitucional de Colombia. Una
aproximación a la jurisprudencia de la corte constitucional”, en
Derecho constitucional para el siglo
XXI
. Actas del
VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional
, Aranzadi, España, 2006, p. 50.
88
LILIANA CARRERA SILVA
humana o el mínimo vital—, protegiendo a la postre de esta forma el contenido
básico de algunos derechos económicos y sociales y creando un medio idóneo
para el logro de la igualdad sustancial o “real y efectiva derechos”. Derechos
como la salud,
24
la seguridad social o la remuneración mínima, vital y móvil y la
efectividad de otros derechos fundamentales, como las libertades civiles y polí-
ticas, dan buena muestra de ello.
De igual forma, y siguiendo también las reglas de la conexidad, la Corte
Constitucional también ha extendido por vía jurisprudencial los alcances de
la acción de tutela a otros derechos constitucionales como los colectivos y del
ambiente.
25
d. Derechos más invocados a través de la acción de tutela
Según estudios de la Defensoría del Pueblo colombiana, para 2003 los derechos
de petición, salud y vida, individualmente, registraron entre 51,000 y 53,000
tutelas presentadas. Esta tendencia fue variando a lo largo de los años subsi-
guientes convirtiéndose el derecho a la salud en el más invocado (superando a
los de petición y a la vida). Para 2006 —por sí solo— la protección del derecho
a la salud supuso la presentación de 99,229 acciones de tutela, cifra que se con-
solidó en 2007 y 2008, superando en 30,000 tutelas al de derecho de petición,
lo que supone un incremento de 275% entre los años 2003 y 2008.
También los derechos al debido proceso y la defensa han experimentado un
aumento signiF cativo como objeto de acción de tutela, pasando de 23,920 en
2003, a 44,364 en 2008. Por su parte, los derechos económicos, sociales y cul-
turales presentan igual tendencia al alza, pasando de 19,239 tutelas presentadas
para su defensa en 2003, a 77,268 en 2008.
26
C
)
Características de preferente, sumaria y eF caz de la acción de tutela
Hasta aquí hemos hablado de dos características de la acción de tutela, que a su
vez nos han permitido desarrollar su procedibilidad (la acción de tutela es subsi-
diaria) y los derechos objeto de la misma (cuando hablamos de su especiF cidad).
Ahora bien, la acción de tutela además de subsidiaria y especíF ca es preferen-
24
Corte Constitucional, sentencias
T
-344/99;
T
-457/01.
25
Corte Constitucional, sentencias
SU
-1116/01;
T
-771/01;
T
-123/99;
SU
-442/97;
T
-028/94;
T
-226/95;
SU
-1116/01.
26
P
OVEDA
, X
IMENA
y R
AMÍREZ
, N
ÉSTOR
.
Principales derechos invocados en las acciones de tutela en Colombia: 2003-
2008
derechos-invocados-en-las-acciones-de-tutela-en-colombia-2003-2008.
89
LA ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA
te, sumaria y ef caz. PreFerente porque el juez debe tramitarla con prelación a
cualquier otro asunto de su competencia y dentro de unos plazos perentorios
e improrrogables. La excepción a esta regla sólo la encuentra el juez de tutela
en la tramitación de la acción de
habeas corpus
. Es sumaria por la brevedad
exigida en su procedimiento, y es ef caz porque indeFectiblemente exige del juez
un pronunciamiento de Fondo, esto es, concediendo o denegando el amparo del
derecho reclamado.
La regulación constitucional de estas características se localiza nuevamente
en el artículo 86 de la Constitución colombiana, incisos 1 y 3. Inciso 1: “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momen-
to y lugar, mediante un procedimiento preFerente y sumario”, e inciso 3: “En
ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su
resolución”.
Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 en su artículo 1o. re± eja esta preFeren-
cia y sumariedad agregando en su artículo 3o. “el trámite de la acción de tutela
se desarrollará con arreglo a los principios de economía, celeridad y ef cacia”.
