El control judicial interno de convencionalidad

García Ramírez, Sergio

* Recibido: 3 de agosto de 2011. Aceptado: 25 de agosto de 2011.

Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la

UNAM

, México (

sgrunam@gmail.com

RESUMEN

La Corte Interamericana de Derechos Humanos

ha elaborado el concepto de “control de con-

vencionalidad”, que recientemente fue acogido

por la doctrina y F

gura en la jurisprudencia de

varios países americanos, entre ellos México. El

autor de este artículo plantea alternativas para

el control judicial interno de convencionalidad.

En este ámbito puede F

gurar una “cuestión de

convencionalidad” (similar a la “cuestión de

constitucionalidad”), que implica la consulta

sobre convencionalidad de normas elevada a

un tribunal superior competente para atender

y resolver la consulta. De esta manera se sirve a

la armonización de la jurisprudencia nacional y

se evita la multiplicación de decisiones judicia-

les discrepantes.

PALABRAS

CLAVE

Control judicial interno de

convencionalidad, Cuestión de convencionali-

dad, responsabilidad internacional del Estado.

ABSTRACT

The Inter-American Court of Human Rights has

developed the concept of “control of conven-

tionality”, which was recently hosted by the

doctrine and jurisprudence contained in seve-

ral Latin American countries, including Mexico.

The author of this article discusses alternatives

to the internal judicial conventionality. In this

area may include a “matter of conventionality”

(similar to the “constitutional question”), which

involves consultation on standards conventio-

nality elevated to a higher court competent to

hear and resolve the query. This will serve to

harmonize national case law and prevents the

proliferation of con±

icting court decisions.

KEY

WORDS

Domestic judicial control of con-

ventionality, conventionality question of inter-

national responsibility of the State.

El control judicial interno

de convencionalidad*

The Conventional Internal Control Court

Sergio García Ramírez**

REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS

JURÍDICAS DE PUEBLA, MÉXICO, AÑO V

NO. 28, JULIO-DICIEMBRE DE 2011, PP. 123-159

IUS

124

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

Sumario

1. Advertencia

2. El control interno de convencionalidad: perf

l y características

3. La Corte Interamericana: circunstancia y actualidad

4. Integración y Fuerza del derecho internacional (interamericano) de los derechos humanos

5. La responsabilidad unitaria del Estado

6. Imputación al Estado

7. El control de convencionalidad en la doctrina jurisprudencial de la Corte

IDH

8. Control interno de convencionalidad y obligaciones generales de los Estados (artículos 1º

y 2º

CADH

)

9. Control interno de convencionalidad derivado del carácter subsidiario de la jurisdicción

internacional y de la “vocación” institucional de la Corte

IDH

10. Control interno de convencionalidad y debido proceso. El juez natural

11. Métodos para el control: concentrado y diFuso

12. Posición de la Suprema Corte de Justicia de México

1. Advertencia

Entre los temas sobresalientes por su actualidad y trascendencia, que guardan

relación con el sistema tutelar de los derechos humanos en el doble plano na-

cional e internacional, f gura el denominado “control de convencionalidad”, de

carácter judicial, al que en este trabajo me reFeriré, más precisamente, como

“control interno de convencionalidad”.

El control de convencionalidad en su doble dimensión: externo (propio, origi-

nal) e interno, ha sido objeto de un largo y sólido desarrollo en la jurisprudencia

de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte

IDH

) desde

que me ocupé específ camente de este asunto en votos particulares a los que

adelante aludiré. Hoy es tema de consideración destacada en la jurisprudencia

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación —precisamente a propósito de la

decisión adoptada por la Corte Interamericana en el

caso Radilla Pacheco

—

como primera y trascendental etapa en la tarea de conFerir orden y rumbo a estas

cuestiones en el ámbito del derecho interno. No es conveniente que algunos pro-

gresos del sistema jurídico nacional se hallen desprovistos de cauce legal, como

ha ocurrido en otras materias: así, jurisdicción para menores en con± icto con la

ley penal, jurisdicción para la ejecución de penas, por ejemplo.

Por el interés que suscita el control de convencionalidad, proyectado sobre

nuevos rumbos del orden jurídico mexicano, me ha parecido conveniente incluir

este capítulo en la nueva edición de

La Corte Interamericana de Derechos Hu-

125

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

manos.

No pretendo hacer ahora un examen detallado del control interno de

convencionalidad, sino ofrecer un panorama sintético a la luz de sus fundamen-

tos en el derecho interamericano de los derechos humanos y de los elementos

que lo han caracterizado en la jurisprudencia de aquella Corte, fuente para la

consideración inicial por parte de la Suprema Corte de Justicia de nuestro país.

Para los F nes del presente comentario, citaré con alguna extensión –y para

ello solicito la indulgencia del lector: no es mi costumbre incluir transcripciones

amplias en el texto principal de mis artículos— algunos párrafos de mis votos

particulares correspondientes a sentencias emitidas en la Corte

IDH

, que se hallan

en el origen de la re± exión jurisprudencial internacional, como lo han manifes-

tado, con objetividad que reconozco, varios tratadistas de la materia: Juan Carlos

ITTERS

, Ernesto R

ANTOR

, Néstor S

AGÜÉS

y Giuseppe de V

ERGOTTINI

, entre los

extranjeros, y algunos estudiosos mexicanos, como Eduardo ²

ERRER

-G

REGOR

También invocaré las referencias que hago en libros de los que soy coautor,

recientemente publicados bajo el doble signo de la Editorial Porrúa y la

UNAM

(Instituto de Investigaciones Jurídicas), así:

La reforma constitucional sobre de-

rechos humanos (2009-2011)

(coautora: Julieta M

ORALES

ÁNCHEZ

) y

México ante

la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Decisiones y transformaciones

(coautor: Mauricio del T

ORO

UERTA

), ambos aparecidos en el segundo semestre

de 2011. Y daré cuenta de las determinaciones centrales acogidas por la Suprema

Corte de Justicia de la Nación entre julio y septiembre de 2011, cuando sometió

a examen diversas implicaciones de la sentencia de la Corte

IDH

correspondiente

caso Radilla Pacheco

, y se hizo la publicación correspondiente en el

Diario

OF cial de la ±ederación.

Debo decir, por lo demás, que antes de ahora he abordado con algún deteni-

miento estas cuestiones en conferencias sustentadas en diversos foros jurídicos

nacionales; por ejemplo, las

XIII

Jornadas de Actualización en Derecho Procesal,

organizadas por el Colegio de Profesores de Derecho Procesal “Dr. Cipriano

Gómez Lara”, el Instituto Mexicano de Derecho Procesal y el Colegio de Profe-

sores de Derecho Procesal de la ²acultad de Derecho de la Universidad Nacional

Autónoma de México (México, 24 de junio de 2011), y el Seminario sobre las

Reformas Constitucionales en Materia de Derechos Humanos y Amparo, de la

Barra Mexicana. Colegio de Abogados (México, 7 de octubre del mismo año).

2. El control interno de convencionalidad: perf l y características

Con el propósito de plantear adecuadamente —desde mi punto de vista— el

desarrollo de esta materia, estimo conveniente apuntar desde ahora ciertos ele-

126

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

mentos que permiten la aproximación al control interno de convencionalidad, a

sabiendas de que algunos pudieran quedar incluidos, con igual o mayor razón,

en las conclusiones del trabajo. Valgan, pues, como hipótesis de partida y como

adelanto de la tesis que resulta de mis ref exiones.

El control propio, original o externo de convencionalidad recae en el tribunal

supranacional llamado a ejercer la conFrontación entre actos domésticos y dis-

posiciones convencionales, en su caso, con el propósito de apreciar la compati-

bilidad entre aquéllos y éstas —bajo el imperio del derecho internacional de los

derechos humanos—, y resolver la contienda a través de la sentencia declarativa

y condenatoria que, en su caso, corresponda. En de± nitiva, ese control incumbe,

original y o± cialmente, a la Corte

IDH

cuando se trata de examinar casos de los

que aquélla conoce y a los que aplica normas conForme a su propia competencia

material. De ahí que haya aludido a un control

propio, original

externo

Ahora bien, cuando menciono el control interno de convencionalidad me

re± ero a la potestad conFerida o reconocida a determinados órganos jurisdiccio-

nales —o a todos los órganos jurisdiccionales, como

infra

veremos— para veri-

± car la congruencia entre actos internos —así, esencialmente, las disposiciones

domésticas de alcance general: Constituciones, leyes, reglamentos, etcétera— con

las disposiciones del derecho internacional (que en la hipótesis que me interesa

reduciré a una de sus expresiones: el derecho internacional de los derechos hu-

manos, y más estrictamente el derecho interamericano de esa materia).

De esa veri± cación, que obviamente implica un ejercicio de interpretación,

provendrán determinadas consecuencias jurídicas: sustancialmente, la convali-

dación o la invalidación (obtenidas por distintos medios y con diFerentes de-

nominaciones) del acto jurídico doméstico inconsecuente con el ordenamiento

internacional.

En principio —y en términos muy generales—, el proceso

lógico

de con-

Frontación entre normas nacionales e internacionales no corre sólo a cargo de

las autoridades jurisdiccionales —aunque en el presente estudio me ocuparé

solamente de este supuesto—, sino que puede y debe ser cumplido igualmente

por cualquier persona, y ciertamente por cualesquiera autoridades llamadas a

promover, respetar, proteger y garantizar, en el espacio de sus atribuciones, los

derechos humanos. Esto último destaca en el artículo 1º constitucional, conFor-

me a las novedades incorporadas en ese texto en 2011.

Dicho esto, reiteraré que el campo de mis ref exiones se reducirá al control de

convencionalidad que realizan los juzgadores (al que se re± rieron, originalmente,

mis votos particulares ante la Corte Interamericana, al que aludió la jurispruden-

cia posterior de ésta y sobre el que se maniFestaron las decisiones de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación entre julio y septiembre de 2011), una Función que

127

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

ofrece características muy cercanas a las que presenta el bien conocido control

de constitucionalidad. El de convencionalidad posee, en el ámbito externo, un

signiF cado semejante al que caracteriza al de constitucionalidad en el interno.

En mi voto sobre el

caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú. Agua-

do Alfaro y otros

(24 de noviembre de 2006) cotejé nuevamente

[…] la función de los tribunales internacionales de derechos humanos con la misión

de las cortes constitucionales internas. Éstas tienen a su cargo velar por el Estado de

derecho a través del juzgamiento sobre la subordinación de actos de autoridades a la

ley suprema de la nación. En el desarrollo de la justicia constitucional ha aparecido

una jurisprudencia de principios y valores —principios y valores del sistema democrá-

tico— que ilustra el rumbo del Estado, brinda seguridad a los particulares y establece

el derrotero y las fronteras en el quehacer de los órganos del Estado.

El control de convencionalidad es una expresión o vertiente de la recepción

nacional, sistemática y organizada del orden jurídico convencional internacional

(o supranacional). Constituye un dato relevante para la construcción y conso-

lidación de ese sistema y ese orden, que en deF nitiva se traducen en el mejor

imperio del Estado de derecho, la vigencia de los derechos y la armonización del

ordenamiento regional interamericano (puesto que me estoy reF riendo al control

ejercido con base en instrumentos de esta fuente) con vistas a la formación de

ius commune

del mismo alcance geográF co-jurídico. Néstor S

AGÜÉS

ha dicho,

con buen fundamento, que “la doctrina del ‘control de convencionalidad’, bien

instrumentada, puede ser una herramienta provechosa para asegurar la prima-

cía del orden jurídico internacional de los derechos humanos, y ediF car un

ius

commune

en tal materia, en el área interamericana”.

Es preciso, pues, colocar el control en este marco y enF larlo a la procuración

de ese desiderátum, que supera ampliamente las pretensiones insulares y las

ocurrencias circunstanciales. La clara conciencia de estos extremos contribuirá a

diseñar y orientar el control en los términos más convenientes.

