Artículo en PDF
Cómo citar el artículo
Número completo
Más información del artículo
Página de la revista en redalyc.org
Sistema de Información Científica
Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal
*
Recibido: 3 de enero de 2012. Aceptado: 27 de enero de 2012.
**
Profesor de Derecho civil en la Facultad de Derecho de la Universidad de Extremadura, Cáceres, España.
(
aacedo@unex.es
).
RESUMEN
El presente artículo es una aproximación a las
bases del reconocimiento constitucional de
la protección jurídica de los consumidores y
usuarios en el sistema español, determinando
los principios esenciales y caracteres que la
presiden, incluyendo una sucinta exposición
del ulterior desarrollo legislativo de aquel reco-
nocimiento y sus referentes en el derecho de la
Unión Europea que viene uniformando de ma-
nera muy enérgica el denominado derecho de
consumo en los veintisiete países que en la ac-
tualidad conforman la agrupación comunitaria.
PALABRAS
CLAVE
:
Derecho de consumo, pro-
tección de los consumidores, derechos constitu-
cionales, España, Unión Europea.
ABSTRACT
This article is an approach to constitutional re-
cognition of the legal protection of consumers
and users in the Spanish system, determining
the basic principles and characters, including a
brief statement of the further legislative deve-
lopment of that recognition and their referen-
ces in the European Union law.
KEY
WORDS
:
Consumer law, consumers’ pro-
tection, constitutional rights, Spain, European
Union.
Fundamentos constitucionales
de la protección jurídica de los consumidores
en el ordenamiento español y en la Unión
Europea*
Constitutional foundations of consumers’
legal protection in Spanish legislation
and the European Union
Ángel Acedo Penco**
REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS
DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VI
NO. 29, ENERO-JUNIO DE 2012, PP. 7-29
IUS
8
ÁNGEL ACEDO PENCO
Sumario
1. Negación doctrinal de la protección jurídica del consumidor como categoría
independiente
2. Fundamento constitucional de la protección de los consumidores en España
A
) El artículo 51 de la Constitución española
B
) El principio constitucional
pro consumatore
C
) Otros preceptos de refuerzo constitucional
D
) Valoración crítica
3. Consecuencias legales del precepto constitucional
A
) Legislación española anterior a 1984
B
) Normativa española vigente entre 1984 y 2007
C
) Legislación española actual
D
) Ámbito territorial de aplicación
4. Competencias constitucionales del Estado español en materia de protección jurídica de
los consumidores y usuarios
5. La legislación autonómica —regional— de consumo
6. El derecho de consumo comunitario europeo
A
) El derecho constitucional u originario
B
) El denominado derecho derivado
7. Rasgos esenciales del derecho de consumo español y europeo
A
) Un derecho multidisciplinar
B
) Dispone de diversas fuentes normativas
C
) Carácter imperativo de sus normas
D
) Cualidad tuitiva de sus preceptos
E
) Protección optativa, compatible y complementaria
F
) Otros caracteres básicos
8. La
LCU
: norma esencial de derecho de consumo en España
A
) Estructura formal
B
) Contenido del Texto Refundido
C
) Breve valoración crítica
1. Negación doctrinal de la protección jurídica del consumidor
como categoría independiente
Quizá, sin toda la razón, la inmensa mayoría de la doctrina española actual
viene negando, con rotundidad, la existencia de una disciplina jurídica nueva e
independiente, desgajada del derecho civil o mercantil, denominada “derecho de
consumo”, “derecho del consumidor” o “derecho de los consumidores”, en def -
9
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA PROTECCIÓN JURÍDICA.
..
nitiva, de un cuerpo normativo especial, con sus propios principios, sistemática
e instituciones, diferentes a los de las demás ramas del derecho ya consolidadas.
1
Por otro lado, destacados autores alemanes deF enden la necesidad de tutelar
al consumidor más allá que al resto de los sujetos, dada su posición marcada-
mente débil en los contratos de consumo, respecto del profesional oferente, al
modo de la protección que concede el derecho laboral a los trabajadores frente
a los empresarios.
Además, también se sostiene la idea de un derecho de consumo, no ya como
categoría dogmática independiente, sino meramente
funcional
, y que se deF ne
como aquel que tiene como F nalidad la de “proporcionar a los consumidores y
usuarios la protección que precisan, desde el punto de vista jurídico, la que aúna
y da sentido propio a la categoría”.
2
Se ha argumentado, a nuestro juicio, con pleno acierto, que existe en el
ordenamiento jurídico español y europeo un principio general
pro consuma-
tore
(a favor del consumidor), proclamado en el artículo 51 de la Constitución
Española (en adelante
CE
) que obliga a que la aplicación de toda la legislación
vigente española haya de interpretarse, sin traba, en el sentido más favorable a
los intereses de los consumidores, además del expreso reconocimiento de una
obligación genérica de información
de los profesionales o empresarios cuando
contraten con consumidores.
Al margen de las discusiones doctrinales acerca de la cuestión, lo cierto es que
ya se contempla el derecho de consumo como derecho especial, ya como una
particular rama del derecho o como una simple categoría funcional, lo cierto y
práctico es que no parece que sea condenable la tendencia de
tratar conjunta-
mente
todas las reglas que se reF eran a la condición jurídica de las personas en
una determinada situación social, como es el caso de los llamados consumidores
y usuarios.
3
Y aunque tampoco debemos desdeñar las ventajas que entraña el estudio de
la normativa que afecta a los consumidores, dentro del sistema propio de las
reglas de la misma naturaleza, conforme a las clasiF caciones de las tradicionales
ramas del derecho (civil, mercantil, administrativo y penal), quizá, a efectos no
sólo didácticos, sino también prácticos, no sea ociosa una aproximación a esta
1
Respecto a la cuestión, puede verse con mayor amplitud, A
CEDO
P
ENCO
, Á
NGEL
.
Derecho de consumo. Análisis jurídico-
privado de la ley general para la defensa de los consumidores de 2007
, Dykinson, Madrid, 2012.
2
M
ARTÍNEZ
DE
A
GUIRRE
Y
A
LDAZ
, C
ARLOS
. “Comentario al artículo 7o. de la
LGDCU
”, en B
ERCOVITZ
, R
ODRIGO
y S
ALAS
J
AVIER
(coords.).
Comentarios a la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios
, Civitas, Madrid, 1992, p. 120.
3
D
E
C
ASTRO
Y
B
RAVO
, F
EDERICO
. “Notas sobre las limitaciones intrínsecas de la autonomía de la voluntad. La defensa de
la competencia. El orden público. La protección del consumidor”, en
Anuario de Derecho Civil
, t.
XXXV
, fascículo
IV
,
Ministerio de Justicia, Madrid, octubre-diciembre de 1982, pp. 1021 y ss., y 1075-1078.
10
ÁNGEL ACEDO PENCO
materia desde un punto de vista conjunto,
ratione materiae
, tal como se viene
haciendo en otros ordenamientos diferentes al español.
El Tribunal Constitucional español (en adelante
TC
) pronto declaró que el
[...] artículo 51,
CE
, en sus apartados 1 y 3, en cuanto atribuye a los poderes públicos
“la defensa de los consumidores y usuarios”, prevé, a tal efecto, que “la Ley regulará
el comercio interior y el régimen de autorización de los productos comerciales” —por
tanto—
la defensa del consumidor aparece así como un principio rector
de la políti-
ca social y económica, cuya garantía la Constitución impone a los poderes públicos.
