*
Recibido: 22 de agosto de 2012. Aceptado: 30 de septiembre de 2012.
**
Profesor titular en el Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política de la Universidad de Barcelona,
España (
jreni@ub.edu
).
RESUMEN
La regulación actual de la campaña institu-
cional debe modif
carse. Una alternativa sería
acometer su supresión. La justif
cación de dicha
medida se explica por la consolidación del sis-
tema democrático y por la madurez política de
la ciudadanía y, en otra, por la conveniencia de
reducir el gasto público y de evitar los conF
ictos
permanentes que surgen en el periodo electoral
por su programación o ejecución. Otra sería su
modif
cación, con la f
nalidad de mantenerla
en sus justos límites, porque puede per±ecta-
mente considerarse que ciertos aspectos de las
campañas institucionales vinculadas al cono-
cimiento y el recuerdo de la mecánica de vo-
tación siguen siendo necesarios en un entorno
de consolidación democrática de los procesos
electorales.
PALABRAS
CLAVE
:
Elecciones, elecciones in-
auténticas, México, España, sistema electo-
ral mexicano, re±orma electoral, democracia,
neutralidad electoral, propaganda política, ley
electoral.
ABSTRACT
Current regulation o± a corporate campaign
should be amended. An alternative would un-
dertake its removal. The justif
cation ±or that
measure would be explained by the consolida-
tion o± democracy and political maturity o±
the citizens. Another would be its modif
ca-
tion i± the public expenditure were reduced by
and avoiding permanent conF
icts that natu-
rally arise ±rom the electoral period. Seeking
to maintain the regulation within the actual
boundaries ±or it can be considered that cer-
tain aspects o± the institutional campaigns
closely related to the knowledge and memory
o± the voting mechanism are still necessary
±or the consolidation o± democracy in electoral
processes.
KEY
WORDS
:
Elections, unauthentic elections,
Mexico, Spain, the Mexican electoral system,
electoral re±orm, democracy, electoral neutral-
ity, political propaganda, electoral law.
El paradigma fallido de la neutralidad
electoral. El caso de México en perspectiva
comparada*
The ±ailed paradigm o± electoral neutrality.
The case o± Mexico in a comparative perspective
Josep Ma. Reniu Vilamala**
REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS
DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VI
NO. 30, JULIO-DICIEMBRE DE 2012, PP. 49-66
IUS
50
JOSEP MA. RENIU VILAMALA
Sumario
1. Introducción
2. Algunos ejemplos para el análisis
3. El debate sobre la neutralidad y la propaganda: el caso español
A
) La campaña institucional
B
) La publicidad institucional
C
) La información periódica institucional
4. Consideraciones F
nales
1. Introducción
Modestamente creo que no parece en exceso difícil coincidir en el hecho que, del
conjunto de potenciales problemáticas que atañen al correcto desempeño de los
procesos electorales, el debate sobre la observancia del principio de neutralidad
política sea quizás uno de los más relevantes. La capacidad por parte de los po-
deres públicos de utilizar las actividades de publicidad institucional, así como las
estrategias políticas de los partidos contendientes por obtener el voto, bordean-
do los límites legales, devienen en comportamientos sobre los que la autoridad
electoral —y en último término el conjunto de la ciudadanía— debe extremar
sus precauciones. ¿Deben ser los partidos
impermeables informativamente o
propagandísticamente
a sus logros en el ejercicio de sus responsabilidades de
gobierno?, ¿es lícito utilizar los programas sociales en la propaganda electoral?,
¿es coaccionadora del voto la publicidad institucional y la propaganda electoral?
Como puede verse, aunque la temática no se agota con nuestras modestas
reF exiones, habida cuenta del enorme abanico de variables que intervienen en
la búsqueda de la neutralidad política, lo cierto es que como mínimo sí aparecen
algunos elementos a considerar en perspectiva comparada acerca de las limi-
taciones a las que debe someterse el uso de los programas y políticas públicas
institucionales. Ello no implica en modo alguno, como se señalará más adelante,
que los partidos deban renunciar a la presentación y difusión de aquellos logros
políticos cosechados en sus respectivos ámbitos de responsabilidad gubernamen-
tal. Antes bien, de lo que se trata es de delimitar qué actividades pueden, efec-
tivamente, sobrepasar los límites informativos para convertirse en mecanismos
de coacción al electorado.