Prosigamos este apunte de conceptos generales. El control se inscribe en

un sistema (jurídico-político) construido a partir de voluntades soberanas, con

sustento en valores y principios compartidos (que constan, explícita o implíci-

tamente, en los documentos fundacionales del sistema: Declaración Americana

de Derechos y Deberes del Hombre y Convención Americana sobre Derechos

Humanos; además, otros instrumentos con semejante contenido); normas co-

munes (el

corpus juris

americano de los derechos humanos) y una instancia

supranacional con poder de interpretación vinculante (la Corte

IDH

, sin olvido de

la Comisión Interamericana, cuya misión orientadora no participa del carácter

128

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

inequívocamente vinculante que tienen las determinaciones jurisdiccionales del

tribunal).

En consecuencia, la f gura del control de convencionalidad, oriunda de ese

sistema y asociada a él, guarda relación estrecha con los datos o componentes

que conForman el sistema. En otras palabras: no se aísla de las diFerentes ex-

presiones del mismo Fenómeno del que Forma parte y del que es tributario. Es

preciso analizarla, encauzarla y valorarla en este conjunto.

El control de convencionalidad entraña la aplicación del orden supranacional,

nacionalmente aceptado y colectivamente Formulado, en lo que toca a def ni-

ciones de derechos y libertades, asignación de responsabilidades y consecuencias

jurídicas de los hechos ilícitos contraventores de aquel orden. El control se acoge

a lineamientos que le conf eren congruencia en el examen de todas esas cuestio-

nes. Además, representa esto mismo: congruencia, no ocurrencia con propósito

puramente innovador o protagónico; puede ser el Fruto de un activismo bien

entendido, pero no podría (no debería) comprometerse con un activismo desbo-

cado. Así las cosas, el control de constitucionalidad no dispersa ni atomiza, sino

reúne y sistematiza.

En su propia vertiente, el control que ahora examino se halla al servicio de

la justicia y la seguridad jurídica. Parece innecesario decirlo, pero es convenien-

te insistir en ello: no debe culminar en siembra de injusticia ni de inseguridad

general o particular. Existe el riesgo de que así ocurra cuando se carece de en-

caminamiento razonable, preciso, sistemático, y aparecen, sin concierto, ensayos

de control que no obedecen a un conocimiento proFundo y una conducción

armoniosa de la interpretación jurisdiccional en esta materia.

En el examen de estos temas surge un punto extensamente considerado por

la jurisprudencia y la doctrina europea, e inFrecuentemente abordado —delibera-

damente— por la jurisprudencia y la doctrina americana: el margen nacional de

apreciación. Desde luego, el control interno de convencionalidad supone cierto

margen nacional de apreciación. Sería imposible excluirlo en la hipótesis —que

adelante examinaré— de que no existan def niciones del tribunal supranacional

o de que pudiera haber decisiones nacionales que brinden mejor protección al

ser humano. Ahora bien, es preciso reconocer que en la generalidad de los casos

este margen de apreciación —nacional y circunstancial: al amparo de las circuns-

tancias del caso

sub judice—

se halla acotado por las def niciones del órgano

supranacional de interpretación vinculante.

Cuando el tribunal nacional despliega el control de convencionalidad, en

ausencia de def niciones supranacionales, las decisiones de aquél no tienen

alcance

erga omnes

. Es decir, puede f jar criterios provisionales,

inter partes

sujetos a control nacional inmediato (a través de un régimen de “cuestiones de

129

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

inconvencionalidad”, como adelante se mencionará, que constituye una alter-

nativa atendible, entre otras) e invariablemente condicionados a def niciones

supranacionales.

Diré, f nalmente, que el control de convencionalidad, desplegado con serie-

dad, competencia y acierto, Favorece y Fertiliza el diálogo jurisprudencial (o bien,

jurisdiccional) interno e internacional. Contribuye a erigir, detallar, enriquecer

e impulsar la cultura jurídica común, conForme al proyecto Favorecedor del ser

humano y conductor del poder público.

No es conveniente ni realista pretender que

todo

el orden jurídico sea pro-

ducto de una sola Fuente internacional, con operación puramente endogámica,

ciega y sorda a las incitaciones que surgen de las Fuentes nacionales de re± exión

y decisión. En el mismo sistema interamericano se cuenta con ejemplos —cada

vez más numerosos y aleccionadores— sobre la racionalidad y los benef cios del

diálogo jurisprudencial.

3. La Corte Interamericana: circunstancia y actualidad

Puesto que el control interno de convencionalidad en materia de derechos hu-

manos trabajará, en buena medida, a partir de la jurisprudencia de la Corte Inte-

ramericana —órgano y jurisprudencia que aún no son suf cientemente conocidos

en nuestro medio—, parece conveniente proveer ciertos datos esenciales sobre

ese tribunal, sin pretender examinar con detalle su origen, sus atribuciones y su

desarrollo.

La Corte

IDH

es una pieza esencial del denominado sistema interamericano

de protección de los derechos humanos, que en su propio ámbito atiende a los

objetivos que, en los suyos, han asumido otros sistemas anteriores o posteriores:

el mundial, desde luego, a partir de la Declaración Universal de 1948; el europeo,

con base en el Convenio de Roma de 1950, y el aFricano, que se sustenta en la

Carta AFricana de los Derechos Humanos y de los Pueblos —Carta de Banjul— de

1981. El sistema interamericano inició Formalmente la marcha —lo que he lla-

mado la “navegación americana”, con destino compartido, pero itinerario, carac-

terísticas y tiempos propios— en 1945, Fecha de la ConFerencia de Chapultepec

sobre Problemas de la Guerra y de la Paz. Desde entonces ha cumplido tareas

importantes y mostrado un apreciable desarrollo en sus diversos componentes:

ideológico, normativo, subjetivo y judicial.

El componente ideológico-político del sistema —en rigor, su Factor o raíz—

reside en las convicciones compartidas acerca del papel del hombre, la sociedad

y el Estado en la vida colectiva, que coloca a aquél en el centro de la escena y

130

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

exalta la misión y la exigencia de la democracia. “Sociedad democrática” es un

concepto central de ese componente ideológico-político del sistema, que tiene

aplicación al tiempo de interpretar las normas y f jar el rumbo de la jurispru-

dencia. No podría ignorarlo el intérprete internacional; tampoco el juzgador

nacional que interpreta y aplica textos internacionales.

Ese mismo concepto domina en el examen sobre el desenvolvimiento mismo

del sistema y contribuye a advertir y apreciar los contrastes entre la situación

que guarda hoy y la que hubo en cada una de las Fechas clave dentro de la his-

toria del sistema: 1945, mencionada; 1948, año de emisión de la Carta de la

OEA

y la Declaración Americana (previa, por varios meses, a la Universal; aquélla

adoptada el 2 de mayo; la segunda el 10 de diciembre); 1969, oportunidad de

la Convención Americana o Pacto de San José; 1978, inicio de la vigencia de esta

Convención; 1999, año en que se produjo el último acto de reconocimiento

estatal —hasta hoy— de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana,

y 2011, año en el que la jurisprudencia de la Suprema Corte de México —con

algunos precedentes en nuestro país, y muchos en otros Estados— declara con el

mayor énFasis la recepción nacional del derecho internacional de los derechos

humanos.

En el examen sobre los vínculos entre democracia y derechos humanos hay

que recordar los términos de la Carta Democrática Americana, de 2001, que

destaca el inescindible binomio: democracia y derechos humanos. Y también

cabe mencionar la reaf rmación de las soluciones democráticas y garantistas,

incluso en situaciones de violencia extrema, como se desprende de la Convención

Interamericana contra el Terrorismo

de 2002, y de la constante jurisprudencia

de la Corte Interamericana acerca de la autotutela del Estado, la seguridad de la

sociedad, el empleo admisible de la Fuerza, el principio de legalidad y el debido

proceso.

El componente normativo del sistema —

corpus juris

, que antes dije— permi-

te examinar el tránsito desde la tierra baldía de 1945 hasta el punto al que ha

llegado el desenvolvimiento del derecho internacional de los derechos humanos.

Es relevante analizar en este punto (análisis que escapará a los juzgadores

llamados a ejercer el control de convencionalidad, así sea para los f nes de

interpretación de textos convencionales en congruencia con estándares inter-

nacionales)

la composición de ese derecho de los derechos humanos, que no se

constriñe a las Fuentes bien sabidas de la costumbre internacional y los tratados

(y convenciones especializadas y protocolos), sino abarca otros actos (

infra

, 4).

En cada especie es preciso explorar la Fuerza jurídica: del carácter meramente

orientador o sugerente —sin perjuicio de la operación enérgica del principio

pacta sunt servanda—

a la ef cacia vinculante: sea

inter partes

, sea

erga omnes

131

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

El componente subjetivo del sistema corresponde a los diversos personajes

que en él concurren: obviamente, los individuos —todos: en calidad de seres

humanos, benef ciarios de la tutela general o especial; y en condición de víc-

timas, reclamantes ante instancias domésticas o externas— y los Estados: 34

miembros de la

OEA

, 24 partes en la Convención Americana, 21 —México entre

ellos— aceptantes de la competencia contenciosa de la Corte

IDH

. Veintiún Esta-

dos en cuya jurisdicción habitan 550 millones de seres humanos. Bajo el mismo

rubro de componente subjetivo añadamos: sociedad civil y sus instituciones, y

actores emergentes: academia, comunicadores sociales,

ombudsman

, deFensores

públicos.

El avance es muy estimable, aunque todavía nos hallemos lejos de la meta in-

dispensable: admisión continental, total, que concrete el propósito consustancial

a los derechos humanos, su apetito de universalidad, a saber: “derechos y juris-

dicciones para todos”. Por ahora, la jurisdicción interamericana se ha desplegado

en un “espacio judicial (esencialmente) latinoamericano”.

±inalmente, el componente judicial se concentra en la Corte Interamericana,

depositaria de una jurisdicción madura. Aquélla ha def nido con suf ciente clari-

dad —y con éxito, hasta el momento— su “vocación institucional” y creado una

doctrina jurisprudencial cada vez más nutrida y aceptada, que acude a integrar

el derecho interamericano de los derechos humanos.

La Corte

IDH

es un tribunal permanente (ejerce su jurisdicción en Forma ininte-

rrumpida, sin perjuicio de que sus integrantes se reúnan materialmente en perio-

dos de sesiones en San José o en otras ciudades de América) con vocación hacia

los casos paradigmáticos, para la emisión de criterios jurisdiccionales que sean

recibidos y multiplicados en el ámbito interno a través de diversos mecanismos

de recepción. Uno de éstos es el control de convencionalidad.

Diré, de paso, que a mi juicio resulta evidente que la Corte Interamericana

no podría ni debería asumir el conocimiento de un gran número de casos, sería

impracticable y perturbador; su “of cio” es el conocimiento de grandes temas

—Frecuentemente ampliados con nuevas vertientes, perspectivas o aplicaciones—

a los que aportará soluciones que permearán los ordenamientos internos.

4. Integración y fuerza del derecho internacional (interamericano)

de los derechos humanos

La idea y la práctica del control interno de convencionalidad descansan en la

ef cacia que se reconozca a los actos que integran el derecho internacional de los

derechos humanos, puesto que se trata, precisamente, de acoger la Fuerza de

132

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

éstos en el ámbito nacional e imprimirles mayor o menor imperio. En la actuali-

dad se ha generalizado —con decrecientes trincheras de resistencia— el valor de

ese derecho internacional. De ahí la doble fuente de los derechos humanos, esto

es, la dual composición del estatuto de los derechos fundamentales del hombre

contemporáneo: interna e internacional.

Permítaseme recordar anteriores elaboraciones acerca de la recepción nacio-

nal del derecho internacional de los derechos humanos, fenómeno que tiene

notable arraigo y en el que se enmarca el control de convencionalidad. Hay

diversas expresiones (o “puentes”, he dicho, caracterizando las vías de tránsito

del orden internacional hacia el nacional, como antes aconteció desde éste hacia

aquél) de la recepción interna a la que me reF ero.