Ahora bien, aunque el trámite deba ser breve, sumario e inFormal, esto no
puede suponer para el juez —desde ningún punto de vista— la posibilidad de
Fallar sin recaudar primero material probatorio sobre el cual sostener su Fallo. Si
bien el artículo 22 del Decreto 2591 de 1991 prevé que tan pronto el juez “llegue
al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proFerir el Fallo sin
necesidad de practicar las pruebas solicitadas”, no se puede colegir de allí que
se pueda “conceder o negar la protección pedida sin que medie prueba, por lo
menos sumaria, de los hechos alegados o de aquellos que sean relevantes para
Fundar el Fallo”.
27
5. Legitimación activa y pasiva
A
) Legitimación activa
El artículo 86 de la Constitución señala que “
Toda persona
tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces […] la protección inmediata de sus derechos
constitucionales Fundamentales […]” (las cursivas son nuestras).
A tenor de lo anterior, la acción de tutela da una legitimidad activa amplia
re± ejada a su vez en el Decreto 2591 de 1991en su artículo 10, aunque de Forma
más matizada.
27
Corte Constitucional, auto 060/96.
90
LILIANA CARRERA SILVA
Según este Decreto, la acción de tutela puede ser ejercida “por cualquier
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de representante”, agregando que en este even-
to especíF co “los poderes se presumirán auténticos”. A continuación, el mismo
artículo 10 indica que “También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa”,
para terminar señalando que cuando esta circunstancia ocurra deberá manifes-
tarse así en la solicitud. Igualmente, en dicho artículo se les otorga legitimidad
activa al
defensor del pueblo
y los personeros municipales (representantes de la
Defensoría a nivel local).
En síntesis, la acción de tutela colombiana puede ser interpuesta por:
a) Cualquier persona natural ante la vulneración o amenaza de sus derechos
fundamentales. Se trata pues del ejercicio directo de la acción que no
depende del cumplimiento de ninguna condición subjetiva (edad,
28
forma-
ción, nacionalidad,
29
origen raza).
30
b) Personas jurídicas a través de representante legal.
31
c) Abogado titulado en calidad de apoderado judicial (en tal caso debe ad-
juntar el poder correspondiente).
32
d) Agente oF cioso que actúe en nombre de una persona determinada que no
esté en condiciones de promover su propia defensa, circunstancia que debe
manifestarse en la solicitud y acreditarse procesalmente.
33
e)
Defensor del pueblo
(como parte del Ministerio público colombiano) o los
personeros municipales,
34
en nombre de cualquier persona que se lo solici-
te, o en nombre de la persona que según su juicio se halle en condiciones
de desamparo o de indefensión, sin perjuicio del derecho que le asiste a
los interesados.
En este último caso, el
defensor
es, junto con el agraviado, la parte procesal
de la demanda. El defensor tiene adicionalmente el deber de representar a los
colombianos que residan en el exterior y cuyos derechos constitucionales fun-
damentales estén siendo violados o amenazadas por una autoridad pública de la
República para interponer acción de tutela. El
defensor del pueblo
puede delegar
28
Corte Constitucional, sentencias
T
-079/94
T
-090/94;
T
-378/94.
29
Corte Constitucional, sentencias
T
-380/98,
T
-269/08.
30
Corte Constitucional, sentencia
T
-459/92.
31
Corte Constitucional, sentencias
T
-445/94;
T
-573/94;
T
-133/95;
T
-142/96;
T
-201/96;
T
-238/96;
T
-462/97.
32
Corte Constitucional, sentencias
T
-550/93,
T
-572/93, A. 025/94,
T
-066/94,
T
-293/94,
T
-314/95.
33
Corte Constitucional, sentencias
T
-419/01,
T
-271/06,
T
-679/07
T
-647/08.
34
Corte Constitucional, sentencia
T
-420/97.
91
LA ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA
expresamente en los personeros municipales (nivel local) la facultad de interpo-
ner las acciones de tutela pertinentes, o hacerse representar en dichas causas.