Así, la cuestión principal reside en determinar en qué medida un partido
político, valiéndose de sus éxitos de gobierno, puede utilizar en la campaña
electoral dichos contenidos de manera lícita. Ello supone tomar claramente en
51
EL PARADIGMA FALLIDO DE LA NEUTRALIDAD ELECTORAL. EL CASO DE MÉXICO.
..
consideración el complicado deslinde conceptual entre el partido político como
actor contendiente en un proceso electoral y el partido político como titular de
responsabilidades ejecutivas. A partir de los casos vistos por el Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación (
TEPJF
) con motivo de las elecciones federa-
les de 2009, he optado por centrarme en el debate acerca de la segunda de las
vertientes enunciadas, concerniente a la gestión de la publicidad institucional
en el periodo electoral.
1
Como punto esencial de partida, coincidiremos en la constatación de que
un electorado sin el debido nivel de información está incapacitado total o par-
cialmente para tomar decisiones razonadas y plenamente conscientes. Por esta
razón, es un principio básico de los sistemas democráticos que para solicitar el
voto a los ciudadanos es preciso que antes se les dote de toda aquella informa-
ción que necesiten para poder tomar una decisión equilibrada, justa y meditada.
Esta situación, por otro lado perfectamente posible y plausible, deviene un ver-
dadero “rizo” político y jurídico, puesto que es sin duda alguna complicado de
garantizar, y en cualquier caso el proceso entero, desde las primeras informacio-
nes hasta la decisión ± nal re² ejada en el voto, sólo puede darse en un ambiente
de libertad de expresión y de información.
No parece que durante las épocas electorales en las democracias, y concre-
tamente en España, ambas libertades sufran unas agresiones especiales o por lo
menos muy distintas a las que se experimentan durante los periodos entre elec-
ciones. Obviamente, si a± rmamos que el funcionamiento de ambos principios es
correcto cuando no hay elecciones, también tendría (o tiene) que serlo mientras
se debaten los programas y las candidaturas y se eligen los cargos públicos. La
problemática del “rizo” estriba en deslindar claramente, en una situación de
tensión político-electoral, qué actitudes y decisiones informativas de tipo insti-
tucional pueden soslayar la citada neutralidad institucional.
2. Algunos ejemplos para el análisis
Como es bien sabido, se han documentado para el caso mexicano diversos ejem-
plos de uso de los programas o± ciales de manera ilegal para in² uir en la decisión
del voto ciudadano. El recurso a la entrega de despensas a cambio del voto o
la insinuación —más o menos velada— del acceso preferente (o de la restric-
ción de dicho acceso) a un programa público son ejemplos de actuaciones que
buscan condicionar el libre ejercicio del sufragio, bien sea mediante su
compra
1
Los casos han sido clasif
cados por el
TEPJF
como sigue:
SUP
-
RAP
-15/2009;
SUP
-
RAP
-103/2009;
SUP
-
RAP
-156/2009, y
SUP
-
RAP
-250/2009.
52
JOSEP MA. RENIU VILAMALA
o mediante la coacción. En otro nivel, cualitativa y cuantitativamente más sig-
nif cativos, se hallan los casos de inducción al voto derivados de la utilización
propagandística de programas políticos gubernamentales. Así, en los últimos
años se han introducido modif caciones legislativas que limitan el uso de los
programas sociales de los diFerentes niveles de gobierno. Se obliga en este sen-
tido a incorporar en dichas campañas institucionales un mensaje expreso de
reForzamiento de su neutralidad: debe citarse explícitamente —bien en texto o
en su diFusión audiovisual— que el citado programa es de carácter público y que
queda prohibida su utilización para f nes partidistas.
Destaca también, de los casos objeto de análisis, el uso de la f gura presiden-
cial en las campañas políticas, habida cuenta del Fuerte componente simbólico
de la f gura presidencial en el sistema político mexicano. Si bien no entraremos
en su discusión en detalle, lo cierto es que los temores vinculados con la ca-
pacidad de dirigir, inducir o coaccionar el voto a Favor del partido en el go-
bierno, propios de etapas anteriores, quedan en gran medida mediatizados por
un elemento del diseño electoral mexicano que entendemos que opera como
desarmador
de dicha polémica: la ausencia de reelección. Desde una perspectiva
meramente sociopolítica, la no-reelección implica una doble ausencia: por un
lado desaparece toda posibilidad de rendición de cuentas por parte del titular
(sea éste el presidente, un gobernador o cualquier otro cargo electo), mientras
que, por el otro, entendemos que desaparece cualquier capacidad de in± uencia
del mismo, toda vez que su capital político se da por
amortizado
tras la cita
electoral.