Ante todo, existe un “puente” constitucional que se ha tendido de manera

insistente a través de reformas a la ley suprema de varios Estados americanos

en el curso de algunos lustros. Así ha ocurrido en Argentina, que en 1994 elevó

a rango constitucional un conjunto de instrumentos sobre derechos humanos,

camino que más tarde siguió la República Dominicana; y en Colombia, Vene-

zuela, Guatemala, Bolivia y Ecuador, que colocaron en el punto supremo de la

escala normativa las disposiciones más favorables a los derechos de los indivi-

duos, independientemente de que provinieran del ordenamiento nacional o del

internacional.

En seguida F gura un “puente” legal, constituido por las normas de imple-

mentación destinadas a encauzar a nivel secundario el tránsito de las decisio-

nes internacionales. No abundan las disposiciones de esta naturaleza. Las hay,

por ejemplo, en Perú y en México; aquí sólo en lo que toca a responsabilidad

patrimonial del Estado. A continuación mencionaré el “puente” jurisdiccional,

concretado en la recepción de las disposiciones y los criterios jurisprudenciales

internacionales por parte de los tribunales internos; en este ámbito opera el con-

trol de convencionalidad, entre otros extremos que sirven al mismo propósito.

Mencionemos, asimismo, el “puente” político, que se deposita en las polí-

ticas públicas elaboradas y aplicadas con perspectiva de derechos humanos, y

el “puente” cultural, que reviste importancia decisiva para el conjunto de estas

cuestiones, e implica el culto y el cultivo de la dignidad humana y del método

jurídico para la prevención y la solución de los con± ictos.

Hoy día es indudable la existencia de la doble fuente de los derechos huma-

nos, a la que me referí en líneas anteriores, cuya presencia se desprende de los

términos adoptados por la Constitución general de la República al establecer el

novedoso puente del que ahora disponemos para la recepción interna del dere-

cho internacional. Así se advertía desde la vigencia solitaria del artículo 133 de

la Constitución general de la República (que se reF ere a tratados internacionales

133

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

como “Ley Suprema de la Unión”), norma que debió ser reformada en 2011 para

que adquiriese mayor congruencia con los cambios constitucionales de este año.

Y así se observa, con mayor énfasis y claridad, a partir de esta renovación en la

ley suprema, que acoge el principio

pro homine

cuando dispone la aplicación

—a través de una interpretación especíF camente orientada— de la norma más

favorable a la persona.

De esta suerte reaparecieron los derechos humanos en la escena constitucio-

nal, como lo habían estado en 1814, con la carta de Apatzingán, y en 1857, con

la Constitución ±ederal de este último año. Y además ingresaron, en torrente,

los derechos alojados en cualesquiera tratados internacionales (y declaraciones,

como la Universal y la Americana) de los que México sea parte. Ésta es la fuente

internacional de los derechos primordiales, provista por el orden jurídico de la

materia y las otras ramas que colocan al ser humano en el centro de la escena,

bajo la “garantía colectiva” y las obligaciones igualmente colectivas e individua-

les de los Estados.

El ingreso del derecho internacional de los derechos humanos obliga a re-

plantear el conjunto del ordenamiento jurídico, en el que suelen descollar, para

estos efectos, las dimensiones penal y procesal. Nos hallamos ante una dimen-

sión supranacional del derecho concerniente a la justicia, como ha reconocido

Mauro C

APPELLETTI

, invocado por H

ITTERS

. Martín A

BREGÚ

, en Argentina, invita a

“volver a pensar el derecho procesal penal después de la irrupción de los tratados

internacionales”. El derecho internacional de la materia “tiene un fundamental

papel para la reformulación del proceso penal a partir del nuevo paradigma de

los derechos humanos”. Julio M

AIER

señala que una “rama del derecho interna-

cional debe ser especialmente considerada, no sólo debido a sus características

particulares, sino, antes bien, a su in² uencia en el derecho procesal penal […]

derecho internacional de los derechos humanos”.

Volvamos a la reforma constitucional de 2011 en México. Se ha creado, sin

señalarlo explícitamente, un bloque de constitucionalidad en la medida en que

las disposiciones del derecho internacional (de los derechos humanos) deben ser

aplicadas cuando resulten más benéF cas para el individuo, incluso a pesar de la

estipulación diferente —que es una hipótesis infrecuente— contenida en el texto

de la ley suprema. En F n, esas disposiciones poseerían rango constitucional (o

supraconstitucional) y excluirían la aplicación de las previstas expresamente en

la ley fundamental.

El tema del bloque de constitucionalidad —o bien, la cuestión de un bloque

de convencionalidad superior— se actualiza, asimismo, cuando se observa que

un tratado de derechos humanos que mejora la situación del sujeto prevalece

sobre otro que no contiene o niega ese mismo rango de protección. Esto se

134

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

inf ere de la lectura conjunta de los artículos 101 y 105, reFormado, atentos a

la posibilidad de combatir con acción de

inconstitucionalidad

un tratado que

se opone a otro más protector. Un argumento adicional en Favor de esta consi-

deración provendría del artículo 15 de la ley Fundamental, en lo que toca a los

principios de adquisición def nitiva y progresividad, como los he designado, de

los derechos humanos.

Todavía en el ámbito de la reForma al artículo 1º constitucional de 2011,

agreguemos que ésta obliga a todas las autoridades a respetar y garantizar los

derechos humanos (como señala el artículo 1º de la Convención Americana) que

proceden de la doble Fuente reFerida; que dispone reglas de interpretación Favo-

rables,

pro homine

(“protección más amplia”); que reconoce garantías nacionales

e internacionales, cada una —entendemos— en su propio ámbito y con sus reglas

y alcances característicos, y que alude a las reparaciones por violaciones (junto

con otras obligaciones), “en los términos que establezca la ley”.

Por cierto, es discutible e incluso objetable —y en todo caso promueve dudas

y podría Fundar interpretaciones encontradas— esta última expresión contenida

al f nal del tercer párraFo del artículo 1º, si con ella se altera o reduce el am-

paro internacional invocando los términos que provea la ley interna. Tómese

en cuenta que la jurisprudencia interamericana ha def nido el gran alcance de

las reparaciones, mucho más completo y dinámico que el correspondiente a las

violaciones de derechos de Fuente nacional.

Dos palabras sobre el contenido del derecho internacional de derechos hu-

manos —ampliando la alusión que hice líneas arriba—, que no se reduce a la

costumbre y la convención (tratados, protocolos). El juez interno —que ejerce el

control de convencionalidad— y en general todas las autoridades domésticas —a

las que se atribuyen obligaciones de prevención, respeto, garantía y reparación—

deben conocer el amplio contenido de ese derecho, para actuar en consecuencia.

Ello no implica, por supuesto, que el juzgador doméstico

deba

aplicar directa-

mente esas expresiones del derecho internacional; le servirán para establecer el

alcance de los términos de una convención y, en consecuencia, f jar el marco del

control de convencionalidad.

En el derecho internacional de los derechos humanos f guran, además de las

Fuentes mencionadas, otras de carácter diverso: así, declaraciones (por ejemplo,

Universal y Americana, entre varias más de carácter específ co), estatutos y re-

glamentos (

v. gr

., los correspondientes a la Comisión y a la Corte interamerica-

nas), opiniones consultivas (de la Corte Interamericana), sentencias (

idem

), otras

resoluciones jurisdiccionales (

idem

), recomendaciones (de la Comisión Intera-

mericana, entre otras), inFormes (

idem

), principios, relatorías, conclusiones de

encuentros internacionales, y así sucesivamente.

135

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

Se acostumbra aludir a un derecho “duro”, imperioso, inequívocamente vin-

culante para los Estados y, en general, para los sujetos a los que se extiende su

ámbito subjetivo de aplicación, y de un derecho “suave”

(soft law)

que no posee

el mismo carácter imperioso y vinculante. Existe una fuerte tendencia a dotar

a este

soft law

de creciente eF cacia. La Corte Interamericana ha subrayado el

valor de las recomendaciones de la Comisión Interamericana a la luz del principio

pacta sunt servanda

En F n de cuentas, este gran conjunto de normas, disposiciones, requerimien-

tos, aspiraciones, etcétera, integra el universo de los “estándares” internacionales,

a los que se remite la actuación del Estado y la reclamación de los particulares;

son el marco, el punto de referencia, la guía para unos y otros, constantemente

invocados y discutidos. Bajo esta luz se mira o reconstruye el nuevo derecho,

atento a los derechos humanos.

En seguida interesa precisar el valor que poseen las decisiones de la Corte

IDH

que es, por cierto, la instancia judicial internacional o supranacional a la que

se ha vinculado el Estado mexicano en esta materia, con las consiguientes re-

percusiones sobre el ámbito de derechos y libertades de los habitantes de la

República. En ese campo F guran las opiniones consultivas, las sentencias (en el

curso o al cabo de procedimientos contenciosos), las medidas provisionales, las

resoluciones sobre cumplimiento y otras determinaciones que emite el tribunal

interamericano en el ejercicio de sus atribuciones jurisdiccionales.

Para resolver esta cuestión es pertinente recordar, como cuestión básica para

el análisis, que la Convención Americana, seguida por otras normas —así, el Esta-

tuto de la Corte—, ha conF ado a ésta la atribución de interpretar y aplicar dicha

Convención. Es el intérprete oF cial del tratado americano. No se ha conferido

semejante atribución a ninguna otra instancia, sin perjuicio de las facultades

asignadas a la Comisión Interamericana, que no es un ente judicial.

La competencia material de conocimiento de la Corte Interamericana no se

contrae solamente a la Convención Americana. También puede interpretar dispo-

siciones sobre derechos humanos que F guren en otros tratados internacionales

(en general, no únicamente americanos; en el mismo sentido se pronuncia, por

lo que atañe a derechos de fuente internacional, el nuevo texto del artículo 1º de

la Constitución mexicana, posiblemente in± uido en este extremo por la

CADH

y la

jurisprudencia de la Corte

IDH

), a condición de que éstos sean aplicables a países

(alguno o algunos) de América. Esto se plantea en el ejercicio de la atribución

consultiva, que ha ocurrido en varias oportunidades, inclusive a solicitud de

México: opiniones consultivas

-16, sobre derecho a información acerca de la

asistencia consular a favor de extranjeros detenidos, y

-18, en torno a derechos

humanos de trabajadores migrantes indocumentados.

136

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

La competencia contenciosa del tribunal que ahora examinamos tampoco se

reduce a la

CADH

. Otros instrumentos del ámbito americano le asignan competen-

cia para conocer de cuestiones litigiosas. Éste es un punto largamente explorado

por la jurisprudencia interamericana,

maestra de su competencia

(depositaria

de la

compétence de la compétence

). De los términos claramente estatuidos por

esos instrumentos y de la jurisprudencia interpretativa de la Corte se desprende

que ésta puede aplicar directamente, además de la

CADH

, el Protocolo de San

Salvador (en lo que respecta a los derechos de asociación laboral y de acceso a

la educación: artículos 8.1.a y 13), la Convención para Prevenir y Sancionar la

Tortura, la Convención contra la Desaparición Forzada de Personas y la Conven-

ción para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención

de Belém do Pará, cuya aplicabilidad he examinado detalladamente en mi voto

particular al primer caso en el que la Corte asumió esta competencia:

Penal

Castro y Castro vs. Perú,

del 25 de noviembre de 2006, a cuyas consideraciones

me remito).

Hay un dato común a los tratados o convenios a los que nos hemos referi-

do en los párrafos precedentes: todos ellos han ingresado en el ordenamiento

nacional, merced al proceso de suscripción, rati± cación y/o adhesión del Estado

que los asume, como es el caso de México. Son, para nosotros, Ley Suprema de

la Unión, como dice el artículo 133 constitucional; o bien, proveen derechos y

libertades de los que gozan todos los individuos bajo la jurisdicción del Estado

mexicano, como resuelve, desde 2011, el artículo 1º de la Constitución general

de la República. En suma, obligan al Estado y reconocen derechos (exigibles, por

supuesto) a los individuos.