4
La elevación a rango constitucional de la protección de los consumidores y usua-
rios, como principio rector de la política social y económica, tal como indica el
artículo 53.3
CE
, y, en deF nitiva, al principio general de derecho, debe suponer,
entre otras consecuencias, que en caso de con± icto entre diversas normas aplica-
bles en las contiendas entre individuos particulares y productores o empresas, los
jueces y tribunales deban decantarse en favor de la interpretación que otorgue
una mayor defensa de los intereses de tales consumidores, mediante el llamado
principio
pro consumatore
contenido en el artículo 51.1
CE
.
2. Fundamento constitucional de la protección de los consumidores
en España
A
) El artículo 51 de la Constitución española
Los constituyentes (redactores de la Constitución española del 27 de diciembre
de 1978) no fueron ajenos a la evolución de los movimientos sociales y las nor-
mas protectoras en materia de consumo que se venían desarrollando en toda
Europa y, especialmente, en el ámbito de la entonces llamada Comunidad Eco-
nómica Europea (
CEE
), además del reciente reconocimiento de la protección del
consumidor en la Constitución de Portugal del 25 de abril de 1976.
Así, decidieron dedicar un artículo especíF co para reconocer la protección de
los consumidores y usuarios, el artículo 51
CE
, cuyo texto deF nitivo fue ultimado
en la Cámara Alta por clara in± uencia del Programa Preliminar de la Comunidad
Económica Europea, aprobado por la Resolución del Consejo Europeo del 14 de
abril de 1975.
4
Sentencia del Tribunal Constitucional del reino de España (
STC
) No. 88/1986, del 1 de julio, fundamento jurídico 4.
11
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA PROTECCIÓN JURÍDICA.
..
El artículo 51
CE
, incluido entre los “Principios rectores de la política social y
económica” regulado en el capítulo tercero, dentro del título
I
, relativo a los dere-
chos y deberes fundamentales, determina en el párrafo primero que: “los poderes
públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo
mediante procedimientos eF caces la seguridad, la salud y los legítimos intereses
de los mismos”.
Consciente de la importancia de los movimientos consumeristas europeos, y
atendiendo las Directivas comunitarias que ya impulsaban su desarrollo, expresa
el párrafo segundo del artículo 51
CE
que: “los poderes públicos promoverán
la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus
organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos,
en los términos que la ley establezca”.
±inaliza el decisivo precepto constitucional con un tercer párrafo que com-
pleta los dos anteriores, de manera especíF ca, al indicar que: “en el marco de lo
dispuesto por los apartados anteriores, la ley regulará el comercio interior y el
régimen de autorización de productos comerciales”.
B
) El principio constitucional
pro consumatore
El artículo 51
CE
debe conectarse con el artículo 53.3
CE
, que expresa que “el
reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el ca-
pítulo tercero, informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación
de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de
acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”.
Ello constata el reconocimiento expreso en el derecho español, con rango
constitucional, del “principio general de defensa y protección de los consumi-
dores y usuarios”, con las consecuencias que a ellos otorga tal precepto, lo que
implica que este principio
pro consumatore
deberá tenerse siempre presente en:
a)
la elaboración de la legislación positiva;
b)
la práctica judicial, y
c)
la actuación
de todos los poderes públicos.
El mismo artículo 53.1
CE
establece, de una parte, que tales derechos
vinculan
a todos los poderes públicos, y, de otra, contiene una
reserva de ley
en favor
de del derecho a la protección de los consumidores y usuarios, es decir, que el
desarrollo legislativo de su regulación se encomienda a una norma con rango de
ley, que será el instrumento jurídico en el que habrán de basarse quienes soliciten
el amparo de los jueces y tribunales en defensa de estos derechos y principios,
como determina el artículo 53.3
CE
.
12
ÁNGEL ACEDO PENCO
Si bien el principio
pro consumatore
partió de una interpretación de la doc-
trina, según se ha expuesto, la aprobación de la nueva
LCU
en 2007 lo ha “legali-
zado” o, mejor dicho, “constitucionalizado” de manera expresa en el primero de
sus artículos, al indicar que la propia
LCU
“en desarrollo del artículo 51.1 y 2 de la
Constitución que, de acuerdo con el artículo 53.3 de la misma, tiene el carácter
de
principio informador
del ordenamiento jurídico”.
C
) Otros preceptos de refuerzo constitucional
Además, según el artículo 54
CE
, el Defensor del Pueblo también tendrá entre sus
funciones la defensa de los consumidores y usuarios, aunque lo cierto es que,
habida cuenta de la extensa y variada gama de derechos que a esta institución
corresponde proteger, quizá su efectividad en este campo no sea la deseada. En
este sentido, cabe recordar que en Suecia, por ejemplo, para solucionar dicho
problema se ha creado especíF camente la F gura del
ombudsman
(defensor) de
los consumidores, con lo que se garantiza una exclusiva dedicación a tan im-
portante tarea.
Al margen de los citados, en otros preceptos constitucionales se aluden o
reconocen expresamente ciertos derechos que tienen clara conexión con la pro-
tección de los consumidores, destacando especialmente el artículo 43
CE
, donde
se reconoce el derecho a la salud (con carácter universal), incluido y protegido
también por el artículo 51.1, aunque sólo a los consumidores.
D
) Valoración crítica
Desde nuestro punto de vista, la valoración de la inclusión de la protección
constitucional otorgada por el artículo 51
CE
a los consumidores en España es
claramente positiva, pues constituye una acertada innovación en el panorama
europeo que va mucho más allá que su antecesora, la Constitución de Portugal
de 1976, ya pionera, aunque tímidamente, en esta materia en Europa.
Sin embargo, el artículo 51
CE
también contiene algunas sombras, que si no
existieran dotarían de mayor perfección al precepto, ya que se olvida de indicar
algo tan decisivo como qué debe entenderse por consumidor, es decir, a qué su-
jetos protege, y también a qué materias se extiende aquella protección, máxime
cuando de desarrollo legal de estos dos extremos resulta, a nuestro modo de ver,
abiertamente insatisfactorio.
13
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA PROTECCIÓN JURÍDICA.
..
3. Consecuencias legales del precepto constitucional
A
) Legislación española anterior a 1984
Aunque en España no hubiera una ley concreta de protección de los consu-
midores y usuarios no signif ca que los intereses de aquéllos hubieran estado
absolutamente desprotegidos jurídicamente, pues siempre existieron los meca-
nismos legales a disposición de todos los ciudadanos, en especial el Código Civil
y también el Código de Comercio, vigentes desde la codif cación, entre los que
destacan los siguientes preceptos protectores de la parte más débil del contrato:
a)
El artículo 1255
CC
, decisivo, impone “la Ley, la moral y el orden público”
como límites a la libertad de contratación, pues no todo vale aunque ex-
presamente así f gure en el contrato.
b)
El artículo 1256
CC
: “la validez y cumplimiento de los contratos no puede
dejarse al arbitrio de una de las partes”, evitando grandes injusticias.
c)
La irrenunciabilidad de la acción para exigir la responsabilidad procedente
del dolo, del artículo 1102
CC
, protegiendo al engañado.
d)
El principio
contra stipulatorem
sobre interpretación contractual, impi-
diendo Favorecer a quien propicia la oscuridad, del artículo 1288
CC
.
e)
El artículo 59 del Código de Comercio indica que si no se resuelve la duda
interpretativa del contrato “se dictará la cuestión a Favor del deudor”.