2
Como decíamos, en el Fondo de nuestra aportación subyace la preocupación
por determinar en qué medida la utilización de la propaganda institucional
puede aFectar la libertad del suFragio. Así, el núcleo de la problemática a la
que atenderemos ahonda —también— en los límites de la libertad de expresión
y de inFormación de la que deben gozar los partidos políticos
en su condición
de contendientes electorales
, deslindando no obstante la caracterización del
partido político como
titular de responsabilidades ejecutivas
. Partimos en este
sentido de la constatación, con la mayoría de los magistrados electorales, de la
validez del uso por parte de los partidos en su propaganda político-electoral de
los programas of ciales como parte de las f nalidades que tienen aquéllos para
expresarse libremente en el debate público, a f n de que el electorado decida
con mayor inFormación. La excepción de esta permisión partidista reside, según
2
Entendemos que en buena medida coincide nuestra argumentación con la decisión mayoritaria del
TEPJF
en el
caso
SUP
-
RAP
-156/2009, en el que se sostuvo que el uso de la f
gura presidencial en la propaganda partidista no es
constitutiva de presión o coacción a los electores.
53
EL PARADIGMA FALLIDO DE LA NEUTRALIDAD ELECTORAL. EL CASO DE MÉXICO.
..
el
TEPJF
, en todo mensaje que pretenda inducir, coaccionar o presionar en forma
indebida el voto.
La referencia aparece en los cuatro casos identi± cados en el marco del pro-
ceso electoral federal de 2009. En el primero de ellos (
SUP
-
RAP
-15/2009)
3
se sen-
taron las bases generales para normar el criterio mayoritario en donde se valida
dicha actividad propagandística de los partidos para difundir programas o± ciales,
si bien también se apuntaron los contraargumentos que cuestionan esta posición
mayoritaria a través de los votos particulares de los magistrados Galván Rivera
y González Oropeza. En el caso del primero, las objeciones se dirigen al uso
político de los programas de desarrollo social, lo cual entra en contradicción
con la necesaria capacidad de los partidos de presentar el cumplimiento de sus
propuestas programáticas (y los logros en caso de haberlos), amén que en los
espectaculares impugnados, el Partido de Acción Nacional (
PAN
) se limitó a vin-
cular el concepto de “acción” con el resultado de determinadas políticas públicas
genéricas. Más relevante a nuestro entender es el voto particular del magistrado
González Oropeza, quien justi± ca su disenso sobre la base de la
desaparición
del
vínculo político entre el partido y sus miembros, una vez que éstos han obteni-
do la condición de parlamentarios o de servidores públicos. En su argumento,
González Oropeza apunta a que dicho cambio cualitativo en la relación entre el
partido político y los funcionarios públicos incide asimismo en los
resultados
de
su actuación, las políticas públicas, por lo que no cabría considerarlas partidistas
sino
nacionales
:
[…] una vez que el gobierno decide y determina las políticas públicas, ésas pierden su
etiqueta “partidista” y se convierten en acciones del Estado, en razón de que en su
con± guración e implementación participan otras organizaciones del Estado: el Con-
greso y la administración pública […] así el impulso de una política pública puede te-
ner tintes partidistas, pero una vez instrumentada, la política deja de ser del partido.
4
De lo señalado por González Oropeza se desprendería la consideración de que
toda
acción de gobierno
se encontraría desvinculada de la actividad de los par-
tidos que las promueven y de± enden, por lo que, dicho de otra forma y en sus
mismas palabras, una política pública “no es de nadie”. Discrepo profundamente
con esta consideración, toda vez que el ejercicio de las responsabilidades de
3
Con carácter previo a la campaña electoral, el Partido Acción Nacional (
PAN
) difundió una propaganda institucional
en la que presentaba los supuestos logros del gobierno federal en manos panistas. La F
nalidad perseguida era comu-
nicar que “una acción responsable” se vinculaba a una serie de acciones gubernamentales en materia de seguridad,
seguro popular, guarderías y estancias infantiles. “[.