En mi voto sobre la sentencia del

caso Trabajadores Cesados del Congreso

vs. Perú

señalé, en torno a este punto:

[…] al referirse a un “control de convencionalidad” […] la Corte Interamericana ha

tenido a la vista la aplicabilidad y aplicación de la Convención Americana sobre

Derechos Humanos, Pacto de San José. Sin embargo, la misma función se desplie-

ga, por idénticas razones, en lo que toca a otros instrumentos de igual naturaleza,

integrantes del

corpus juris

convencional de los derechos humanos de los que es

parte el Estado: Protocolo de San Salvador, Convención para Prevenir y Sancionar la

Tortura, Convención de Belém do Pará para la Erradicación de la Violencia contra

la Mujer, Convención sobre Desaparición Forzada, etcétera. De lo que se trata es de

que haya conformidad entre los actos internos y los compromisos internacionales

contraídos por el Estado, que generan para éste determinados deberes y reconocen a

los individuos ciertos derechos.

137

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

Diré, además, que la Corte toma en cuenta, en el examen de asuntos litigiosos

(esto es, en el despliegue de su competencia contenciosa), otros instrumentos del

orden internacional, externos al sistema interamericano, que no le han conferido

competencia material. En estos casos no adopta decisiones que impliquen la

aplicación directa de tales convenios, a la manera en que lo hace con respecto

a los instrumentos que le atribuyen esa facultad. Empero, recoge conceptos de

aquéllos para F nes de interpretación: establecimiento del contexto, conocimien-

to de estándares, inserción en el marco del derecho internacional contemporá-

neo. Así ha ocurrido en diversos casos en que la Corte

IDH

invoca, por ejemplo,

la Convención sobre los Derechos del Niño, la

CEDAW

, el Pacto Internacional de

Derechos Civiles y Políticos, los Convenios de Ginebra, varios instrumentos refe-

rentes a derechos de migrantes, etcétera.

±inalmente, consideremos que en determinados extremos el tribunal intera-

mericano analiza puntos que pudieran quedar abarcados en instrumentos que

no le asignan competencia material, pero lo hace a través de la interpretación y

aplicación de normas de la Convención Americana y en el ejercicio, por lo tanto,

de potestades de las que se halla investida. Este es el caso, que menciono por

vía de ejemplo, del derecho a la protección de la salud, analizable a partir del

Protocolo de San Salvador —que no atribuye a la Corte competencia en este

aspecto—, pero también analizable con base en el artículo 5º de la

CADH

, que se

reF ere a la protección de la integridad personal.

Preguntémonos ahora cuál es el alcance de la eF cacia vinculante de los actos

de interpretación de la Corte Interamericana, tema que ha suscitado diversas

opiniones y debates y que viene a cuentas, evidentemente, cuando se examina

y ejerce el control interno de convencionalidad. En el estudio de esta cuestión

podemos deslindar las funciones consultiva y contenciosa, y vincular a ésta —en

un conjunto relativamente homogéneo— las funciones preventiva (medidas pro-

visionales) y ejecutiva (supervisión de cumplimiento).

Regularmente se ha dicho que no son vinculantes para los Estados las opi-

niones de la Corte Interamericana emitidas en el desempeño de la función con-

sultiva. Así lo ha considerado el propio tribunal. También se ha señalado que

pudieran tener fuerza vinculante solamente para el Estado que solicitó la opinión

y expresó, con ello, su voluntad de atenerse al parecer F nal del tribunal intera-

mericano. Hay, desde luego, otros puntos de vista.

También se ha sostenido que las decisiones de la Corte en asuntos conten-

ciosos son inmediatamente obligatorias, vinculantes, de forzosa observancia y

cumplimiento para los Estados que aceptaron la competencia contenciosa e

intervinieron en el proceso respectivo: esto es, poseen eF cacia imperativa

inter

partes

. Esta obligatoriedad no suscita dudas, en tanto se halla maniF estamente

138

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

establecida en la Convención Americana y consta en los actos de aceptación de

la competencia contenciosa de la Corte por parte de los Estados.

Varios altos tribunales del área americana han reconocido a la jurisprudencia

de la Corte

IDH

ef cacia vinculante o Fuerza orientadora, independientemente de

que aquélla corresponda a casos que atañen directamente a los Estados en los que

actúan esos tribunales o a terceros Estados sujetos a la Convención Americana.

Puede verse una revisión de este punto, tan importante, en la sentencia de la

Corte

IDH

sobre el

caso Cabrera García y Montiel Flores

, del 26 de noviembre

de 2010, en el que se invocan pronunciamientos muy interesantes de diversos

órganos de la justicia interna: Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa

Rica, Tribunal Constitucional de Bolivia, Suprema Corte de Justicia de República

Dominicana, Tribunal Constitucional de Perú, Corte Suprema de Justicia de la

Nación Argentina y Corte Constitucional de Colombia.

En mi opinión, los criterios establecidos por la Corte Interamericana al in-

terpretar la

CADH

—y otros instrumentos con respecto a los cuales dispone de

competencia material— son

vinculantes

para los Estados partes en la Convención

Americana, y con mayor razón para quienes son, además, sujetos de la jurisdic-

ción contenciosa de la Corte. Sin embargo, esta sujeción no es indispensable para

la ef cacia vinculante de tales criterios con respecto a dichos Estados.

Sustento mi punto de vista en la consideración de que los Estados partes en

la Convención Americana —y otras— han acogido este instrumento

soberana-

mente,

como parte de la preceptiva nacional, asumiendo los deberes que asigna

y aFrontando los derechos personales que reconoce. Y esos mismos Estados han

aceptado —también

soberanamente

, al constituirse en partes de la

CADH

— que la

Corte

IDH

, tribunal supranacional, es el órgano judicial llamado a interpretar las

disposiciones convencionales. Por lo tanto, la interpretación de la Corte estable-

ce Formal y of cialmente el alcance de tales disposiciones y, en consecuencia, la

medida de los deberes de los Estados y los derechos de los particulares.

Así, no es posible sostener que las interpretaciones establecidas por la Cor-

IDH

constituyan un punto de vista atendible o desatendible, y no un acto de

necesaria observancia. ±ijan —como se dice en Europa, no así en América— la

“cosa interpretada”; implican, como pref ero decir, una interpretación vinculante

de textos normativos asimismo vinculantes para los Estados, que deben ser en-

tendidos y aplicados interiormente en los términos de la interpretación Formal y

f nal dispuesta por la Convención y ejercida por la Corte.

Reconozco esa ef cacia tanto a las opiniones consultivas como a las senten-

cias en casos contenciosos —y a las resoluciones sobre medidas provisionales y

cumplimiento de sentencias— en cuanto tiene que ver con interpretación de nor-

mas. Otro tanto se puede decir, aunque acepto que el punto es más complejo y

139

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

requiere cuidadoso análisis, en lo que toca a disposiciones de tratados diferentes

que la Corte examina por la vía consultiva.

Por supuesto, al hablar de esta eF cacia

erga omnes

y no sólo

inter partes

sólo me estoy reF riendo, como es obvio, a la interpretación de normas, la F ja-

ción del sentido de las disposiciones convencionales, el entendimiento general

del precepto para todos los F nes aplicativos que éste pueda tener, no así a los

extremos especíF cos del caso en el que se hizo la interpretación: hechos y con-

denas puntuales, que sólo conciernen al Estado y a la víctima que comparecieron

en el juicio, y con respecto a los cuales es indudable la fuerza

inter partes

de la

sentencia emitida por el tribunal.

En esta misma línea de consideraciones, corresponde aclarar —como se ha

hecho en otro lugar de este trabajo— que las interpretaciones del tribunal in-

teramericano pueden verse superadas por actos —instrumentos internacionales,

disposiciones nacionales, actos de la jurisdicción interna— que reconozcan a los

individuos mayores o mejores derechos y libertades. El derecho internacional de

los derechos humanos es el “piso” de los derechos, no el “techo”. Esta conclusión,

que deriva inmediatamente del principio

pro homine

, tiene soporte en las nor-

mas de interpretación contenidas en el artículo 29 de la Convención Americana.

¿Pueden los tribunales internos, en el desempeño del control de conven-

cionalidad, formular interpretaciones propias acerca de normas de derecho in-

ternacional, cuando venga al caso la aplicación de éstas a los casos de los que

estén conociendo? La respuesta es aF rmativa, enfáticamente, cuando no exista

jurisprudencia de la Corte Interamericana sobre la norma que los juzgadores

nacionales examinan y pretenden aplicar. En tales supuestos, si no se llevase ade-

lante una interpretación doméstica, la norma internacional quedaría inaplicada,

con todo lo que ello apareja.

Lo que resultaría impertinente es que el control interno de convencionalidad

entrara en colisión con el control supranacional de convencionalidad (salvo en

los casos, ya señalados, en que aquélla mejore los términos de ésta) o actuara al

garete de los principios y objetivos del control de convencionalidad a los que me

referí en la primera parte de este artículo.

5. La responsabilidad unitaria del Estado

En el estudio del control interno de convencionalidad viene a cuentas la respon-

sabilidad internacional del Estado, en tanto se trata de establecer no solamente

si el juzgador doméstico puede ejercer dicho control, sino si

debe

ejercerlo. A

este deber sujeto a examen se añaden otras manifestaciones de una obligación

140

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

judicial: ante todo, el ejercicio of cioso del control (que además actualiza, en

esta vertiente, la operación del principio

jura novit curia

) y, por supuesto, las

consecuencias jurídicas del incumplimiento, así como los límites del control a los

que antes me reFerí y sobre los que volveré adelante, en alguna medida.

En la escena internacional, el Estado actúa unitariamente; no comparecen

aisladamente, como sujetos plenos e inconexos, algunos órganos o agentes de

aquél. Me estoy ref riendo, es evidente, a la comparecencia que se traduce en

asunción deliberada de deberes generales y a la aplicación estricta de las obliga-

ciones asumidas. En consecuencia, aquéllos abarcan al Estado en su conjunto,

repercuten sobre él, le son exigibles, sin perjuicio de la distribución interna de

atribuciones y Funciones, que depende de la voluntad particular de los Estados

y no altera los deberes y las consecuencias internacionales.

Esto se proyecta con relevancia hacia un doble plano de la organización

político-jurídica del Estado: en una dimensión, los poderes tradicionales y los

nuevos órganos autónomos, que en México han surgido con vigor durante las

últimas décadas (además de las f guras de autonomía institucional consagradas

de tiempo atrás, como ocurre en el caso de las universidades públicas); y en otra,

hacia los planos, niveles o ámbitos del Estado, el gobierno o la administración,

donde a su vez existe distribución de Funciones y tareas en diversos poderes y

órganos.

Esto interesa para f jar la responsabilidad internacional del Estado en contien-

das ventiladas ante instancias de ese carácter. En el voto que emití con respecto a

la sentencia dictada por la Corte Interamericana en el

caso Myrna Mack Chang

vs. Guatemala

, del 25 de noviembre de 2003, analicé esta materia:

Para los eFectos de la Convención Americana y del ejercicio de la jurisdicción conten-

ciosa de la Corte Interamericana, el Estado viene a cuentas en Forma integral, como

un todo. En este orden, la responsabilidad es global, atañe al Estado en su conjunto

y no puede quedar sujeta a la división de atribuciones que señale el derecho interno.

No es posible seccionar internacionalmente al Estado, obligar ante la Corte sólo a

uno o algunos de sus órganos, entregar a éstos la representación del Estado en el jui-

cio —sin que esa representación repercuta sobre el Estado en su conjunto— y sustraer

a otros de este régimen convencional de responsabilidad, dejando sus actuaciones

Fuera del “control de convencionalidad” que trae consigo la jurisdicción de la Corte

internacional.

En tal virtud, los órganos jurisdiccionales, que son integrantes del Estado, se

hallan igualmente comprometidos por el derecho internacional de los derechos

humanos, de donde resulta un cimiento del control interno de convencionalidad,

141

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

conclusión que ciertamente no riñe con la posibilidad, conveniencia y necesidad

de que ese control se ejerza en forma ordenada y armoniosa, para el mejor ser-

vicio a los F nes que pretende alcanzar. Desde luego, esta conclusión se extiende

tanto a las jurisdicciones del Estado federal, en su caso, como a las de los estados

federados o provincias, en el suyo. Ni aquél ni éstos podrían alterar la respon-

sabilidad que les incumbe y las consecuencias que derivan de ella, aduciendo la

estructura federal.