B
) Legitimación pasiva y actos impugnables mediante
acción de tutela
El artículo 86 de la Constitución y su Decreto reglamentario (artículo 5o.), seña-
lan con total claridad que toda persona que vea afectados sus derechos funda-
mentales —o de similar naturaleza— por la acción o la omisión de una autoridad
pública
35
o —en determinadas condiciones—, por la conducta de un particular o
de una organización privada, podrá utilizar la acción de tutela. Por tanto, son las
autoridades públicas y los particulares —excepcionalmente— los sujetos pasivos
del amparo constitucional contemplado en la Constitución colombiana.
a. Autoridades públicas
La acción de tutela se concibe en la Constitución colombiana como el medio
judicial por excelencia para proteger a los ciudadanos del uso arbitrario del poder
público cuando dicho uso afecte sus derechos fundamentales.
Como ya señalamos, se puede dar por acciones del poder público o por omi-
siones del mismo. En el primer caso, la “orden” judicial de la que habla el artículo
86 será la de abstención, mientras que en el segundo se exigirá una actuación
por parte de la autoridad correspondiente.
Igualmente y como ya lo indicamos, la acción de tutela no sólo opera ante
una efectiva vulneración del derecho por parte de las autoridades públicas, sino
que basta que las mismas generen una situación que conF gure una amenaza
para el derecho.
36
El Decreto 2591 de 1991 advierte también que la acción de tutela procede
contra actos de carácter particular, personal y concreto de las autoridades pú-
blicas y no contra disposiciones de orden general, impersonal y abstracto como
las leyes (artículo 6o., numeral 5), ni contra los reglamentos administrativos de
carácter general, pues contra ellos proceden las acciones de constitucionalidad
y de nulidad.
Tampoco procede la acción de tutela contra acciones u omisiones
35
Corte Constitucional, sentencia
T
-449/08.
36
“Para que se conf
gure la hipótesis jurídica de una amenaza a los derechos Fundamentales se requiere la con±
uen-
cia de elementos subjetivos –convicción íntima de la existencia de un riesgo o peligro– como objetivos –condiciones
Fácticas que razonablemente permitan inFerir la existencia de un riesgo o peligro–”. Corte Constitucional, sentencia
T
-308/93. En este sentido, véanse también sentencias:
T
-349/93,
T
-096/94,
T
-125/94,
T
-403/94,
T
-460/96,
T
-1206/01.
92
LILIANA CARRERA SILVA
que hayan producido hechos o daños consumados
37
y respecto de las cuales,
la acción de tutela no pueda generar sus efectos inmediatos, cautelares y pre-
ventivos. La acción de tutela, en conclusión, no tiene naturaleza reparatoria,
restaurativa o indemnizatoria.
38
Es importante resaltar que no es necesario que acción u omisión vulneratoria
del derecho y proveniente de la autoridad pública se haya manifestado en un
acto jurídico de carácter escrito. Puede tratarse de manifestaciones u omisiones
informales al no tener que venir revestidas de formalidad alguna.
39
Igualmente —aunque de manera excepcional— el amparo procede contra
providencias judiciales por vías de hecho de los funcionarios judiciales. La Corte
reiteradamente lo ha señalado así, extendiendo las garantías del amparo cons-
titucional a las vulneraciones que dichas providencias puedan generar sobre los
derechos fundamentales de todas las personas cuando el juez o el tribunal y la
Alta Corte correspondiente actúen por fuera de sus competencias o desconozcan
el contenido sustancial de las disposiciones constitucionales relacionadas con los
derechos fundamentales.
40
b. Particulares
El artículo 86 de la Constitución colombiana y su Decreto reglamentario (artículo
42) dan procedencia también a la acción de tutela (aunque de forma excepcio-
nal) contra las acciones u omisiones ilegítimas de los particulares encargados de
la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente
el interés colectivo
41
o respecto de quien el accionante se encuentre en situación
de subordinación o indefensión.
37
Corte Constitucional, sentencias
T
-449/08,
T
-449/08,
T
-612/08,
T
-170/09.