..] partidistas, pero una vez instrumentada, la política deja de ser
del partido” (
SUP
-
RAP
- 15/2009, pp. 258 y 259).
4
Véase
SUP
-
RAP
-15/2009, pp. 258 y 259.
54
JOSEP MA. RENIU VILAMALA
gobierno en entornos democráticos implica, como elemento básico, el lide-
razgo político en el diseño de los principales
outputs
: acciones bajo la forma
de políticas públicas y decisiones bajo la forma de productos normativos. La
concurrencia de otras formaciones políticas no resta valor a la iniciativa políti-
ca que ha sustentado la adopción de la política pública en cuestión, sino que,
contrariamente a lo señalado por el magistrado, añade un plus de legitimidad
a la misma. Otra cosa es el grado de corresponsabilidad que haya asumido cada
una de las formaciones políticas implicadas en la decisión, así como la capacidad
de los ciudadanos de asignar correctamente las responsabilidades benéF cas o
perjudiciales de dicha decisión política (a diferencia de lo que da por supuesto
González Oropeza,
SUP
-
RAP
-15/2009, pp. 263 y ss.).
Los dos siguientes casos (
SUP
-
RAP
-103/2009
5
y
SUP
-
RAP
-156/2009)
6
plantean
por el contrario las interpretaciones de las excepciones a considerar en el uso
de los programas sociales y de la F gura presidencial, bajo la consideración de la
posible coacción al votante. Así, en el caso
SUP
-
RAP
-103/2009 la mayoría de los
magistrados estimó que emplear en una propaganda la frase “si pierde el gobier-
no, perdemos los mexicanos” es ilegal por inducir indebidamente al electorado,
si bien también en esta ocasión existieron discrepancias con los votos particula-
res de los magistrados Luna Ramos y Nava Gomar, por un lado, y Carrasco Daza,
por el otro, incidiendo en una argumentación a favor del debate libre. En lo
que hace referencia al voto particular de los dos primeros magistrados, nuestra
opinión es coincidente con la expresada en dicho voto, en tanto que, asimismo,
debe tomarse en cuenta que además de lo señalado para el caso anterior: “el do-
cumento materia de la denuncia contiene bastante información adicional a esa
frase, pues consta de cuatro páginas, en las cuales se describen las acciones del
gobierno federal para hacer frente a la crisis económica y cómo han repercutido
en el bienestar de sus destinatarios, mediante la inserción de texto y fotografías
en las cuales se observa a los beneF ciados por los distintos programas sociales”,
así como un hecho relevante —y que deberá ser objeto de futuras decisiones
jurídico-electorales— como es que “en el caso se trata de una publicación en
Internet, en la página electrónica de un partido político, que no aparece en el
portal principal sino que requiere para su identiF cación de ‘navegar’ dentro del
propio sitio del partido”.
7
En lo que respecta al voto particular del magistrado
5
Durante el proceso electoral, el
PAN
difundió en su sitio web un folleto publicitario en donde se comunicaban dife-
rentes acciones de gobierno. Esa publicidad contenía la expresión: “si pierde el gobierno, perdemos los mexicanos”,
considerada por el
TEPJF
como ilegal por inducir en forma indebida a los electores a votar a favor de ese instituto
político.
6
Durante el proceso electoral, el
PAN
difundió una serie de anuncios en radio y televisión donde se comunicaban
diferentes acciones de gobierno, basadas en logros del presidente y de su partido.
7
Véase
SUP
-
RAP
-103/2009, pp. 115 y 122.
55
EL PARADIGMA FALLIDO DE LA NEUTRALIDAD ELECTORAL. EL CASO DE MÉXICO.
..
Carrasco Daza, su línea argumental incide en la ausencia de coacción o intimi-
dación al votante, lo cual compartimos siguiendo su argumento:
[…] no estimo que la frase si pierde el gobierno perdemos todos los mexicanos, en
el contexto del promocional, pueda revelar una verdadera constricción o imposición
de un sentido en el voto de los electores y por ende, menos aún, estimar que ello
vulnere la normativa electoral, porque de ninguna manera se aprecia que esa frase
sea condicionante o amenazante sobre alguna circunstancia especíF ca en perjuicio
de los electores si no despliegan una acción concreta.