Recordemos el artículo 29 de la Convención de Viena sobre el Derecho de

los Tratados: “Un tratado será obligatorio para cada una de las partes por lo

que respecta a la totalidad de su territorio, salvo que una intención diferente

se desprenda de él o conste de otro modo”. La inoponibilidad de la estructura

federal al cumplimiento de los deberes del Estado, necesariamente globales o

integrales, se ha examinado en la jurisprudencia de la Corte

IDH

; son ejemplos las

sentencias de fondo (1996) y reparaciones (1998) del

caso Garrido y Baigorria

vs. Argentina.

He aquí otra referencia útil para la admisión del control interno

de convencionalidad, que tampoco resta fuerza al requerimiento de que ese

control opera en forma ordenada y armoniosa.

En mi voto agregado a la sentencia del

caso

Trabajadores Cesados del Con-

greso vs. Perú,

señalé a propósito del control interno que si

[…] los instrumentos internacionales son inmediatamente aplicables en el ámbito

interno, los tribunales nacionales pueden y deben llevar a cabo su propio “control de

convencionalidad”. Así lo han hecho diversos órganos de la justicia interna, despejan-

do el horizonte que se hallaba ensombrecido, inaugurando una nueva etapa de mejor

protección de los seres humanos y acreditando la idea —que he reiterado— de que

la gran batalla por los derechos humanos se ganará en el ámbito interno, del que es

coadyuvante o complemento, pero no sustituto, el internacional.

En este mismo ámbito conviene advertir —como antes manifesté— que el con-

trol de convencionalidad debiera ejercerse de manera inmediata, espontánea, es

decir, oF ciosa. Esto mismo acontece con el respeto y la garantía de los derechos

humanos al que están obligadas todas las autoridades. Sería absurdo aguardar a

que el interesado invoque sus derechos —a la vida, a la integridad, a la libertad—

para que los agentes del Estado se resuelvan a examinar la existencia de aquéllos,

la obligación de respetarlos y la necesidad de garantizar su ejercicio. Otro tanto

diremos de los órganos jurisdiccionales.

En la actuación de estos órganos es necesario traer a colación el antiguo

principio de la actividad judicial —que frecuentemente acoge la jurisprudencia

interamericana— en el sentido de que

jura novit curia:

el juzgador conoce el

142

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

derecho; no es indispensable que lo invoquen los litigantes (aunque harán bien

en invocarlo, lo aconseja la experiencia). Lo conoce, pues, y debe aplicarlo.

De ahí la regla de of ciosidad en el control interno de convencionalidad, como

hay of ciosidad en el control externo, original o propio: la Corte Interamericana,

que no actúa como mecanismo de investigación y por ello se atiene a los hechos

invocados por la Comisión, aplica directamente las normas convencionales cuan-

do el expediente muestra la existencia de un supuesto de hecho que reclama esa

aplicación, aunque la Comisión Interamericana no lo haya requerido. También ha

procedido a esa aplicación a solicitud de la víctima y sus representantes, que no

pueden añadir hechos al tema Fáctico propuesto por la Comisión en la demanda

(hoy día, en el inForme con el que insta la intervención jurisdiccional).

6. Imputación al Estado

El tribunal interno que ejerce el control de convencionalidad no podría igno-

rar las reglas sobre imputación al Estado de responsabilidad generada por la

conducta de diFerentes sujetos. Obviamente, el Estado —una abstracción, que

se concreta dolorosamente en la especie de las violaciones a derechos huma-

nos— no actúa por sí mismo, que no podría, sino a través de órganos o personas

cuya conducta —activa u omisiva, según el régimen aplicable— determina la

responsabilidad internacional del Estado. La Corte

IDH

explora esa imputación, su

pertinencia y su alcance; otro tanto debe hacer el juez interno, para sus propios

eFectos, en el marco del control de convencionalidad.

Las reglas de imputación al Estado, de la que depende la pertinencia de una

declaratoria de violación de derechos y libertades y una condena a suFrir ciertas

consecuencias jurídicas (reparaciones), que Favorecerán a la víctima (y a otras

personas), se elevan sobre disposiciones estatutarias y resoluciones jurispruden-

ciales. No pretendo ir muy lejos en el examen de este punto —que ya no será

extraño para los tribunales domésticos—, pero debo observar que la jurispru-

dencia interamericana se ha desplegado ampliamente sobre él, hasta def nir una

doctrina pacíf camente aceptada, que se encuentra en vigor.

Es imputable al Estado la conducta de sus agentes u órganos Formales, por

acción u omisión, extremos separados por una Frontera que en ocasiones resulta

ambigua, elusiva, sobre todo cuando se aduce la f gura de omisión. Tómese en

cuenta el concepto de “Estado-garante”, que deriva de los artículos 1º y 2º

CADH

garante general de los derechos de las personas bajo su jurisdicción, concepto

que implica posibilidad de regulación o actuación ef caz, no necesariamente

territorialidad (en este ámbito es interesante la decisión de la Corte

IDH

en el

143

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

caso Goiburú y otros vs. Paraguay

, del 22 de septiembre de 2006, que abarcó

autoridades persecutorias en varios Estados del Cono Sur del continente), y ga-

rante especial: mayor acento en la misión garantizadora del Estado cuando la

vida cotidiana del individuo se halla sujeta al control inmediato de la autoridad,

como acontece en el supuesto de sujetos privados de libertad (en “instituciones

totales”).

También se imputa responsabilidad al Estado en el supuesto de delegación

o subrogación de atenciones que regularmente brinda aquél en forma directa,

según se resolvió en la importante sentencia del

caso Ximenes Lopes vs. Brasil

del 4 de julio de 2006

También aparece la responsabilidad internacional del

Estado, a partir de conductas de particulares, en situaciones de conF icto interno

de corte tradicional y en supuestos de grave inseguridad y riesgo.

Con respecto a aquellas situaciones y a sus actores particulares —pero que

actúan con la participación, protección, tolerancia o indiferencia del Estado— la

Corte recordó en la sentencia del

caso Masacre de Mapiripán vs. Colombia

, del

15 de septiembre de 2005 —resolución que acoge una constante línea jurispru-

dencial—, que:

[…] las obligaciones del Estado proyectan sus efectos más allá de la relación entre

sus agentes y las personas sometidas a su jurisdicción, pues se mani± estan también

en la obligación positiva del Estado de adoptar las medidas necesarias para asegurar

la efectiva protección de los derechos humanos en las relaciones inter-individuales.

La atribución de responsabilidad al Estado por actos de particulares puede darse en

casos en que el Estado incumple, por acción u omisión de sus agentes cuando se

encuentren en posición de garantes, esas obligaciones

erga omnes

contenidas en los

artículos 1.1 y 2 de la Convención.

La Corte se ha referido al supuesto en que los hechos sean obra de terceros, pero

el Estado haya incurrido en falta de la debida diligencia para prevenir la viola-

ción o para tratarla en los términos requeridos por la Convención. Hay ejemplos

numerosos en la experiencia de la Corte

IDH

: casos de Guatemala por intervención

de las llamadas “patrullas civiles”; casos de Colombia por actuación de grupos

paramilitares (“autodefensas”) en masacres, y algún caso de Brasil en lo que

respecta a prisiones: delitos cometidos en el interior o a partir del interior hacia

el exterior de la cárcel.

En la sentencia correspondiente al

caso de la Masacre de Pueblo Bello vs.

Colombia

, del 31 de enero de 2006,

se examinó el alcance de la responsabilidad

estatal tomando en cuenta las condiciones en que ocurrieron los hechos; se

requiere que el riesgo sea previsible y evitable. A este respecto, el voto particular

144

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

del juez García Sayán señaló: “conocimiento de una situación de riesgo real e

inmediato”, proyectada sobre “un individuo o grupo de individuos determina-

do”, y existencia de “posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo”.

También es muy importante la elaboración jurisprudencial interamericana en

el notorio

caso González y otras (Campo Algodonero) vs. México

, del 16 de

noviembre de 2009: “los Estados deben adoptar medidas integrales para cum-

plir con la debida diligencia en casos de violencia contra las mujeres”. En tales

condiciones se requiere: marco jurídico de protección, aplicación efectiva del

mismo y políticas de prevención, así como prácticas que permitan actuar eF caz-

mente ante denuncias. Igualmente, “medidas preventivas en casos especíF cos

en los que es evidente que determinadas mujeres y niños pueden ser víctimas

de violencia”.

7. El control de convencionalidad en la doctrina jurisprudencial

de la Corte

IDH

La aparición y el desarrollo de esta doctrina han sido examinados por tratadistas

mexicanos y extranjeros. Ya mencioné varios en la

Advertencia

que F gura en el

inicio de este trabajo. Además de los ya citados, también se ha ocupado del tema

Gumesindo G

ARCÍA

ORELOS

, entre los profesores mexicanos. Últimamente lo ha

hecho, desde la perspectiva del derecho constitucional, José María S

ERNA

ARZA

. Un valioso conjunto de trabajos de muy provechosa consulta en torno a

esta cuestión es la obra colectiva coordinada por Susana A

LBANESE

, bajo el título

El control de convencionalidad

(Argentina, 2008). El tratamiento doctrinal de la

materia avanza con diligencia.

La primera vez que se aludió al control de convencionalidad en el marco de

la Corte Interamericana, destacando la función de ésta en ese campo, fue en

mi voto sobre el citado caso

Mack Chang vs. Guatemala

, del 25 noviembre de

2003. Posteriormente volví a examinar este asunto en el voto relativo al

caso

Tibi

, también citado antes, del 7 de septiembre de 2004. Hice ahí la comparación

entre la Corte

IDH

y los tribunales constitucionales: control de convencionalidad

y control de constitucionalidad, en sus respectivos casos. El cotejo es útil en

muchos extremos, entre ellos para F jar la trascendencia —y la extraordinaria

delicadeza— de los pronunciamientos de estos órganos con respecto al conjunto

del orden jurídico y las decisiones judiciales que se pronuncian a su amparo.

Nuevamente me ocupé del tema en el voto emitido acerca de los casos

Tra-

bajadores Cesados del Congreso vs. Perú (Aguado Alfaro y otros),

del 24 de

noviembre de 2006, y

Vargas Areco vs. Paraguay

, del 26 de septiembre de los

145

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

mismos mes y año. En esta última fecha —la coincidencia no es casual— la Corte

Interamericana asumió la doctrina del control de convencionalidad en el conoci-

do caso

Almonacid Arellano vs. Chile

, que amplió y difundió, con efectos muy

apreciables, el conocimiento de esta materia en las jurisdicciones nacionales.

Reanudé mi examen del control de convencionalidad en mi voto sobre el caso

Valle Jaramillo

, del 27 de noviembre de 2008.

En la sentencia de

Almonacid

, el tribunal postuló: tomando en cuenta que

el Estado se halla obligado, en su conjunto, por el tratado internacional de pro-

tección de los derechos humanos,

[...] el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre

las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención

Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en

cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha

hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.

En la sentencia de

Trabajadores Cesados del Congreso,

la Corte

IDH

puntualizó

acertadamente su criterio con algunos elementos relevantes que informarían

posteriores sentencias del tribunal interamericano. Así, manifestó que el control

debe ejercerse

ex ofF cio

, es decir,

motu proprio

por los juzgadores, como ex-

presión del deber estatal que comparten éstos. Y añadió con razón que los tri-

bunales internos deben despachar el control “

evidentemente en el marco de sus

respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes

”.

Otro agregado importante hecho por la Corte indica: la aplicación del control

de convencionalidad “no puede quedar limitada exclusivamente por las mani-

festaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque tampoco

implica que ese control deba ejercerse siempre, sin considerar otros presupuestos

formales y materiales de admisibilidad y procedencia de ese tipo de acciones”. Es

así que el tribunal interamericano advierte sobre la existencia y eF cacia de pre-

supuestos formales internos de admisibilidad y procedencia (como los hay, por

cierto, en el ámbito internacional y para los efectos de la apertura y desarrollo de

la vía correspondiente, sea ante la Comisión Interamericana, sea ante la Corte).