Además de los códigos, se promulgaron leyes intervencionistas, ya específ ca-
mente protectoras de los consumidores, contenidas en normas destinadas a
regular diFerentes sectores de la actividad socioeconómica española, como el
transporte aéreo, deFensa de la competencia, la publicidad comercial, la venta a
plazos de bienes muebles y la de viviendas en construcción, el contrato de seguro
y alguna otra de carácter sancionador.
5
B
) Normativa española vigente entre 1984 y 2007
Cumpliendo, tardíamente, el obligado desarrollo legislativo básico de dicho pre-
cepto constitucional, se promulgó la Ley 26/1984, del 19 de julio, General para
5
a)
Ley de la Navegación Aérea, del 21 de julio de 1960, aún vigente;
b)
Ley de Prácticas Restrictivas de la
Competencia del 20 de julio de 1963, hoy derogada;
c)
Estatuto de la Publicidad del 11 de junio de 1964, derogado;
d)
Ley de Ventas de Bienes Muebles a Plazos, del 7 de julio de 1965, también derogada;
e)
Ley sobre Percepciones
de Cantidades Anticipadas en la Construcción de Viviendas, del 17 de julio de 1968, vigente;
f)
Ley de Contrato de
Seguro, del 8 de octubre de 1980 (
LCS
), vigente, y
g)
Real Decreto 1945/1983, del 22 de junio, por el que se regulan
las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, también
vigente en la actualidad.
14
ÁNGEL ACEDO PENCO
la Defensa de los Consumidores y Usuarios, que estableció un catálogo de de-
rechos mínimos, un régimen de garantías y responsabilidades para proteger al
consumidor.
El carácter general de aquella ley, que ha estado vigente durante más de dos
décadas, precisaba de una prolija y extensa reglamentación sectorial mediante
diferentes cuerpos normativos, en función de la materia y contenidos que se
regulen, cuya correcta aplicación por medio de los diferentes operadores jurídi-
cos debía garantizar una adecuada protección de los derechos e intereses de los
consumidores.
La posterior Ley 44/2006, del 29 de diciembre, de mejora de la protección de
los consumidores y usuarios, incluyó en su disposición F nal quinta una habili-
tación al gobierno para refundir en un único texto la Ley General de Defensa de
los Consumidores y Usuarios, del 19 de julio de 1984, y las normas de transpo-
sición de las Directivas sobre protección de los consumidores que inciden en los
aspectos regulados en ella, regularizando, aclarando y armonizando los textos
legales afectados.
C
) Legislación española actual
±ruto de aquel mandato legal se promulgó el Real Decreto Legislativo 1/2007,
del 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General
para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (en
adelante
LCU
), que deroga la Ley de 1984, también otras cuatro leyes completas
sobre contratos fuera de los establecimientos comerciales, responsabilidad civil
del fabricante, viajes combinados y garantía en la venta de bienes de consumo.
6
Sin embargo, pese a estas derogaciones, el contenido de las leyes, que se
dejan sin efecto, se transcribe de manera casi íntegra, con mejor técnica, en el
nuevo texto refundido del Real Decreto Legislativo 1/2007.
La entrada en vigor de las leyes especíF cas de protección al consumidor no
agota, con mucho, el desarrollo legislativo del mandato constitucional, sino que
se han promulgado un nutrido grupo de leyes y otras normas estatales respecto a
las diferentes materias y sectores especíF cos referidos a la protección de los dere-
6
En particular, la nueva
LCU
deroga
las siguientes normas:
a)
Ley 26/1984, del 19 de julio, General para la Defensa
de los Consumidores y Usuarios;
b)
La Ley 26/1991, del 21 de noviembre, sobre contratos celebrados fuera de los
establecimientos mercantiles;
c)
Ley 22/1994, del 6 de julio, de responsabilidad civil por los daños causados por
productos defectuosos;
d)
Ley 21/1995, del 6 de julio, reguladora de los viajes combinados;
e)
Ley 23/2003, del
10 de julio, de garantías en la venta de bienes de consumo;
f)
Escasos preceptos de la Ley 7/1996, del 15 de enero,
de ordenación del comercio minorista: artículos 48 y 65.1 —de éste sólo sus letras n y ñ—, así como la disposición
adicional primera.
15
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA PROTECCIÓN JURÍDICA.
..
chos e intereses de los consumidores y usuarios, todo ello, además, al margen de
la normativa autonómica de consumo, en no pocas veces repetitiva de la estatal.
En def nitiva, como ha puesto de relieve la doctrina, la
LCU
“no lleva a cabo
una reconstrucción «mecánica» de los textos, sino que introduce bastantes no-
vedades, no pocas de ellas de notable relevancia práctica”.
7
Téngase en cuenta que el artículo 82.3
CE
dispone que “la autorización para
reFundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se ref ere el con-
tenido de la delegación, especif cando si se circunscribe a la mera Formulación de
un texto único o si se incluye la de
regularizar
,
aclarar y armonizar
los textos
legales que han de ser reFundidos”. La
LCU
es claro que no se limita a aquella mera
Formulación legal, sino que regulariza, aclara y armoniza, e incluso complemen-
ta, generosamente, los textos reFundidos.
D
) Ámbito territorial de aplicación
El artículo 139.1
CE
establece la igualdad en la aplicación de las leyes para todos
los ciudadanos independientemente del lugar donde se encuentren, al indicar
que: “Todos los españoles tienen
los mismos derechos y obligaciones en cual-
quier territorio
del Estado”, principio matizado en Función de las diFerentes
legislaciones autonómicas que permiten regulaciones distintas para las materias
que sean de competencia de las
CCAA
.
La
LCU
tiene carácter general, de aplicación básica en todo el Estado español,
pues la mayoría de las materias reguladas son de competencia exclusiva del Esta-
do, lo que signif ca que esta ley f ja un contenido mínimo en materia de derecho
de consumo ampliable por las
CCAA
.
La citada
STC
15/1989, del 26 de enero, expresó que aunque la Ley de Con-
sumidores de 1984 no era de aplicación directa a aquellas Comunidades Autó-
nomas que habían asumido constitucionalmente competencia plena sobre la
deFensa de los consumidores y usuarios en virtud de sus respectivos Estatutos de
Autonomía, sin embargo, al tener carácter “general”, la legislación de consumo
(también la
LCU
de 2007) será de aplicación en todo el territorio nacional, es
decir, que las Comunidades Autónomas deben “acatar su contenido mínimo”,
cuyos derechos reconocidos deben ser comunes en todo el territorio español, si
bien aquéllas pueden legislar desarrollando las instituciones sobre deFensa de los
consumidores que le permitan sus propios estatutos autonómicos.
8
7
C
AVANILLAS
M
ÚGICA
, S
ANTIAGO
. “El Real Decreto Legislativo 1/2007 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias”, en
Aranzadi Civil
, No. 1,
2008, pp. 2133-2166.
8
La
STC
15/1989 declaró que los artículos 1.1, 6, 7, 13.2, último inciso, 14-19, 22, puntos 1-4, y 6, 23, 36.2, 39.5
16
ÁNGEL ACEDO PENCO
Atendiendo a lo dispuesto en la doctrina del Tribunal Constitucional que se
ha citado, la redacción del vigente artículo 1
LCU
, bajo la rúbrica de “Principios
generales”, determina que:
[...] en desarrollo del artículo 51.1 y 2 de la Constitución que, de acuerdo con el ar-
tículo 53.3 de la misma, tiene el carácter de
principio informador
del ordenamiento
jurídico, esta norma tiene por objeto establecer el régimen jurídico de protección de
los consumidores y usuarios en el ámbito de las competencias del Estado.