8
En el tercer caso (
SUP
-
RAP
-156/2009), el magistrado González Oropeza volvió a
emitir un voto particular con argumentos similares a los empleados en el primero
de los casos analizados. Así, éste señaló que:
[…] del análisis de los tres promocionales denunciados, se advierte que además de
los elementos explícitos y visibles que éstos contienen, como toda publicidad, tienen
mensajes que se insertan de manera implícita o inferencial, y que impactan en el
subconsciente de quienes los reciben, pudiendo llegar incluso a inducir patrones de
conducta, sin que el público lo advierta de manera consciente. De estos elementos
implícitos de los promocionales se desprende que éstos llevan al elector a concluir
que si no vota por el Partido Acción Nacional y lo hace por otro partido político,
entonces el país será gobernado por el crimen organizado y por el narcotráF co, ello
porque el presidente sin el partido del que emana, ya no podrá hacer nada, ni cumplir
las políticas públicas. Es decir, que con estos promocionales, no sólo el Partido Acción
Nacional utiliza la F gura del presidente de la República, como si fuese una F gura del
ámbito privado del partido y no perteneciente al espacio público, sino que además,
reduce el margen de acción del titular del Poder Ejecutivo a que el partido político del
que éste emana sea mayoritario en el Congreso, reduciendo de esta forma el alcance
de la F gura presidencial, y anulando la existencia del Congreso de la Unión.
9
Somos de la opinión de que la argumentación sostenida por González Oropeza
es por un lado difícil de probar empíricamente, así como que, por el otro, abun-
da en la otrora comentada tesis de la
desaparición
del vínculo político entre el
partido y sus candidatos.
±inalmente, el caso
SUP
-
RAP
-250/2009
10
presenta una línea argumental abso-
lutamente distinta y que no abordaremos aquí: la determinación de la legalidad
8
Véase
SUP
-
RAP
-103/2009, p. 144.
9
Véase
SUP
-
RAP
-156/2009, pp. 134 y 135.
10
El Partido Nueva Alianza entregó recursos públicos a una fundación civil para que, en diferentes estados en los
que se iban a celebrar elecciones, realizara mamografías gratuitas, con la F
nalidad de posicionar al partido y lograr
un mayor número de aF
liados en tiempos electorales. El
I±E
, al realizar la F
scalización del recurso conforme a los
56
JOSEP MA. RENIU VILAMALA
del dispendio económico, con origen en los recursos públicos, que realizó un
partido político a favor de una actividad de prevención del cáncer de mama entre
la población femenina.
11
3. El debate sobre la neutralidad y la propaganda: el caso español
Como se ha señalado anteriormente, nuestro interés se centra en el análisis de la
utilización de las actividades de publicidad institucional en el contexto electoral,
reforzando las tesis del
TEPJF
expuestas en la primera de las sentencias objeto
de estudio. Consideramos que la analogía con el caso español es pertinente,
por cuanto la legislación estatal al respecto (el precepto estatal contenido en el
artículo 50.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral
General —en lo sucesivo
LOREG
—, en concordancia con lo establecido en la Dispo-
sición Adicional Primera, 1) no es
básica.
Es decir, su desarrollo compete a cada
comunidad autónoma, si bien debiéndose salvaguardar los valores indicados en
el literal. Además, presenta una nota de di± cultad adicional, toda vez que bajo el
epígrafe
actividad institucional de los poderes públicos
se da cobertura a tres
realidades distintas y concatenadas: las campañas institucionales, la publicidad
institucional de realizaciones y logros de una legislatura o mandato, y la infor-
mación institucional de tipo periódico o regular.
La problemática de fondo se resume en el hecho de que:
La indeterminación manifestada por la
LOREG
(artículos 50, 53, 141 y 153) en relación
al objeto que de± ne el ámbito material de las campañas institucionales que pueden
llevar a cabo los poderes públicos, genera una notable inseguridad jurídica, especial-
mente en lo que concierne a los tipos y modalidades que el ordenamiento excluye de
su marco de protección. Más concretamente, ello es así puesto que a mi juicio resulta
harto difícil que de las previsiones normativas contenidas en la
LOREG
puede a± rmarse
que queda excluida cualquier campaña de promoción llevada a cabo por los poderes
públicos en relación a la actividad que realizan en los diversos ámbitos de actuación
de la administración pública.