Posteriormente, la Corte ha dictado varias sentencias sobre la misma mate-

ria y en el mismo sentido. Entre ellas F guran, de fechas muy recientes y con la

mayor importancia por su proyección inmediata en nuestro país, varias atinentes

a hechos que ocurrieron en México y con respecto a los cuales la jurisdicción

interamericana dictó sendas condenas. Las mencioné anteriormente:

casos Gon-

zález y otras (Campo Algodonero)

Radilla Pacheco,

±ernández Ortega y otros

Rosendo Cantú y otra

, y

Cabrera García y Montiel ±lores

146

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

8. Control interno de convencionalidad y obligaciones generales

de los Estados (artículos 1º y 2º

CADH

)

Habida cuenta de la vinculación de los Estados a la

CADH

, en tanto partes del

Convenio, y en seguida a la competencia contenciosa de la Corte (relación, esta

última, que no es indispensable para los f nes del control que estamos analizan-

do), es preciso destacar los deberes a cargo de los Estados en Función de aquel

instrumento —otros, de orden internacional, recogen obligaciones del mismo

carácter— que se deducen de los artículos 1º y 2º

CADH

: en primer término, respeto

y garantía, ya mencionados; en segundo, como maniFestación de éstos, deber

de adoptar medidas de múltiple naturaleza para asegurar ese respeto y proveer

esa garantía.

La obligación de garantía —“escudo y espada” de la de respeto— signif ca,

desde la resolución del señero

caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras

, del 29

de julio de 1988, “el deber de los Estados parte de organizar todo el aparato

gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se ma-

nif esta el ejercicio del poder público, de manera que sean capaces de asegurar

jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos”. Es obvio,

glosemos, que en los órganos jurisdiccionales se manif esta el ejercicio del poder

público para asegurar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.

Esta obligación de garantía puede suponer la operación del artículo 2º, que

es, en rigor, un “rostro” del precepto anterior, y se proyecta en medidas de amplio

espectro: del Estado hacia sí mismo: orden jurídico y estructura, atribuciones y

prácticas; y del Estado hacia la sociedad: impulso a cambios que modif quen

las condiciones estructurales de las violaciones. Ejemplos de esto último es la

conducta señalada al Estado en la sentencia del caso

Servellón García vs. Hon-

duras

, del 21 de septiembre de 2006, para combatir la estigmatización social de

ciertos grupos de menores de edad, y la acción a propósito de los patrones cul-

turales, que se ordena en la sentencia del

caso

Campo Algodonero vs. México

en tanto esos patrones propician agresión contra las mujeres

En la sentencia correspondiente al

caso Cesti Hurtado vs. Perú

, del 29 de

septiembre de 1999, el tribunal interamericano hizo ver que los Estados no

pueden “dejar de tomar las medidas legislativas ‘o de otro carácter que Fueren

necesarias para hacer eFectivos tales derechos y libertades’, en los términos del

artículo 2º de la Convención. Estas medidas son las necesarias para garantizar

[el] libre y pleno ejercicio de dichos derechos y libertades, en los términos del

artículo 1.1 de la misma”.

147

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

En la sentencia del caso

Yatama vs. Nicaragua

, del 23 de junio de 2005, la

Corte

IDH

mencionó que:

[…] el deber general del Estado de adecuar su derecho interno a las disposiciones de

[la

CADH

] para garantizar los derechos en ella consagrados, establecido en el artículo

2, incluye la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la ob-

servancia efectiva de los derechos y libertades consagrados en la misma, así como la

adopción de medidas para suprimir las normas y prácticas de cualquier naturaleza

que entrañen una violación a las garantías previstas en la Convención. Este deber

general del Estado parte implica que las medidas de derecho interno han de ser efec-

tivas (principio del

effet utile

), para lo cual el Estado debe adaptar su actuación a la

normativa de protección de la Convención.

Los tribunales son órganos del Estado, cuyas sentencias constituyen, sin duda,

medidas contribuyentes —o no— a garantizar el respeto a los derechos humanos

previstos en la

CADH

. De ahí resulta un argumento más a favor del control de

convencionalidad, sin que el ejercicio de esta facultad —y deber— de los tribu-

nales implique menoscabo para la adopción de disposiciones competenciales y

procedimientos judiciales idóneos —lo ha señalado la propia jurisprudencia de la

Corte

IDH

— para alcanzar el gran objetivo perseguido por el régimen tutelar con-

tinental y por los instrumentos de los que éste se vale, entre ellos las sentencias

nacionales.

9. Control interno de convencionalidad derivado del carácter

subsidiario de la jurisdicción internacional y de la “vocación”

institucional de la Corte

IDH

La jurisdicción interamericana no pretende y jamás se propuso sustituir a las

jurisdicciones nacionales en el oF cio protector de los derechos humanos. Esto

consta en los trabajos preparatorios de la Convención, entre ellos las deliberacio-

nes en la Conferencia de 1969, celebrada en San José, y en la posición expresa-

mente adoptada al término de ella por la delegación mexicana, que F gura en el

Acta Final

del encuentro. Esa jurisdicción a cargo de la Corte

IDH

tiene carácter

subsidiario o complementario. Tal es su naturaleza, de la que no se ha apartado

ni podría hacerlo, jurídica y prácticamente.

Por ende, la justicia supranacional interviene en supuestos bien acotados:

cuando la jurisdicción interna no opera o no resuelve debidamente la violación

cometida; se solicita, a partir de aquella condición y una vez agotados los recur-

148

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

sos internos para combatir el desvío o la inactividad del Estado, la apertura de la

vía internacional ante la Comisión Interamericana y ésta resuelve de manera fa-

vorable —por acuerdo de admisibilidad— la solicitud del interesado, y F nalmente

la propia Comisión lleva el litigio al conocimiento de la Corte.

El tribunal de San José ha deslindado dos momentos o situaciones con res-

pecto a la responsabilidad del Estado reclamable ante los tribunales. El primer

momento corresponde a la aparición de la responsabilidad internacional del Es-

tado, que se plantea cuando éste incurre en un hecho internacionalmente ilícito

(violación de la

CADH

y otros tratados del ámbito americano, a los que me he

referido). El segundo momento corresponde a la actualización de la competencia

de la Corte

IDH

para conocer de esa violación y resolver mediante sentencia, que

proviene de un dato diferente y posterior al momento que enuncié en primer

término: la inexistencia o inoperancia del recurso interno para la debida solución

del agravio.

En F n de cuentas, todo el sistema jurisdiccional internacional está montado

sobre la idea de dar al Estado la oportunidad de resolver internamente el liti-

gio, a través de los medios domésticos conducentes a ese F n. Uno de ellos es

la actividad jurisdiccional. Ésta no puede perder de vista el carácter ilícito del

hecho aducido, desde la perspectiva internacional, además de la caliF cación que

le corresponda desde la nacional. De ahí se sigue que la jurisdicción doméstica

debe salir al paso de la ilicitud internacional y aplicar las normas que establecen

la existencia de ésta, sus características y consecuencias. De nueva cuenta nos

encontramos con un fundamento para la operación —ordenada y armoniosa—

del control interno de convencionalidad.

En este campo de consideraciones, conviene tener en cuenta que la aplica-

ción del derecho internacional de los derechos humanos

omitida

por la juris-

dicción interna, que desdeña la oportunidad para asumirla, será la

practicada

por la jurisdicción internacional, que actuará subsidiariamente, en su propia

oportunidad, para aplicar las disposiciones jurídicas internacionales quebranta-

das o desatendidas. Existe, pues, ocasión para resolver en la vía interna lo que

F nalmente se traslada a la justicia internacional.

Bajo esta óptica conviene juzgar y entender el ± ujo de “casos mexicanos” a

la Corte Interamericana, que ha sido inusualmente intenso: seis litigios en poco

más de tres años. No sobra mencionar que en ese conjunto F guran hechos y

conceptos de violación reiterados. La situación es comparable —en términos de

frecuencia de litigios— a la que se presentó hace algunos años en relación con

Perú, donde prevalecían condiciones de maniF esto autoritarismo, situación di-

ferente de la que se plantea en el caso de México.

149

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

10. Control interno de convencionalidad y debido proceso.

El juez natural

El control judicial interno de convencionalidad supone el acceso a la justicia

a través del debido proceso, concepto fundamental de los sistemas nacional e

internacional de protección de los derechos humanos. El juzgador es la pieza

central del acceso a la justicia y el despacho de ésta a través del debido proceso.

Las características y el papel de éste frente al individuo que reclama su derecho

—o pretende reclamarlo— se hallan en el artículo 8º

CADH

En consecuencia de lo anterior, es preciso examinar el órgano investido de

atribuciones jurisdiccionales, sea un ente formalmente judicial, sea uno de di-

verso carácter o denominación, pero dotado de atribuciones materialmente juris-

diccionales. Esto reviste interés especíF co en lo que respecta al eventual control

por parte de órganos jurisdiccionales que actúan en su propio ámbito de com-

petencia previsto por la normativa doméstica.

Aquí queda a la vista el doble papel del juzgador: por una parte, es el órgano

que resuelve una controversia y decide sobre derechos y obligaciones de los con-

tendientes; por la otra, es garante de los derechos humanos: protector de éstos

en cuanto a las personas que participan —o lo pretenden— en el enjuiciamiento.

El debido proceso es un concepto dinámico, expansivo, que se proyecta so-

bre el control judicial de convencionalidad, como sobre cualquier contienda en

la que interviene un órgano del Estado para conocer cargos penales o resolver

derechos y deberes en otras materias, conforme al artículo 8.1

CADH

. Ese órgano

debe satisfacer las condiciones del juez natural al amparo de esa misma norma.

De él se reclaman, por lo tanto, independencia, imparcialidad y competencia.

El juez natural —ha dicho la Corte

IDH

— es un

presupuesto

del debido proce-

so, no sólo un elemento. En su ausencia, no existe verdadero proceso: decae el

conjunto de formas practicadas —enjuiciamiento aparente— y carece de validez

la supuesta sentencia, instalada en ese precario cimiento.

El punto se ha planteado a propósito de la jurisdicción militar, tema frecuen-

temente explorado por la Corte

IDH

y últimamente suscitado en casos concer-

nientes a México. Un juez incompetente (militar) no puede ejercer, válidamente,

el control de convencionalidad, salvo para declinar su competencia. El juez

competente (ordinario) debería desechar inmediatamente la competencia del

militar y, en general, de las autoridades de este fuero para investigar y juzgar.

Volveré sobre este punto al informar acerca de la posición de la Suprema Corte

de Justicia con respecto a los deberes derivados de la sentencia interamericana

en el

caso Radilla Pacheco

150

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

Un paso en falso de la jurisdicción interna en el terreno del debido proceso

—precisamente a propósito de la F gura del juez natural— comprometería o des-

acreditaría el control interno de convencionalidad: más aún, incrementaría los

puntos cuestionables ante la justicia supranacional; primero, la confrontación

entre el acto combatido y la norma internacional, y luego la inoperancia del

juzgador que se avino a ejercer, de oF cio, un control de convencionalidad, cuyo

primer tema es la incompetencia de quien preside la investigación y el proceso.

11. Métodos para el control: concentrado y difuso

Esta cuestión ha sido ampliamente abordada a propósito de la jurisdicción cons-

titucional y representa uno de los temas clásicos del derecho procesal constitu-

cional. Es aquí —no en el derecho internacional y su aplicación interna— donde

tuvo desarrollo inicial, que ahora se ha proyectado al ámbito que examino en

este artículo.