Además, dicho precepto añade, respecto de su ámbito de aplicación: “En todo
caso, la defensa de los consumidores y usuarios se hará en el marco del sistema
económico diseñado en los artículos 38 y 128 de la Constitución y con sujeción
a lo establecido en el artículo 139”.
4. Competencias constitucionales del Estado español en materia
de protección jurídica de los consumidores y usuarios
Entre la distribución de competencias exclusivas atribuidas al Estado por el artí-
culo 149.1
CE
no se encuentra la protección de los consumidores, como tampoco
se atribuye expresamente, en el artículo 148, a las Comunidades Autónomas la
posibilidad de asumirla en esta materia. Lo anterior determina, según el artículo
149.3
CE
, una cláusula residual en favor del Estado, en el sentido de atribuirle
todas las competencias que no se detallan en el artículo 148
CE
, o que, estando
citadas, no han sido expresamente asumidas por los Estatutos de Autonomía por
parte de las Comunidades Autónomas.
En principio, corresponde al Estado la competencia en materia de protección
de los consumidores y usuarios, materia que tiene carácter multidisciplinar, pues
afecta a diversas competencias, salvo que los Estatutos hayan asumido expre-
samente dicha competencia con carácter exclusivo, en cuyo caso habrán de
respetar, naturalmente, las demás competencias estatales ya atribuidas por otros
títulos competenciales. En todo caso, al no contenerse expresamente la defensa
de los consumidores y usuarios en ninguno de los catálogos de competencias
recogidos en los artículos 148.1 (competencias de las Comunidades Autónomas)
y 149.1
CE
(competencias del Estado), y pese a haberse asumido de manera ple-
y 41 de la Ley de 1984 no eran de aplicación directa en las Comunidades Autónomas que constitucionalmente,
en virtud de sus respectivos Estatutos de Autonomía, habían asumido la competencia plena sobre defensa de los
consumidores y usuarios. En la misma resolución determina que tampoco el artículo 20.1 y 2 era de aplicación directa
en las Comunidades que, estatutariamente, hubieran adoptado la competencia sobre asociaciones de consumidores
y usuarios.
17
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA PROTECCIÓN JURÍDICA.
..
na, o menos plena, por parte de las Comunidades Autónomas, lo cierto es que
muchos de los contenidos que afectan a esta materia sí que han sido atribuidos
de manera exclusiva al Estado, por lo que se produce un choque competencial
que habrá que resolver en favor de éste o aquéllas.
Una gran parte del derecho civil, en particular la regulación del “régimen de
los contratos”, es competencia exclusiva del Estado, al otorgarse a éste, de ma-
nera expresa, las bases de “las obligaciones contractuales”, en el artículo 149.1.8ª
CE
, y también el
derecho mercantil
, al atribuirle también la “legislación mercan-
til” en el artículo 149.1.6ª
CE
, por lo que, incluso las Comunidades Autónomas
que han asumido con carácter exclusivo, y de manera plena, la competencia en
materia de consumo, aunque sean aquellas que gocen también de la compe-
tencia para “desarrollar, conservar y modiF car su propio
derecho civil
”, deberán
respetar la regulación del Estado referida al derecho de consumo, pues gran parte
del contenido de éste lo conforman normas de derecho mercantil y las bases de
las obligaciones contractuales.
La Sentencia del Tribunal Constitucional (
STC
) del 22 de marzo de 1991 decla-
ró la inconstitucionalidad de las normas de consumo las Comunidades Autóno-
mas con competencia en materia de desarrollo de su
derecho civil
(en concreto
en Galicia), al suponer una regulación del contenido de los contratos distinta de
la normativa establecida con carácter estatal.
Otros pronunciamientos del mismo tribunal, como la importante
STC
del 3 de
noviembre 1982, han declarado también que resultan inconstitucionales deter-
minados preceptos de la legislación vasca de consumo al modiF car el régimen de
responsabilidad civil
que debe ser igual para todo el territorio español.
En materia de
derecho de la competencia
, la
STC
264/1993, del 22 de julio,
declaró la inconstitucionalidad de varios preceptos autonómicos (Ley aragone-
sa de ordenación de la actividad comercial) por invadir materias de titularidad
estatal.
Los
horarios comerciales
han sido considerados de competencia estatal,
declarando la
STC
(Pleno) 225/1993, del 8 de julio, la inconstitucionalidad de la
normativa autonómica (ley valenciana sobre ordenación del comercio y super-
F cies comerciales) que no respetaba los límites F jados por la legislación estatal.
Posteriormente, el mismo día, se aprobó la Ley 7/1996, del 15 de enero, de Or-
denación del Comercio Minorista (
LCM
) y la Ley Orgánica 2/1996, del 15 de enero
(
LOCM
), complementaria de la anterior, que encomiendan a las Comunidades
Autónomas la regulación sobre los horarios del comercio, pero respetando, en
todo caso, los mínimos que hayan sido F jados por la ley estatal.
En deF nitiva, a la vista de
prevalencia de las normas estatales
sobre re-
gulación de los contratos, así como de la responsabilidad civil y, en todo caso,
18
ÁNGEL ACEDO PENCO
la referente a la legislación mercantil, ambas de enorme proyección dentro del
derecho de consumo —y la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional que
impide a las Comunidades Autónomas reproducir la regulación estatal en ma-
teria de defensa de los consumidores referidas a materias competencia exclusiva
del Estado—, parece evidente que el margen de regulación autonómica es más
bien limitado, incluso, como se ha puesto de maniF esto por la doctrina, cuando
aquélla pretenda otorgar un nivel de protección superior al contenido en la nor-
ma estatal, aunque, en última instancia, corresponderá a dicho tribunal resolver
este último aspecto a la vista del principio contenido en el artículo 51
CE
.
Pueden resumirse, de forma básica y elemental, las competencias de consu-
mo, según los artículos 149 y 139.2
CE
, y la doctrina constitucional de las ya
citadas
SSTC
71/1982 y 88/1986, por lo que, con carácter exclusivo, corresponde
al Estado el ejercicio de las siguientes competencias:
a)
Legislación civil, salvo el derecho foral.
b)
El aseguramiento de la unidad de mercado.
c)
La legislación mercantil.
d)
Las bases de las obligaciones contractuales.
e)
La responsabilidad civil derivada de las relaciones contractuales.
f)
La responsabilidad civil extracontractual.
g)
Las condiciones generales de la contratación.
h)
El derecho penal y procesal.
±inalmente, la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 31/2010, del 28
de junio de 2010 (sobre el Estatuto de Cataluña), sintetiza en su
±J
70 que:
[...] la materia de defensa de los consumidores es un ámbito de concurrencia compe-
tencial de títulos habilitantes diferentes, de manera que la atribución estatutaria de la
competencia de carácter exclusivo a la Comunidad Autónoma
no puede afectar a las
competencias reservadas por la Constitución al Estado
(artículo 149.1,
CE
), que se
proyectarán cuando materialmente corresponda (
STC
15/1989, del 26 de enero,
±J
1).
5. La legislación autonómica —regional— de consumo
La “protección de los consumidores y usuarios” no se encuentra prevista, en la
Constitución, entre las competencias especíF cas del Estado, ni tampoco de las
Comunidades Autónomas, sin perjuicio de lo expuesto respecto de ciertas mate-
rias sobre consumo, que son de competencia exclusiva estatal.
19
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA PROTECCIÓN JURÍDICA.
..