12
informes respectivos, sancionó a dicho Partido por estimar que el gasto no estaba justiF
cado porque dicha actividad
social no está dentro de las F
nalidades constitucionales ni legales de los partidos.
11
Somos de la opinión de que la vinculación entre actividades proselitistas y la efectiva coacción del voto no se
dirime en el caso citado, que, por otro lado, debiera sustentarse en la constatación de un beneF
cio político tangi-
ble, lo cual no sucede, como la sentencia misma aF
rma. En este caso, la problemática se halla en la utilización de
recursos públicos provenientes de la F
nanciación recibida por los partidos políticos y que abre un campo diferente
en el debate, cual es la lógica sobre la que se sostiene dicha F
nanciación, así como el papel de las fundaciones y/o
asociaciones civiles vinculadas a los partidos políticos.
12
Voto particular del doctor Marc Carrillo al Acuerdo de la Junta Electoral Central (
JEC
), adoptado en la reunión del
18 de octubre de 1994.
57
EL PARADIGMA FALLIDO DE LA NEUTRALIDAD ELECTORAL. EL CASO DE MÉXICO.
..
A
) La campaña institucional
A la vista de los diferentes contenidos materiales que la legislación estatal y
autonómica atribuyen al concepto campaña institucional, y con el ánimo de es-
tablecer un criterio superador, podríamos conF gurarla como aquella organizada
por los poderes públicos competentes en cada proceso electoral para informar a
los ciudadanos sobre el ejercicio del derecho del sufragio activo, sin in± uir en la
orientación del voto de los electores. Este concepto inicial es la síntesis de una
evolución que se ha producido tanto en el aspecto legislativo como doctrinal.
Así, el artículo 50.1 vigente de la
LOREG
es fruto de un proceso de decantación
que acusa las vicisitudes sufridas durante su aplicación. En su versión primigenia
de 1985 decía lo siguiente: “Los poderes públicos pueden realizar en periodo
electoral una campaña de carácter institucional destinada a informar e incentivar
la participación en las elecciones, sin in± uir en la orientación del voto de los
electores”.
Dada la
vis
expansiva del apoderamiento legal, los poderes públicos autonó-
micos y
locales entendieron que estaban legitimados para tomar parte y partido
en la campaña institucional de cualquier proceso electoral. Los ejemplos cun-
dieron, y frente a estas incipientes pautas de comportamiento, la Junta Electoral
Central (
JEC
) tuvo que reaccionar a través de distintos acuerdos, entre los que
destacan el del 22 de septiembre de 1986, que declara sancionable la campaña
institucional emprendida por una entidad local cuya actuación consistió en
“[.
..] pronunciarse de forma rotunda” en contra de la decisión política sometida
a referéndum; o el acuerdo del 17 de octubre de 1989 por el que se suspendía la
campaña institucional realizada por el Consejo de Gobierno de una comunidad
autónoma, incentivando la participación del ciudadano en el proceso electoral.
Se vio así en la obligación de impulsar una revisión del texto legal.
La ocasión propicia se produjo con la Ley Orgánica 8/1991, del 13 de marzo,
que
abordó una profunda modiF cación del régimen electoral general, introdu-
ciendo, entre otras novedades, una nueva redacción del artículo 50.1 de la
LOREG
,
con un párrafo que determinaba qué poderes públicos estaban legitimados para
realizar la campaña institucional: aquellos “[.
..] que en virtud de su competencia
legal hayan convocado un proceso electoral”. Con esta fórmula reduccionista
sólo los ejecutivos, estatal o autonómicos, tienen reconocida la facultad de pro-
mover una campaña institucional. Se había así resuelto, a nivel general, el pro-
blema de la titularidad, pero pronto se multiplicaron otros, derivados del objeto y
límites de la campaña institucional. Límites indeF nidos, a veces contradictorios,
que exigieron una nueva modiF cación de la ley bien acogida, porque la
58
JOSEP MA. RENIU VILAMALA
[...] conformación limitativa de las campañas institucionales en la penúltima refor-
ma de la
LOREG
, la de 30 de marzo de 1994, está en la línea de la restricción de las
campañas de información de los poderes públicos durante el proceso electoral por
su posible incidencia electoral; en efecto, tras la redacción dada por la Ley Orgánica
13/1994, de 30 de marzo, el artículo 50.1 limita el objeto de la campaña institucio-
nal, que puede realizar el poder público convocante de la elección, a informar a los
ciudadanos [.