En esencia, existen dos posibilidades —con variantes o modalidades que no

analizaré en este momento— para el ejercicio del control jurisdiccional de cons-

titucionalidad de leyes: concentrado, que deposita ese control en un órgano

jurisdiccional supremo (que no formaría parte del aparato judicial tradicional,

sino desempeñaría su elevada misión por encima de los órganos clásicos de la

división de poderes), y difuso, que asigna el control a un amplio número de

juzgadores, acaso a todos los titulares de la función jurisdiccional, llamados a

pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas internas que, en princi-

pio, deben aplicar, y autorizados para “desaplicar” o invalidar, eventualmente,

esas disposiciones cuando las consideran incompatibles con la ley fundamental

a la que debieran ajustarse.

Estas formas de control, diseñadas para conducir la relación entre normas

domésticas de diversa jerarquía, pueden trasladarse al ámbito de la relación entre

norma internacional y norma interna. La existencia de una Corte Interamericana

designada como intérprete de la Convención Americana y otros instrumentos, en

los términos que ya expliqué, implica una expresión de control concentrado. Em-

pero, ésta no es absoluta, porque la propia Corte ha reconocido a los tribunales

nacionales —en la forma y términos que anteriormente recordé— la posibilidad

de aplicar las normas internacionales sobre derechos humanos para dar cumpli-

miento, en su ámbito de atribuciones, a los deberes internacionales del Estado

contenidos en los artículos 1º y 2º del Pacto de San José.

Cuando aludí a esta cuestión como integrante de la Corte Interamericana,

señalé —así, en el multicitado voto correspondiente al

caso Trabajadores Ce-

151

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

sados del Congreso vs. Perú

— que el control de convencionalidad, “de cuyos

buenos resultados depende la mayor difusión del régimen de garantías, puede

tener —como ha sucedido en algunos países— carácter difuso, es decir, quedar en

manos de todos los tribunales cuando éstos deban resolver asuntos en los que

resulten aplicables las estipulaciones de los tratados internacionales de derechos

humanos”.

La adopción del sistema de control difuso, añadí en el mismo voto,

[…] permitiría trazar un sistema de control extenso —vertical y general— en materia de

juridicidad de los actos de autoridades —por lo que toca a la conformidad de éstos con

las normas internacionales sobre derechos humanos—, sin perjuicio de que la fuente

de interpretación de las disposiciones internacionales de esta materia se halle donde

los Estados la han depositado al instituir el régimen de protección que consta en la

CADH

y en otros instrumentos del

corpus juris

regional. Me parece que ese control

extenso —al que corresponde el “control de convencionalidad”— se halla entre las más

relevantes tareas para el futuro inmediato del Sistema Interamericano de Protección

de los Derechos Humanos.

Sin perjuicio de la preferencia por uno u otro régimen de control, lo cierto es

que la Corte Interamericana no se ha pronunciado por ninguno de ellos con pre-

ferencia sobre el otro. Lo importante es que haya control de convencionalidad.

Resulta secundario y opinable —y en todo caso depende de las circunstancias

nacionales— el método que se elija, mientras no excluya el cumplimiento del

deber de control que atañe a los depositarios de la función jurisdiccional pública.

Nos hallamos, pues, ante una decisión de método que compete a los Estados,

soberanamente, y que éstos debieran adoptar previo cuidadoso examen de sus

condiciones especíF cas y de la forma que mejor se acomode a la obtención de

los F nes perseguidos mediante la F gura del control. Otro tanto se podría decir,

mutatis mutandis

, con respecto al control de constitucionalidad, tema que no

me corresponde examinar ahora.

±undo mi parecer en las reiteradas —constantes, enfáticas y ciertamente de-

liberadas— expresiones de la Corte Interamericana a propósito del control de

convencionalidad

conforme a la competencia de los órganos jurisdiccionales

internos y bajo los procedimientos establecidos para este efecto,

expresiones

que antes cité literalmente. La alusión a competencias (al amparo del principio

de legalidad, corresponde a la ley la asignación de competencia a los órganos

judiciales) y a procedimientos (cuyo diseño y alcance incumben igualmente a la

ley) no apareja por fuerza que todos los jueces sean competentes para aplicar, sin

mayores exigencias internas, el control de convencionalidad. Es perfectamente

152

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

posible, en mi concepto, que el ordenamiento interno establezca competencias

específ cas (que pudieran recogerse en “grados” de competencia) para el despa-

cho del control y la Fuerza de las decisiones judiciales domésticas a este respecto.

Se han expresado diversas opiniones en torno a la materia que ahora men-

ciono, tanto en general como en lo que respecta a México. Algunos estimables

tratadistas, como ±

ERRER

-G

REGOR

—en su voto para el

caso Cabrera García y

Montiel Flores

(2010)— y G

ARCÍA

ORELOS

, se inclinan hacia el régimen de control

diFuso. El primero de los mencionados examina ciertos rangos de “intensidad”

en las Facultades de control reconocidas a los juzgadores, que pudieran llegar a

la inaplicación de normas inconvencionales, al planteamiento de una “duda de

convencionalidad” ante órganos jurisdiccionales Facultados para atenderla o, en

el extremo, a “declarar su invalidez, según la competencia que la Constitución y

leyes nacionales otorguen a cada juzgador, lo que provocará un grado de inten-

sidad mayor del control de convencionalidad”.

En mi opinión, es preFerible organizar el control de convencionalidad a tra-

vés de consultas sobre las disposiciones que se pretende aplicar, sobre todo en

un medio donde hay “costumbre de control concentrado” y escaso manejo del

derecho internacional, además de “vientos de Fronda” que pudieran agitar las

aguas de la jurisprudencia.

Estas consultas operarían de manera similar a las llamadas cuestiones de

inconstitucionalidad, previstas en otros ordenamientos —de cuyo examen se ha

ocupado, entre nosotros, el investigador Edgar C

ORZO

—, que implican elevar a un

órgano superior de interpretación el planteamiento acerca de la convencionali-

dad o inconvencionalidad de una norma, y seguir el pronunciamiento que emita

ese órgano. Ojalá que éste Fuese el más alto tribunal, para asegurar la armonía

de la jurisprudencia y su adecuada inscripción en el

jus commune

que se aspira

a construir.

En sentido similar debo mencionar la posibilidad que apunta ±

ERRER

REGOR

en una parte del texto antes transcrito, y desde luego los pareceres de

AGÜÉS

, expuestos en su artículo “El control de convencionalidad como instru-

mento para la elaboración de un

ius commune

interamericano”, y S

ERNA

ARZA

—en el artículo que mencioné

supra

—, quien observa, con toda razón, que

la Formulación del control de convencionalidad por parte de la Corte Interameri-

cana “ha dejado un margen para que los Estados decidan sobre el tipo de control

que más les convenga”.

Establecido que el control se ejerce en el marco de ciertas competencias —que

deberán quedar f jadas al amparo del principio de legalidad— y conForme a

determinados procedimientos —que se hallarán previstos bajo ese mismo princi-

pio—, hay que recodar las otras expresiones de la Corte Interamericana en este

153

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

campo. Si son determinantes los conceptos jurisprudenciales supranacionales

que he mencionado hasta aquí, también lo son esos otros conceptos que la pro-

pia Corte Interamericana incluyó en su propia construcción del control interno

de convencionalidad.

Me estoy ref riendo a la siguiente expresión empleada por la Corte

IDH

: la

Función de control de convencionalidad —se dijo en la sentencia del

caso Tra-

bajadores Cesados del Congreso

— “no debe quedar limitada exclusivamente por

las maniFestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque

tampoco implica que ese control deba ejercerse siempre, sin considerar otros

supuestos Formales y materiales de admisibilidad y procedencia de ese tipo de

acciones”.

El párraFo anterior, que Forma parte del pronunciamiento de la Corte Inte-

ramericana para el diseño del control interno de convencionalidad, incluye de

nueva cuenta elementos inamovibles y elementos sujetos a las determinaciones

internas. Por lo que toca al primer supuesto —contenido en la porción inicial del

párraFo transcrito—, el tribunal supranacional reitera que no es preciso que el

presunto lesionado invoque la protección del órgano jurisdiccional que conoce

las alegadas violaciones para que éste aplique sus poderes y declare la existencia

de una violación y las consecuencias de ésta. Viene al caso una aplicación más

del principio

jura novit curia

, ampliamente transitado por la jurisprudencia

internacional e insistentemente recogido por la interamericana a partir de los

primeros pronunciamientos en asuntos contenciosos. Puesto en otras palabras,

el control se ejerce

ex ofF cio

, con entera independencia de que lo invoquen o

no los agraviados.

El segundo supuesto, incluido en la parte f nal del mismo párraFo transcrito,

remite a la existencia de posibles presupuestos Formales y materiales de admisi-

bilidad y procedencia. Sabemos, como antes maniFesté, que la propia normativa

internacional dispone ciertos presupuestos para la apertura y el desarrollo de la

vía internacional de protección de los derechos humanos: condiciones materiales

y Formales (relacionados con la naturaleza de la cuestión, la oportunidad en la

presentación del asunto, la competencia del órgano, por ejemplo), ante la Co-

misión y ante la Corte.

La exigencia de que se satisFagan estos presupuestos no implica de suyo, en

el caso concreto en el que se plantean, apreciación sobre la existencia de las vio-

laciones aducidas o la responsabilidad de quien deba enFrentarlas o la reparación

pertinente. Sólo signif ca —pero esto no carece de importancia y trascendencia,

casuísticamente, como es evidente— que el despliegue de la vía internacional,

en su caso, y del control interno de convencionalidad, en el suyo, se hallan aso-

ciados a la observancia de esos presupuestos. Desde luego, la normativa interna

154

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

puede ser —e incluso debe ser— muy favorecedora de la tutela de los derechos

fundamentales, y por ende puede y debe reducir al mínimo los citados presu-

puestos, a F n de no oponer barreras innecesaria a la protección del individuo.

Bajo la misma lógica se prevén los presupuestos en el ámbito internacional.

12. Posición de la Suprema Corte de Justicia de México

En la obra redactada conjuntamente por el autor de estas líneas y Mauricio del

ORO

México ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos

, y en la ela-

borada, también conjuntamente, con Julieta M

ORALES

ÁNCHEZ

La reforma cons-

titucional sobre derechos humanos (2009-2011)

, ambas citadas en otra parte

del presente estudio, se ofrece información y análisis inicial acerca de la posición

adoptada por la Suprema Corte de Justicia de México en torno a la materia que

aquí examino y a otras, convergentes, relativas a la recepción nacional del dere-

cho internacional de los derechos humanos.

En años recientes se reanimó el planteamiento constitucional de estos temas,

tanto a partir de propuestas, que no prosperaron, para la revisión integral del

régimen de los derechos humanos previsto en la Constitución de la República,

como en torno a la incorporación de nuestro país en el sistema de justicia penal

internacional, que determinó adiciones al artículo 21 de la ley fundamental. He

manifestado mis puntos de vista en torno a estas adiciones, muy defectuosas,

en mi obra

La Corte Penal Internacional,

editada por el Instituto Nacional de

Ciencias Penales.

Lo que me interesa en este momento es mencionar que la iniciativa del Eje-

cutivo que F nalmente condujo —en una versión totalmente distinta— a la mo-

diF cación del artículo 21, se reF rió a las sentencias de tribunales internacionales

cuya competencia hubiera aceptado México (a la sazón, la Corte Internacional de

Justicia y la Corte Interamericana de Derechos Humanos), e igualmente, aunque

no fueron mencionados en la iniciativa, otros órganos (“paneles”, por ejemplo)

con atribuciones jurisdiccionales y emplazamiento internacional.