38
C
IFUENTES
M
UÑOZ
, E
DUARDO
.
op. cit
., pp. 166-169.
39
“La acción de tutela puede ser intentada por cualquier persona, con prescindencia de su edad, origen, raza, nivel
económico, social o profesional y, por supuesto, sin que para tramitarla y decidirla sean indispensables los requisitos
formales ni las fórmulas exactas y ni siquiera un escrito, por cuanto puede ser verbal”. Corte Constitucional, sentencia
T
-501/92. En este sentido, véanse también sentencias
T
-523/92;
T
-548/92;
T
-603/92;
T
-605/92;
T
-609/92;
A
. 012/93;
A
. 013/93;
A
. 014/93;
T
-091/93;
T
-232/93;
T
-349/93;
A
. 011/94;
A
. 025/94;
T
-143/94;
A
. 003/95;
T
-049/95;
T
-080/95;
T
-383/95;
A
. 010/96;
T
-131/96;
T
-162/97;
A
. 029/98;
A
. 030/98;
A
. 031/98;
A
. 062/98;
T
-409/98;
S
.
V
.
SU
. 429/98;
A
. 058/99;
T
-544/00;
T
-815/00;
A
. 206/01;
T
-529/01;
T
-1170/01;
A
. 003/02;
A
. 082/02;
T
-961/02;
T
-1043/02;
T
-924/03;
T
-1020/03;
A
. 130/04;
A
. 018/05;
T
-379/05;
A
. 099/06;
A
. 251/06;
A
. 279/07;
T
-317/09.
40
En Colombia esta posibilidad no operó sino hasta 1993. Hasta entonces, la acción de tutela no procedería contra
decisiones judiciales. Fue en seguimiento de la teoría de las vías de hecho que la jurisprudencia terminó aceptando
la posibilidad de controvertir los pronunciamientos de los jueces vertidos en sentencias o en actos intermedios. Corte
Constitucional, sentencias
A
. 010/93,
A
. 011/93,
T
-424/93,
T
-432/93,
T
-442/93,
T
-450/93,
T
-553/93,
T
-139/94,
T
-245/94,
T
-258/94,
T
-435/94,
T
-536/94,
T
-572/94,
T
-048/95,
T
-049/95,
T
-057/95,
T
-118/95,
T
-197/95,
T
-285/95,
T
-297A/95,
T
-386/95,
T
-416/95,
T
-494/95,
T
-086/97,
T
-1069/03,
T
-684/04.
41
Corte Constitucional, sentencia
T
-1095/97;
T
-411/99.
93
LA ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA
La procedencia de la acción de tutela contra particulares representa uno de
los avances más signif cativos de la Carta de 1991. La Corte Constitucional, en
Sentencia
T
-
251 de 1993 ya resaltó esta realidad concretando su sentido y razón
de ser: controlar el ejercicio del poder privado a f n de prevenir que las suprema-
cías privadas no se utilicen con el objeto de socavar los derechos Fundamentales
de las personas.
42
Siguiendo la jurisprudencia de la Corte podemos decir que los casos en los
que procede la acción de tutela contra particulares son:
43
1) Cuando aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud esté encargado de
la prestación de cualquier servicio público.
44
2) Cuando la acción se dirija contra una organización privada, contra quien
la controle eFectivamente o Fuere el benef ciario real de la situación que
motivó la acción, siempre y cuando el solicitante tenga una relación de
subordinación o indeFensión con tal organización.
3) Cuando aquél contra quien se entabla la acción viole o amenace violar
la prohibición a la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos.
4) Cuando la entidad privada sea aquélla contra la cual inFructuosamente se
hubiere hecho la solicitud en ejercicio del hábeas data.
5) Cuando se trate de un medio de comunicación al que se pida la rectif ca-
ción de inFormaciones inexactas o erróneas no rectif cadas o rectif cadas
de manera indebida.
6) Cuando el particular actúe en ejercicio de Funciones públicas.