..].
Como consecuencia de la redacción actual del artículo 50.1 de la
LOREG
, se veta
como uno de los F nes de la campaña institucional: “incentivar la participación
en las elecciones”, y se F ja el contenido material de la función institucional
consistente en informar a los ciudadanos sobre “[.
..] la fecha de la votación,
el procedimiento para votar y los requisitos y trámites del voto por correo, sin
in± uir, en ningún caso, en la orientación del voto de los electores [.
..]”.
En cuanto al momento procesal oportuno para
el inicio y término de la
campaña institucional
, la
LOREG
enmarca la campaña institucional “durante el
periodo electoral”, esto es, el comprendido entre la convocatoria de las eleccio-
nes y el día anterior al de su celebración, a diferencia de algunas legislaciones
autonómicas que sitúan dicha campaña en el mismo periodo que la campaña
electoral. Por otro lado, debe considerarse —mucho más relevante para nuestro
caso—
la f nalidad
de la campaña institucional. En este sentido, sólo el artículo
50.1 de la
LOREG
establece que el F n de la campaña institucional sea informar a
los ciudadanos sobre aspectos objetivos de la votación, mientras que en once co-
munidades autónomas la F nalidad contemplada es doble: informar y fomentar
la participación electoral; en tanto que en el resto de ellas únicamente se orienta
a fomentar la participación.
13
Es precisamente en ese ámbito —el de la información institucional— donde
los
ejecutivos —y por lo tanto los partidos integrantes de los mismos— vienen
desarrollando en el proceso electoral una intensa campaña que eleva los gastos
electorales sin necesidad y pone a prueba o en difícil equilibrio los principios de
transparencia y objetividad del proceso electoral y el de igualdad de oportuni-
dades.
Siguiendo el esquema anteriormente dibujado, en el caso español, la
JEC
ha
tratado de
perF lar, a través de múltiples acuerdos, las diferencias existentes en-
tre la campaña electoral, la campaña institucional y las denominadas campañas
13
Las once comunidades autónomas son: Galicia, Aragón, Asturias, Islas Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha,
Extremadura, Navarra, Euskadi, La Rioja, y Comunidad Valenciana. La incorporación de la función de fomento o in-
centivación de la participación suscita no pocos debates, en tanto que existen voces discordantes con la intromisión
de los poderes públicos en la libre decisión del ciudadano.
59
EL PARADIGMA FALLIDO DE LA NEUTRALIDAD ELECTORAL. EL CASO DE MÉXICO.
..
de información de logros o resultados. En relación con los
sujetos
facultados
para la programación y ejecución de la campaña institucional, ésta se atribuye
a los poderes públicos, estatales o autonómicos, que hayan convocado el co-
rrespondiente proceso electoral. Es la tendencia aF rmada en los acuerdos del 8
de octubre de 1998 y 4 de febrero de 1999. Sobre el
límite temporal,
el acta de
la
JEC
del 6 de febrero de 1995 incorpora una nota de la Secretaría en la que se
reseña lo siguiente:
1. Existe un criterio consolidado de la Junta Electoral Central sobre la prohibición de
realizar toda actividad de campaña publicitaria pública el día de la re± exión, por lo
que podría comunicarse que “el día anterior al de la votación no cabe la realización
de ninguna actividad de campaña electoral ni de campaña institucional, ni actividad
publicitaria alguna de los poderes públicos que, directa o indirectamente, pueda
in± uir en la orientación del voto de los electores
”
.
En cuanto al
contenido material de la campaña,
el objeto de la campaña ins-
titucional se
circunscribe a informar sobre la fecha de la votación, el procedi-
miento para votar y los requisitos y trámites del voto por correo. El mandato de
este precepto estatal no se re± eja en la legislación electoral de las comunidades
autónomas, que establecen un doble destino para la campaña: informar y fo-
mentar la participación, y este contenido del mensaje institucional habilita al
legislador autonómico para superar al legislador estatal, en la medida que res-
pete el requisito adicional consistente en que la campaña no traspase los límites
establecidos en los acuerdos de la
JEC
del 24 de febrero y 15 de marzo de 1995.