Esa iniciativa, de 2001, pretendió establecer los efectos de dichas sentencias

en el orden interno, pero no aludió de ninguna manera al control de conven-

cionalidad en el sentido que examinamos ahora. Tampoco lo ha hecho —y de-

bió hacerlo— la reforma constitucional que culminó en 2011. Mientras ésta se

hallaba sujeta a estudio en el Congreso de la Unión y al cabo de su publicación

en el

Diario OF cial,

ya habían surgido en el ámbito jurisdiccional interno algu-

nas interrogantes que pudieron ser materia de la reforma constitucional y que

últimamente la justicia mexicana afrontó y resolvió en el espacio de sus propias

155

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

actuaciones. Cuando esto ocurrió, existía ya la inquietud por enfrentar en sen-

tencias judiciales el tema del control interno de convencionalidad, como se vio

a través de decisiones de tribunales colegiados, que recogemos en la citada obra

sobre

México ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Recordemos, en síntesis, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debió

resolver, al cabo de diversas vicisitudes que no describiré ahora, las derivaciones

de la sentencia dictada por la Corte Interamericana en el

caso Radilla Pache-

. Así lo hizo, a través de intensas deliberaciones entre el 4 y el 14 de julio de

2011, que pusieron de maniF esto diversos extremos de la recepción nacional

y dieron como resultado las decisiones correspondientes al expediente

Varios

912/2010

. El texto del engrose respectivo fue aprobado el 20 de septiembre de

2011, acompañado por votos emitidos por varios ministros, con alcance personal,

y se publicó en el

Diario Of cial de la Federación

el 4 de octubre de 2011.

A mi juicio, la Suprema Corte dio pasos decisivos y acertados en el examen

de esta cuestión. Lo reconozco y celebro, y desde luego comparto varias conclu-

siones centrales adoptadas por ese tribunal. Había que ir adelante en la re± exión

sobre una materia cuyo examen ya resultaba apremiante, y era preciso llevar a

cabo la re± exión —con vistas a soluciones integrales futuras— a falta de legisla-

ción (constitucional y secundaria) adecuada y suF ciente.

De ahí que el alto tribunal fuese mucho más allá del planteamiento original

que se hallaba sujeto a su consideración: en sustancia, las implicaciones de la

sentencia interamericana para el Poder Judicial de la ²ederación, como parte del

Estado mexicano. La jurisprudencia inició, pues, la solución de problemas que

pudo —y debió— anticipar la norma constitucional, aun cuando es cierto —y lo

destaco— que la reforma de 2011 a la ley suprema ofreció un marco muy favo-

rable al oportuno debate en la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Creo útil transcribir aquí —como anuncié al inicio de este trabajo— algunos

criterios adoptados por la Suprema Corte en la decisión que concluye el examen

del expediente

Varios 912/2010

. Hago notar que no se trata de una sentencia

en amparo, en acción de inconstitucionalidad o en controversia constitucional.

El pronunciamiento posee otra naturaleza jurídica, de la que derivan sus efectos.

Se ha considerado que recoge decisiones orientadoras. Es, sin duda, fuente favo-

ONTROL

CONVENCIONALIDAD

SEDE

INTERNA

. L

TRIBUNALES

MEXICANOS

ESTÁN

OBLIGADOS

AEJERCERLO

Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta

, Novena Época,

TCC

, t.

XXXI

, mayo de 2010, y C

ONTROL

CONVENCIONALIDAD

. D

EBE

SER

EJERCIDO

POR

LOS

JUECES

DEL

STADO

MEXICANO

LOS

ASUNTOS

SOMETIDOS

CONSIDERACIÓN

FIN

VERIFICAR

QUE

LEGISLACIÓN

INTERNA

CONTRAVENGA

OBJETO

FINALIDAD

ONVENCIÓN

MERICANA

SOBRE

ERECHOS

UMANOS

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Novena Época,

TCC

, t.

XXXI

, marzo de 2010, p. 2927. S

ERNA

ARZA

menciona y elogia una sentencia dictada por el

magistrado estatal de Nuevo León, Carlos Arenas, después de la reforma constitucional y las decisiones de la Suprema

Corte de Justicia, de 2011, que inaplicó un tipo penal contenido en el código de la materia de esa entidad federativa,

por considerarlo contrario a la Constitución mexicana y a las normas internacionales sobre derechos humanos.

156

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

recedora o determinante para decisiones judiciales, administrativas y legislativas,

que necesariamente habrá de instalarse sobre los criterios adoptados por el alto

tribunal de la República.

Mencionaré las determinaciones de la Corte en el orden en que aparecen en el

documento de engrose del 20 de septiembre de 2011. No incluiré, por supuesto,

las consideraciones respectivas ni referencias al debate; tampoco daré noticia de

la votación especíF ca en cada caso. Las determinaciones que transcribo, esta-

blecidas en la porción resolutiva del documento que las contiene, son las que

merecieron mayoría o unanimidad de votos.

a) La Suprema Corte no es competente para revisar, ante las sentencias con-

denatorias emitidas por la Corte

IDH

, “si se conF gura alguna de las excepcio-

nes del Estado mexicano al reconocimiento de la jurisdicción contenciosa

de aquélla, o alguna de las reservas o declaraciones interpretativas que

formuló” al adherirse a la

CADH

o a la Convención Interamericana sobre

Desaparición ±orzada de Personas.

b) Las sentencias condenatorias de la Corte

IDH

“son obligatorias para el Poder

Judicial de la ±ederación en sus términos”.

c) Los criterios interpretativos de la Corte

IDH

“son orientadores para el Poder

Judicial de la ±ederación”.

d) De conformidad con el párrafo 339 de la sentencia de la Corte

IDH

en el

caso Radilla Pacheco

, el “Poder Judicial de la ±ederación debe ejercer un

control de convencionalidad

ex ofF cio

entre las normas internas y la Con-

vención Americana, en el marco de sus respectivas competencias

y de las

regulaciones procesales correspondientes”.

e) “El control de convencionalidad debe ejercerse por todos los jueces del

Estado mexicano”.

f) El modelo de control de convencionalidad y constitucionalidad que debe

adoptarse es en el sentido de que:

1) Los jueces del Poder Judicial de la ±ederación, al conocer de controversias

constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y de amparo, pueden declarar la

invalidez de las normas que contravengan la Constitución federal y/o los tratados

internacionales que reconozcan derechos humanos; 2) los demás jueces del país,

en los asuntos de su competencia, podrán desaplicar las normas que infrinjan la

Constitución federal y/o los tratados internacionales que reconozcan derechos

humanos, sólo para efectos del caso concreto y sin hacer una declaración de in-

validez de las disposiciones, y 3) las autoridades del país que no ejerzan funciones

jurisdiccionales deben interpretar los derechos humanos de la manera que más los

157

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

favorezca, sin que estén facultadas para declarar la invalidez de las normas o para

desaplicarlas en casos concretos.

g) “Los párrafos 337 a 342 de la sentencia emitida por la Corte Interamerica-

na de Derechos Humanos en el

caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos

Mexicanos,

resultan obligatorios para los jueces del Estado mexicano, al

ejercer el control de convencionalidad”.

h) “Los jueces del Estado mexicano deberán reiterar en los casos futuros el

criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la restric-

ción del fuero militar, en cumplimiento de la sentencia que emitió en el

caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos,

y en aplicación del

artículo 1º constitucional”.

i) La Suprema Corte de Justicia “deberá reasumir su competencia originaria

para resolver los conF ictos competenciales que se presenten entre la juris-

dicción militar y la ordinaria”.

j) El Poder Judicial de la ±ederación deberá establecer cursos de capacitación

en diversos campos atinentes a la protección internacional de los derechos

humanos —que la decisión de la Suprema Corte señala con detalle— des-

tinados a jueces, magistrados y funcionarios públicos que realicen labores

jurisdiccionales y jurídicas del Poder Judicial de la ±ederación.

k) “El Poder Judicial de la ±ederación debe garantizar que la averiguación

previa […] respecto al

caso Radilla Pacheco

se mantenga bajo conocimien-

to de la jurisdicción ordinaria y bajo ninguna circunstancia en el fuero de

guerra”.

l) En virtud de que “todos los jueces del Estado mexicano […] están facultados

para inaplicar las normas generales que a su juicio consideren transgresoras

de los derechos humanos contenidos en la propia Constitución federal y

en los tratados en materia de derechos humanos, resulta necesario que el

Tribunal Pleno modi² que la jurisprudencia

. 74/1999”.

Esta jurisprudencia, que manif

esta la posición de la Suprema Corte de Justicia hasta antes de las decisiones de

julio de 2011, y que estuvo precedida por def

niciones del más alto tribunal en sentido diFerente, se expresa en

los siguientes términos: “C

ONTROL

DI±USO

CONSTITUCIONALIDAD

NORMAS

GENERALES

. N

AUTORIZA

ARTÍCULO

133

ONSTITUCIÓN

. El texto expreso del artículo 133 de la Constitución Federal previene que […] En dicho sentido literal

llegó a pronunciarse la Suprema Corte de Justicia; sin embargo, la postura sustentada con posterioridad por este

alto tribunal, de manera predominante, ha sido en otro sentido, tomando en cuenta una interpretación sistemática

del precepto y los principios que conForman nuestra Constitución. En eFecto, esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación considera que el artículo 133 constitucional, no es Fuente de Facultades de control constitucional para las

autoridades que ejercen Funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes

emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues dicho

precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia carta magna para ese eFecto”.

Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta

, Novena Época, Pleno, vol.

, agosto de 1999, p. 5.

158

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ

m) “El Poder Judicial de la Federación adecuará sus subsecuentes interpreta-

ciones constitucionales y legales sobre la competencia material y personal

de la jurisdicción militar, orientándose con los criterios contenidos en la

jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”.

n) “De acuerdo con los párrafos 252 y 256 de la sentencia de la Corte Inte-

ramericana de Derechos Humanos en el

caso Radilla Pacheco vs. Estados

Unidos Mexicanos

, deberá garantizarse en todas las instancias conducen-

tes, el acceso al expediente y la expedición de copias del mismo para las

víctimas”.

ñ) “La Suprema Corte de Justicia deberá reasumir su competencia originaria o

ejercer la facultad de atracción para conocer de con± ictos competenciales

entre la jurisdicción militar y la ordinaria, o bien, ejercer de o² cio su facul-

tad de atracción por tratarse de un tema de importancia y trascendencia,

por tanto, deberá solicitar a todos los juzgados y tribunales federales del

país, que en el caso de que tengan bajo su conocimiento algún asunto

relacionado con el tema, lo informen a [la] Suprema Corte para los efectos

anteriores”.

Ya he expresado mi parecer sobre varios temas abarcados por estas determinacio-

nes de la Suprema Corte de Justicia, entre ellos los correspondientes a la

ef cacia

vinculante que poseen,

en mi concepto,

los criterios adoptados por la Corte

IDH

cuando actúa como intérprete de la Convención Americana

—que es, a su turno,

una normativa vinculante para los Estados partes, entre ellos México—, inde-

pendientemente de que se hallen depositados en una resolución concerniente a

nuestro país o a otro Estado parte en el sistema interamericano.

También he señalado mi punto de vista acerca del control judicial interno

de convencionalidad, para que éste satisfaga los fundamentos que lo sustentan

y los objetivos a los que atiende, y se despliegue —como lo ha manifestado ex-

plícitamente la Corte

IDH

, cuyos pronunciamientos a este respecto determinaron

las decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación— conforme a la

competencia que se asigne a los tribunales que ejerzan el control y a los pro-

cedimientos establecidos para ello

Concluiré esta revisión en torno al control judicial interno de convencionali-

dad con las palabras que ² guran al ² nal del libro

México ante la Corte Intera-

mericana de Derechos Humanos

Una vez cumplida la re± exión judicial sobre estos temas, conviene que en el futuro

inmediato se produzca el debate legislativo y la aprobación de normas especí² cas

que de² nan claramente los procedimientos para el cumplimiento, por parte de los

159

EL CONTROL JUDICIAL INTERNO DE CONVENCIONALIDAD

diferentes órganos del Estado, de la Corte

IDH

y de otras instancias y tribunales inter-

nacionales, así como el diseño que garantice en el marco del complejo sistema judi-

cial mexicano, un adecuado control de convencionalidad, sin generar desequilibrios

innecesarios en el modelo de justicia interna.

Apremia, pues, el trabajo legislativo; sin éste, se mantendrá inconclusa la tarea

emprendida por la Suprema Corte para recibir internamente el derecho interna-

cional de los derechos humanos, y tampoco ganará en homogeneidad y claridad

el ingreso al orden jurídico mexicano de los derechos previstos en convenciones

internacionales, como lo postula el nuevo texto del artículo 1º constitucional.