No obstante, tal vez debido a la creciente importancia que en nuestra socie-
dad ha ido adquiriendo la protección de los consumidores, lo cierto es que, hasta
la fecha, la casi totalidad de las Comunidades Autónomas que conforman el
territorio español (que son diecisiete, en las que se estructura el reino de España),
excepto La Rioja, han promulgado, cada una de ellas, sus propias leyes autonó-
micas especíF cas de consumo o sus estatutos legales de defensa del consumidor,
con rango formal de ley autonómica.
9
6. El derecho de consumo comunitario europeo
A
) El derecho constitucional u originario
También denominado “derecho constitucional de la Unión Europea”, el derecho
originario tiene su base en el Tratado Roma del 25 de marzo de 1957, constitu-
tivo de la Comunidad Económica Europea (
CEE
),
10
no alude de manera directa a
los consumidores, ni establece medidas de protección especíF cas para este sector,
aunque sí que contiene algunas referencias indirectas a lo largo de todo el tra-
tado, referentes a la mejora constante de las condiciones de vida como F nalidad
9
En España, al término de la redacción de estas líneas, están vigentes las siguientes leyes autonómicas de
protección del consumidor: Ley 13/2003, del 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y
Usuarios de Andalucía (
Boletín Of
cial del Estado
, en adelante
BOE
,
No. 14, del 16 de enero de 2004); Ley 16/2006, del
28 de diciembre, de Protección y Defensa de los Consumidores y Usuarios de Aragón (
BOE
No. 45, del 21 de febrero
de 2007); Ley 3/2003, del 12 de febrero, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Comunidad Autónoma
de Canarias
(
BOE
No. 56, del 6 de marzo de 2003); Ley 1/2006, del 7 de marzo, de Defensa de los Consumidores y
Usuarios de Cantabria (
BOE
No. 77, del 31 de marzo de 2006); Ley 11/2005, del 15 de diciembre, del Estatuto del
Consumidor de Castilla-La Mancha (
BOE
No. 255, del 20 de diciembre de 2005); Ley 11/1998, del 5 de diciembre, de
Defensa de los Consumidores y Usuarios de Castilla y León (
BOE
No. 16, del 19 de enero de 1999); Ley 22/2010, del
20 de julio, del Código de Consumo de Cataluña (
BOE
No. 196, del 13 de agosto de 2010); Ley 2/1987, del 9 de abril,
del Estatuto de Consumidores y Usuarios de la Comunidad Valenciana (
BOE
No. 102, del 29 de abril de 1987); 6/2001,
del 24 de mayo, del Estatuto de los Consumidores de Extremadura (
BOE
No. 173, del 20 julio 2001); Ley 12/1984, del
28 de diciembre, del Estatuto del Consumidor y Usuario de la Comunidad de Galicia (
BOE
No. 139, del 11 de junio de
1985); Ley 1/1998, del 10 de marzo, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Comunidad Autónoma de las
Islas Baleares (
BOE
No. 113, del 12 de mayo de 1998); Ley 11/1998, del 9 de julio, de Protección de los Consumidores
y Usuarios de la Comunidad de Madrid (
BOE
No. 206, del 28 de agosto de 1998); Ley 7/2006, del 20 de junio, de
Defensa de los Consumidores y Usuarios de Navarra; Ley 6/2003, del 22 de diciembre, de Estatuto de las Personas
Consumidoras y Usuarias del País Vasco (
BOPV
No. 254, del 30 de diciembre de 2003); Ley 11/2002, del 2 de diciembre,
de los Consumidores y Usuarios, del Principado de Asturias (
BOE
No. 13, del 15 de enero de 2003); Ley 4/1996, del
14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia (
BOE
No. 238, del 2 de octubre de
1996). Todas ellas pueden consultarse en el sitio oF
cial de Internet —de acceso libre y universal— del
Boletín Of
cial
del Estado
español: www.boe.es.
10
Se conoce como
derecho originario
comunitario europeo, y también, derecho constitucional comunitario, aquel
que procede directamente de los tratados internacionales constitutivos de la Unión Europea (antes Comunidad
Económica Europea) y sus posteriores reformas.
20
ÁNGEL ACEDO PENCO
primordial de la entonces
CEE
, según indicaba el artículo 3 de su Preámbulo, así
como la “rápida elevación del nivel de vida de sus ciudadanos”, tal como esta-
blece el artículo 2.
No fue hasta la Conferencia de Jefes de Estado de París, celebrada el 19 y
20 de octubre de 1972 (
Cumbre de París
), cuando se comenzó a ejecutar una
política ordenada en materia de consumo, solicitándose allí que los órganos
comunitarios elaboraran un programa especíF co para robustecer y coordinar
medidas de protección al consumidor, al preocuparse los Estados miembros por
dar “un aspecto humano” a la Comunidad Europea, lo que habría de traducirse
en una mejora de la calidad de vida de los europeos.
La elaboración de la Carta de Protección del Consumidor, el 17 de mayo de
1973, por parte de la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa, supuso el
inicio de la política comunitaria de protección del consumidor.
La aprobación del Acta Única Europea,
11
que reformó el Tratado de Roma en
materia de mercado interior, supuso, por primera vez, la protección expresa de
los consumidores en la Europa comunitaria, extremo de gran importancia, pues
nunca antes había aparecido esta mención en un tratado constitutivo comuni-
tario, y aunque esta mención no establece todavía ninguna política concreta de
protección al consumidor, incluye entre sus objetivos “la protección de la salud
de las personas”, “asegurar al consumidor suministros a precios razonables” y
“limitar la producción, el mercado o el desarrollo técnico en perjuicio de los
consumidores”.
El Tratado de Maastricht
12
se propone la ”contribución al fortalecimiento de
la protección de los consumidores,
13
y que “la Comunidad contribuirá a que se
alcance un alto nivel de protección de los consumidores a F n de proteger la sa-
lud, la seguridad y los intereses económicos de los consumidores y garantizarles
una información adecuada”.
14
Tras la reforma del Tratado de Roma, constitutivo de la
CEE
, llevada a cabo me-
diante el Tratado de Ámsterdam,
15
el nuevo artículo 153.1, vigente en la actuali-
dad,
determina que: “la Comunidad contribuirá a proteger la salud, la seguridad
11
Firmada el 17 (en Luxemburgo) y el 28 (en La Haya) de febrero de 1986, que entró en vigor el 1 de julio de 1987,
rati±
cada por España por Instrumento del 9 de diciembre de 1986 (mediante la Ley Orgánica 4/1986, del 26 de
noviembre).
12
Firmado el 7 de febrero de 1992, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, rati±
cado por España en
Instrumento del 29 de diciembre de 1992.
13
Artículo 6.s).
14
Artículo 129.
A
.
15
Firmado el 2 de octubre de 1997, rati±
cación autorizada en España mediante la Ley Orgánica 9/1998, del 16 de
diciembre.
21
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA PROTECCIÓN JURÍDICA.
..
y los intereses económicos de los consumidores, así como a promover su derecho
a la información, a la educación y a organizarse para salvaguardar sus intereses”.
16
B
) El denominado derecho derivado
En el plano del derecho derivado,
17
en 1973 se crea el Servicio de Medio Am-
biente y de Protección de los Consumidores europeo a cargo de un comisario, y
se constituye el Comité Consultivo de los Consumidores para representar, ante la
propia Comisión, los intereses de los consumidores y las políticas de consumo,
18
aprobándose diversos y decisivos Planes de actuación.