7) Cuando la solicitud sea para tutelar a quien se encuentre en situación de
subordinación o indeFensión respecto del particular contra el cual se inter-
puso la acción.
45
La indeFensión del menor se presume.
42
“Las relaciones entre los particulares discurren, por regla general, en un plano de igualdad y de coordinación. La
actividad privada que afecte grave y directamente el interés colectivo, adquiere una connotación patológica que le
resta toda legitimación, máxime en un Estado social de derecho fundado en el principio de solidaridad y de preva-
lencia del interés general. De otro lado, la equidistancia entre los particulares se suspende o se quebranta cuando a
algunos de ellos se los encarga de la prestación de un servicio público, o el poder social que, por otras causas, alcan-
zan a detentar puede virtualmente colocar a los demás en estado de subordinación o indefensión. En estos eventos,
tiene lógica que la ley establezca la procedencia de la acción de tutela contra los particulares que prevalecidos de
su relativa superioridad u olvidando la F
nalidad social de sus funciones, vulneren los derechos fundamentales de los
restantes miembros de la comunidad (
C
.
P
., artículo 86). La idea que inspira la tutela, que no es otra que el control al
abuso del poder, se predica de los particulares que lo ejercen de manera arbitraria”.
43
Corte Constitucional, sentencias
T
-009/92;
T
-013/92;
T
-015/92;
T
-412/92;
T
-418/92;
T
-450/92;
T
-488/92;
T
-492/92;
T
-493/92;
T
-547/92;
T
-593/92;
T
-604/92;
T
-605/92;
T
-609/92;
T
-110/93;
T
-130/93;
T
-161/93;
T
-179/93;
T
-251/93;
T
-303/93;
T
-304/93;
T
-365/93;
T
-507/93;
T
-003/94;
T
-028/94;
T
-082/94;
T
-126A/94;
C
-134/94;
T
-162/94;
T
-296/94;
T
-534/94;
T
-003/95;
T
-024/95;
T
-139/95;
T
-226/95;
T
-261/95; S.V.
T
-333/95;
T
-172/97;
T
-202/97;
T
-433/98;
T
-277/99;
T
-418/99;
T
-524/00;
T
-745/02;
T
-482/04.
44
Corte Constitucional,
SU
.157/99;
SU
.167/99;
T
-1592/00;
T
-578/01.
45
Corte Constitucional, sentencia
T
-473/0.
94
LILIANA CARRERA SILVA
6. A manera de conclusión
La carta constitucional colombiana de 1991 y la consagración que la misma
hiciera de la acción de tutela son referentes claros del nuevo constitucionalismo
latinoamericano. A raíz de su expedición y de la aplicación de su amparo consti-
tucional, se ha desarrollado en Colombia una doctrina y una práctica judicial que
por primera vez en la historia de este país priorizan los derechos constitucionales
con efectos directos y subjetivos. En efecto, y gracias al importantísimo papel
que ha jugado la Corte Constitucional colombiana, se ha dando paso a una ver-
dadera teoría sobre los derechos constitucionales (sus tipos, clases y categorías),
así como a una doctrina jurídica que propone directrices claras (sustanciales y
procesales) que han hecho de la Constitución Política y de su acción de tutela,
ejemplo seguido por varias naciones en esta materia.
Sin duda, la acción de tutela es el mecanismo más importante consagrado por
la Constitución de 1991 en materia de defensa de los derechos fundamentales.
Esto resulta evidenciado al observar que, por ejemplo, desde su instauración se
han interpuesto cuatro millones tutelas en los despachos judiciales del país. De
la misma forma, se observa que dicha acción ha constituido entre un 20% y
25% de los ingresos totales de procesos durante los últimos años. Sin embargo,
también hay que aceptar que, como suele ocurrir con todo cambio de paradig-
ma fundamental en un sistema jurídico (el colombiano no es la excepción), esta
transformación no ha sido pacíF ca, pero estos aspectos sería propicio desarro-
llarlos a fondo en otro documento destinado a exclusivamente a ello.