19
Los primeros frutos de esta política fueron la aprobación de las primeras
Directivas Comunitarias para la protección de los consumidores, destacando
la Directiva 84/450/
CEE
sobre publicidad engañosa; Directiva 85/374/
CEE
sobre
responsabilidad del fabricante por daños de productos defectuosos; Directiva
85/577/
CEE
de contratos negociados fuera de los establecimientos comerciales, y
Directiva 87/102/
CEE
reguladora del crédito al consumo.
Sin carácter vinculante, pero de una inF uencia decisiva, se adoptaron pos-
teriormente: la Recomendación 87/598/
CEE
que aprobó el Código europeo de
buena conducta en materia de pago electrónico, y la Recomendación 88/59/
CEE
sobre sistema de pago y relaciones entre titulares y emisores de tarjetas de
débito y crédito.
1. El primer Plan Trienal de Acción sobre la Política de los Consumidores en
la Comunidad Europea (1990-1992) tuvo como consecuencia la promulga-
ción de la Directiva 90/314/
CEE
sobre viajes combinados; la Directiva 92/59/
CEE
sobre seguridad de los productos, y la Directiva 90/88/
CEE
modi± cando
la anterior sobre crédito al consumo.
2. El segundo Plan Trienal,
20
para el periodo 1993-1995, tomó como objetivo
principal el desarrollo del Mercado único al servicio de los consumidores.
16
Este nuevo artículo 153 sustituye al antiguo artículo 129.
A
del Tratado.
17
Se conoce como
derecho derivado
comunitario europeo el que procede de las instituciones de la Unión Europea
con capacidad de producción normativa.
18
En 1973 la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa aprobó la resolución 543/73 por la que se aprobaba
la Carta Europea de Protección de los Consumidores. El Consejo de Ministros europeo, en reunión del 14 de abril de
1975, reconoce los derechos básicos de los consumidores y las medidas específ
cas para su ef
cacia, considerando que
la mejora de las condiciones de vida es una de las misiones de la Comunidad que implica la protección de la salud,
de la seguridad y de los intereses económicos de los consumidores.
19
En 1975 se aprobó el Programa Preliminar de la Comunidad Europea para una política de protección e inFormación
a los consumidores; en 1981, el Segundo Programa de la Comunidad Europea para una política de protección e
inFormación a los consumidores, y en 1985 el Programa Nuevo Impulso de la política de protección e inFormación a
los consumidores en la Comunidad Europea.
20
Aprobado el 28 de julio de 1993.
22
ÁNGEL ACEDO PENCO
En esta fase se adoptaron los siguientes instrumentos comunitarios: la
Directiva 93/13/
CEE
sobre cláusulas abusivas, y la Directiva 94/47/
CEE
sobre
contratos de adquisición de un derecho de uso de bienes inmuebles a
tiempo compartido.
3
.
El tercer Plan Trienal de Acción sobre Política de los Consumidores para
el periodo 1996-1998 propició un nutrido cuerpo normativo: la Directiva
97/7/
CE
sobre contratos celebrados a distancia; Directiva 97/55/
CE
sobre
publicidad comparativa, modiF cando la anterior de 1984 sobre publicidad
engañosa; Directiva 98/7/
CE
nuevamente de crédito al consumo, alterando
la de 1987; Directiva 98/6/
CE
sobre indicación de precios, y la Directiva
98/27/
CE
sobre acciones de cesación.
4
.
El cuarto Plan Trienal de Acción para la Política de los Consumidores para
1999-2001 tiene en consideración la nueva estructura del mercado, así
como la mundialización de la economía y del desarrollo de las nuevas
tecnologías, lo que produce un gran impacto en las nuevas formas de
consumir, propiciando nuevos textos normativos: la Directiva 1999/44/
CE
,
del 25 de mayo de 1999, sobre determinados aspectos de la venta y las
garantías de los bienes de consumo, y la Decisión 2000/323/
CE
del 4 de
mayo de 2000, de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la que se
acuerda la creación de un Comité de los consumidores.
5. El quinto Plan tuvo carácter quinquenal (2002-2006), en cuyo periodo
se aprobó una de las más in± uyentes normas comunitarias, la Directiva
2006/123/
CE
, del Parlamento Europeo y del Consejo, aprobada el 12 de
diciembre de 2006, relativa a los
servicios en el mercado interior
(cono-
cida como la directiva de los servicios, sobre todo, profesionales), fruto de
la denominada “estrategia de Lisboa”.
21
En 2004 se aprobó el Reglamento
sobre la cooperación en materia de protección de los consumidores.
22
6
.
El último Plan de actuación (2007-2013) se adoptó mediante la Decisión
1926/2006/
CE
, y quizá sea el más ambicioso de todos hasta el momento,
además incluye una la elevada F nanciación comunitaria.
Al 15 de enero de 2012, los veintisiete países miembros de pleno derecho de la
Unión Europea son, por orden alfabético: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria,
Chipre, República Checa, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, ²in-
21
La “estrategia de Lisboa” se fraguó en la reunión extraordinaria del Consejo Europeo en la capital portuguesa el
23 y 24 de marzo de 2000.
22
Reglamento (
CE
) No. 2006/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 27 de octubre de 2004, sobre la
cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la legislación de protección de los
consumidores.
23
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA PROTECCIÓN JURÍDICA.
..
landia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo,
Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Rumanía y Suecia.
23
A todos ellos, en el ámbito comunitario, con el objetivo concreto de lograr
un alto nivel de protección mediante el desarrollo de las políticas de defensa de
los consumidores, actualmente se les reconoce el derecho a adoptar medidas
que
eleven la protección básica
de los consumidores, establecida en las normas
comunitarias, poniendo como límite únicamente el propio mercado interior y las
actuaciones reguladas en las Directivas.
Es bien sabido que las Directivas tienen el carácter de mínimos, y aunque
no sean de aplicación directa, sin embargo, pueden producir el efecto directo
cuando no hayan sido desarrolladas por un Estado miembro dentro del plazo
± jado para ello en ellas, siempre que sean claras y precisas, e invocadas por un
particular frente a un Estado miembro, no entre particulares.
7. Rasgos esenciales del derecho de consumo español y europeo
A
) Un derecho multidisciplinar
La protección de los consumidores se estudia en esta obra desde el punto de
vista del derecho privado, esto es, a la vista del derecho civil y mercantil, disci-
plinas que acogen la mayoría de las normas que reconocen derechos subjetivos
a los consumidores y usuarios.
Pero, como se adelantó, también desde las disciplinas que se integran en el
derecho público se aborda aquella protección, en especial, mediante el derecho
administrativo, tanto de carácter organizativo, de control e inspección, como
preventivo y sancionador. Otras ramas que se re± eren a la defensa del consumi-
dor se encuentran en el derecho tributario, sin olvidar ciertos aspectos de dere-
cho procesal, y, desde luego, también el derecho penal, habida cuenta de diversos
tipos penales especí± cos que castigan los supuestos más graves de atentados
contra los derechos del consumidor.
B
) Dispone de diversas fuentes normativas
Si bien la competencia legislativa para regular, con rango de ley formal, se va
aclarando poco a poco, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, mediante
23
Son países
candidatos
a ingresar en la
UE
en el futuro: Croacia, la antigua república yugoslava de Macedonia,
Turquía e Islandia. Países candidatos
potenciales
a incorporarse a la Unión son: Albania, Bosnia y Herzegovina,
Kosovo, Montenegro y Serbia.
24
ÁNGEL ACEDO PENCO
la titubeante doctrina del Tribunal Constitucional, lo cierto es que, además, ha de
tenerse muy en cuenta que, cada vez más, las normas de protección de los con-
sumidores son de procedencia comunitaria que luego se transponen a los países
miembros. Además, en última instancia, también las entidades locales pueden
dictar ordenanzas de consumo en sus respectivos territorios. En def nitiva, el de-
recho de consumo está Formado por:
1)
derecho comunitario;
2)
derecho estatal;
3)
derecho autonómico, y
4)
derecho local.
Por tanto, las Fuentes del derecho de consumo están Formadas por las nor-
mas, legales y reglamentarias sobre esta materia, provenientes de las siguientes
instituciones públicas:
a)
el Parlamento y el Consejo de la Unión Europea;
b)
las
Cortes Generales y el gobierno de la nación española;
c)
las asambleas legislati-
vas y los gobiernos de las Comunidades Autónomas, y en menor medida,
d)
los
plenos y los alcaldes de los municipios españoles.
C
) Carácter imperativo de sus normas
Las normas de derecho de consumo reconocen derechos ejercitables y exigibles,
por quienes ostenten la cualidad de consumidores y usuarios, pero, ciertamente,
de poco o nada serviría tal reconocimiento si los titulares de los derechos pudie-
ran renunciar a ellos si desean contratar para adquirir el bien o servicio.
Por tal motivo, las normas de derecho de consumo suelen tener carácter
imperativo, lo que se traduce en la irrenunciabilidad de los derechos que son
reconocidos al consumidor y al usuario, A tal f n, el artículo 10
LCU
dispone que:
“la
renuncia previa
a los derechos que esta norma reconoce a los consumidores
y usuarios
es nula
, siendo, asimismo, nulos los actos realizados en
fraude de ley
de conFormidad con lo previsto en el artículo 6 del Código Civil”. Al respecto,
el artículo 6.4 del Código Civil español vigente (
CC
) indica: “los actos realizados
al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el
ordenamiento jurídico, o contrario a él, se considerarán ejecutados en
fraude de
ley
y
no impedirán la debida aplicación de la norma
que se hubiere tratado
de eludir”.
D
) Cualidad tuitiva de sus preceptos
Si algo caracteriza especialmente al derecho de consumo es precisamente su
f nalidad protectora a una cualidad concreta de personas, los consumidores y
usuarios. Este carácter tuitivo es la razón que justif ca su existencia, puesto que
25
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA PROTECCIÓN JURÍDICA.
..
ya existen normas para todos en las otras disciplinas jurídicas, aparece el dere-
cho de consumo para otorgar una mayor protección de la que otorga el derecho
tradicional. Igual ocurre, por ejemplo, con el derecho del trabajo, donde el sujeto
protegido es el trabajador frente al empleador; en el derecho de consumo es el
consumidor frente al empresario.
E
) Protección optativa, compatible y complementaria
A diferencia de lo que sucede en la disciplina tomada como ejemplo —el derecho
del trabajo—, donde los sujetos protegidos sólo tienen un cuerpo normativo (en
esencia, el Estatuto de los Trabajadores y normas complementarias), que tienen
carácter exclusivo y excluyente para hacer valer sus derechos, no existiendo otra
vía; sin embargo, las normas de protección de los consumidores complementan
al resto del ordenamiento jurídico, es decir, los afectados, que ostenten esta
cualidad de consumidor, pueden acudir a las vías especíF cas reconocidas sólo a
éstos en el derecho de consumo, pero también, si lo desean, pueden acogerse al
resto de las normas comunes del ordenamiento jurídico.
Por ello puede hablarse de un carácter optativo, pues en ocasiones (quizá po-
cas) el consumidor puede optar por reclamar la protección de las normas comu-
nes (derecho civil y mercantil), o bien las de derecho de consumo. De o anterior
se deduce, igualmente, el carácter compatible del derecho de consumo con el
resto del ordenamiento. Y también complementario, ya que, además de las nor-
mas de consumo, e incluso una vez agotada esta vía especial, puede interesar al
consumidor interponer una reclamación al amparo del derecho civil y mercantil.
F
) Otros caracteres básicos
Además de los expresadas más arriba, la doctrina más reciente ha destacado
otros caracteres del derecho de consumo, alguno de los cuales ya se han apun-
tado, y se destacan los siguientes:
24
a)
El marcado intervencionismo de las administraciones públicas.
b)
La prevalencia, en caso de con± icto, del principio
pro consumatore
.
c)
Supone un complemento de las normas reguladoras del mercado.
d)
Está impulsando la armonización del derecho contractual europeo.
24
Véase R
EYES
L
ÓPEZ
, M
ARÍA
J
OSÉ
.
Manual de derecho privado de consumo
, Editorial La Ley, Las Rozas (Madrid), 2009,
pp. 33-35.
26
ÁNGEL ACEDO PENCO
e)
Contiene mecanismos propios de resolución de conf ictos: arbitraje.
f)
Fomenta las asociaciones de consumidores y usuarios.
8. La
LCU
: norma esencial de derecho de consumo en España
A
) Estructura formal
El vigente Texto Re±undido de la Ley General para la De±ensa de los Consumi-
dores y Usuarios y otras leyes complementarias (
LCU
) se aprobó mediante el Real
Decreto Legislativo 1/2007, del 16 de noviembre.
B
) Contenido del Texto Refundido
Contiene 165 artículos, 6 disposiciones adicionales y 3 disposiciones ² nales en
sus 4 libros que incorporan estas materias:
1)
Libro
I
sobre “disposiciones generales”, desarrollado en cinco títulos:
Título
I
que contiene el “ámbito de aplicación y derechos básicos de los
consumidores y usuarios”, que agrupa al capítulo I de ámbito de aplicación; el
capítulo
II
de derechos básicos de los consumidores y usuarios; capítulo
III
sobre
protección de la salud y seguridad, capítulo
IV
sobre derecho a la in±ormación,
±ormación y educación, y capítulo
V
sobre la protección de los legítimos intereses
económicos de los consumidores y usuarios.
Título
II
sobre el “derecho de representación, consulta y participación y régi-
men jurídico de las asociaciones de consumidores y usuarios”, integrado por el
capítulo
I
con el régimen jurídico básico de las asociaciones de consumidores y
usuarios y el capítulo
II
sobre independencia y transparencia de las asociaciones
de consumidores y usuarios, el capítulo
III
del Registro estatal de asociaciones de
consumidores y usuarios y el capítulo
IV
sobre la representación y consulta.
Título
III
sobre “cooperación institucional”, que contiene el capítulo
I
de la
con±erencia sectorial de consumo, y el capítulo
II
sobre la cooperación institu-
cional en materia de ±ormación y control de la calidad.
Título
IV
con la “potestad sancionadora”, donde se incluye el capítulo I sobre
disposiciones generales, y el capítulo
II
de in±racciones y sanciones.
Título
V
“procedimientos judiciales y extrajudiciales de protección de los
consumidores y usuarios”, contiene el capítulo
I
sobre acciones de cesación, y el
capítulo
II
sobre el sistema arbitral del consumo.
2)
Libro
II
re±erido a los “contratos y garantías”, donde se incluyen:
27
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA PROTECCIÓN JURÍDICA.
..
Título
I
de “contratos con los consumidores y usuarios”, con el capítulo
I
de
disposiciones generales, y el capítulo
II
del derecho de desistimiento.
Título
II
de “condiciones generales y cláusulas abusivas”, capítulo
I
de cláusu-
las no negociadas individualmente, y capítulo
II
de cláusulas abusivas.
Título
III
de “contratos celebrados a distancia”, aglutina el capítulo
I
disposi-
ciones generales, capítulo
II
información precontractual y contratos, capítulo
III
con el derecho de desistimiento en los contratos a distancia y el capítulo
IV
sobre
la ejecución del contrato.
Título
IV
de “contratos celebrados fuera de establecimientos mercantiles”,
incluye el capítulo
I
sobre ámbito de aplicación, y el capítulo
II
sobre la contra-
tación en esta modalidad.
Título
V
de “garantías y servicios posventa”, contiene el capítulo
I
de dispo-
siciones generales sobre garantía de los productos de consumo, capítulo
II
sobre
la responsabilidad del vendedor y derechos del consumidor y usuario, capítulo
III
del ejercicio de derechos por el consumidor y usuario, y el capítulo
IV
que regula
la garantía comercial adicional, las obligaciones de documentación y los servicios
posventa.
3)
Libro
III
referente a la
“responsabilidad civil por bienes o servicios defec-
tuosos”:
Título
I
sobre “disposiciones comunes en materia de responsabilidad”, que
contiene el capítulo
I
que desarrolla las disposiciones generales en esta materia,
y el capítulo
II
bajo el epígrafe de responsabilidad.
Título
II
de “disposiciones especíF cas en materia de responsabilidad”, contie-
ne el capítulo I sobre daños causados por productos, y el capítulo
II
acerca de los
daños causados por otros bienes y servicios.
4)
Libro
IV
sobre “viajes combinados”, es el último de todos, y contiene:
Título
I
de “disposiciones generales”, compuesto por el capítulo
I
con el ámbi-
to de aplicación, el capítulo
II
sobre información precontractual y formalización
del contrato, el capítulo
III
acerca de otros derechos del consumidor y usuario, y
el capítulo
IV
sobre la modiF cación del contrato.
Título
II
de disposiciones relativas a la resolución del contrato y responsabili-
dades, que incluye el capítulo
I
sobre la resolución del contrato o cancelación, y
el capítulo
II
, acerca del incumplimiento, responsabilidad y garantías.
C
) Breve valoración crítica
Partiendo del mandato constitucional del desarrollo legislativo de la protección
de los consumidores en España, la
LCU
de 2007 destaca, como se ha visto, por
28
ÁNGEL ACEDO PENCO
tratarse de un texto refundido que pretende articular en un solo cuerpo legal
diversas materias, en cierto modo homogéneas, para lo cual se han escogido los
ingredientes de cinco leyes importantes (una general y cuatro sectoriales) en
materia de protección al consumidor, y se ha elaborado un producto F nal con
sus luces y sus sombras.
No se comprenden los motivos por los que han sido excluidos de la “refundi-
ción” materias tan propias del derecho de consumo como el crédito al consumo,
los servicios F nancieros a distancia,
25
los servicios de la información y el comer-
cio electrónico, las ventas de bienes inmuebles a los consumidores (viviendas), y
el aprovechamiento por turno compartido de inmuebles vacacionales (cuya ley
reguladora prohíbe que se denomine multipropiedad, como todo el mundo la
conoce), entre otros contenidos.
Respecto de la técnica de refundición usada, la doctrina ha criticado que
ciertos aspectos de la nueva
LCU
no tienen una explicación lógica, y sí una falta
de “armonía interna entre las distintas modalidades contractuales sobre las que
había de practicarse la refundición, que han permanecido con el mismo nivel
de disparidad que padecían antes de la refundición”. Pero se añade alguna ven-
taja como el interesante artículo 60
LCU
, “que uniF ca las normas preexistentes
y uniformiza la clase de información que debe darse en la contratación con
consumidores”.
26
Se ha escrito que la valoración acerca de la calidad de la refundición es posi-
tiva, tanto en su sistemática como en buena parte de las modiF caciones intro-
ducidas. No se detectan, además, omisiones relevantes ni “efectos secundarios”
imprevistos. En deF nitiva, para esta doctrina que se glosa, la nueva
LCU
“mejora la
situación legislativa anterior (la derogada Ley del Consumidor 1984 y las demás
leyes especiales que ahora se refunden)”.
27
Respecto de la valoración del estado del desarrollo legislativo actual del pre-
cepto constitucional de protección de los consumidores y usuarios, contenido,
como se ha visto, en el artículo 51
CE
, la nueva regulación española resulta abier-
tamente positiva, por cuanto, a la vista de la doctrina del Tribunal Constitucional
español sobre esta materia, se ha logrado, también ahora en vía legislativa, un
25
F
ERNÁNDEZ
P
ÉREZ
.
El nuevo régimen de la contratación a distancia con consumidores: especial referencia a servicios
F
nancieros
, editorial La Ley, Madrid, 2009.
26
C
ARRASCO
P
ERERA
, Á
NGEL
. “Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (Real
Decreto Legislativo 1/2007). Ámbito de aplicación y alcance de la refundición”, en
Aranzadi Civil
, No. 1, 2008, pp.
2215-2225.
27
C
AVANILLAS
M
ÚGICA
, S. “El Real Decreto Legislativo 1/2007 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General
para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias”, en
Aranzadi Civil
, No. 1, 2008, pp.
2133-2166.
29
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA PROTECCIÓN JURÍDICA.
..
mayor respeto de los principios y postulados constitucionales que de aquel pre-
cepto se derivan.
Finalmente, la adecuación de la legislación de protección a los consumidores
a los preceptos constitucionales continúa siendo perf lada por el Tribunal Cons-
titucional español, en especial respecto de los con± ictos competenciales entre el
Estado y las Comunidades Autónomas, con la posibilidad de servir como re²eren-
te más cercano en el tiempo la reciente
STC
26/2012, del 1 de marzo de 2012.
28
En def nitiva, no sólo la doctrina del Tribunal Constitucional viene delimi-
tando los perf les del nuevo derecho de consumo en España, sino también, y en
mayor medida tal vez, el nutrido cuerpo normativo que procede de los tratados
y de las instituciones de la Unión Europea que, a pasos de gigante, van ho-
mogenizando un nuevo cuerpo legislativo con normas de derecho privado que
persiguen un elevado nivel de protección jurídica, de aplicación casi idéntica en
los veintisiete de países que la con²orman, cuya ²unción es elevar la calidad de
vida de los ciudadanos comunitarios, esto es, de los consumidores.
Y es que, en puridad, en los últimos tiempos, pocas parcelas del derecho pri-
vado, como ha ocurrido con el derecho de consumo, se han visto tan in± uidas
por las normas constitucionales, tal vez debido tanto a la gran proyección sobre
los derechos civiles de los ciudadanos, como al enorme éxito del desarrollo de
esta joven y apasionante disciplina.
28
Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 26/2012, del 1 de marzo de 2012 (
BOE
No. 75, del 28 de marzo de
2012, en cuyo fundamento de derecho 3 se aF
rma sobre esta materia que las Comunidades Autónomas españolas:
“han de respetar las competencias del Estado relacionadas en el artículo 149.1
CE
, en especial aquéllas explícitamente
mencionadas por el texto estatutario
en relación con las competencias autonómicas en materia de defensa de los
consumidores y usuarios
y de comercio interior pues sólo entonces será dable reconocer que la autonómica se ha
actualizado en el respeto a su marco delimitador propio, constitucional y estatutario, cuestión ésta que deberemos
determinar en relación a cada uno de los preceptos objeto del presente proceso al examinar su relación con las
competencias estatales que se entienden vulneradas como son, especialmente, las derivadas del artículo 149.1.6
y 13
CE
”.