B
) La publicidad institucional
Esta modalidad de publicidad la entendemos como el conjunto de actividades
desarrolladas por las administraciones públicas y organismos públicos depen-
dientes, dirigidas a una pluralidad de destinatarios para hacer presentes las rea-
lizaciones conseguidas y la actividad desarrollada, los programas ejecutados y los
servicios prestados durante la gestión ordinaria de los poderes públicos dentro
de su mandato o legislatura. La complejidad de esta modalidad de campaña la
enmarcó el entonces letrado de la
JEC
Arnaldo Alcubilla, al señalar que:
[...] la problemática de las campañas de información de los logros o resultados de
la legislatura (campañas de promoción o autobombo) es tan rica como de frontera
diF cultosa con las de carácter institucional (artículo 50.1
LOREG
), siendo conveniente
60
JOSEP MA. RENIU VILAMALA
que el legislador f je un criterio def nitivo sobre la cuestión, con el f n de evitar in-
terpretaciones Faltas de uniFormidad de la administración electoral como garante de
la trasparencia y objetividad del proceso electoral y del principio de igualdad de los
distintos actores del proceso electoral.
Si re± exionamos sobre el texto transcrito y lo ponemos en contacto con la reali-
dad política y social que a± ora en cada periodo electoral, llegamos a la conclu-
sión de que esta problemática hay que aFrontarla a partir de la tardía aprobación
de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institu-
cional (
BOE
312, del 30 de diciembre de 2005). En su exposición de motivos ya
se pone de manif esto que: “La dualidad entre naturaleza política y ejecutiva
de la acción gubernamental debe mantenerse en esFeras comunicativas sepa-
radas […] Debe ser un principio Fundamental de la actividad comunicativa del
gobierno, a través de campañas institucionales, desligar la opinión política de
la inFormación veraz y neutral sobre sus políticas públicas”. Las concreciones a
las que se reFería anteriormente Arnaldo Alcubilla se concretan en los requisitos
contenidos en el artículo 3.1, incisos
b
y
c
: “InFormar a los ciudadanos de sus
derechos y obligaciones legales, de aspectos relevantes del Funcionamiento de
las instituciones públicas y de las condiciones de acceso y uso de los espacios y
servicios públicos […] InFormar a los ciudadanos sobre la existencia de procesos
electorales y consultas populares”, y en las prohibiciones recogidas en los artícu-
los 4.1.a, 4.2 y 4.3:
No se podrán promover o contratar campañas institucionales de publicidad y comu-
nicación: a) que tengan como f nalidad destacar los logros de gestión o los objetivos
alcanzados por los sujetos mencionados en el artículo 1 de esta Ley […] Los mensajes
o la presentación de las campañas institucionales de publicidad y comunicación no
podrán inducir a conFusión con los símbolos, ideas, expresiones, diseños o imágenes
empleados por cualquier Formación política u organización social […] No se podrán
diFundir campañas institucionales de publicidad que no se identif quen claramente
como tales y que no incluyan la mención expresa de la administración o entidad
promotora o contratante.
La concreción para el ámbito electoral se realiza, de manera complementaria, en
el artículo 10:
Las campañas institucionales reguladas en esta Ley y realizadas durante un proceso
electoral o de reFeréndum se sujetarán, además, a la normativa especial prevista en
la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, y en la Ley
Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre Regulación de las Distintas Modalidades de
61
EL PARADIGMA FALLIDO DE LA NEUTRALIDAD ELECTORAL. EL CASO DE MÉXICO.
..
Referéndum. Sin perjuicio de lo previsto en el párrafo anterior, los poderes públicos
y las entidades a los que se reF ere el artículo 1 de esta Ley, se abstendrán de realizar
campañas institucionales en periodo electoral, entendiendo por tal el lapso temporal
comprendido entre la convocatoria de las elecciones y el día mismo de la votación,
con las siguientes excepciones: a) las expresamente previstas en la normativa electoral
en relación con la información a los ciudadanos sobre la inscripción en las listas del
censo electoral o las demás previstas en el artículo 50.1 de la
LOREG
. b) Las que pue-
dan resultar imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el correcto
desenvolvimiento de los servicios públicos.
Esta regulación aparece así como correlato a la doctrina establecida con anterio-
ridad por la
JEC
, quien desde una actitud inicial permisiva se ha decantado por
una conformación restrictiva. El inicio de este proceso se remonta al acuerdo
del 29 de mayo de 1987, que desestimó el recurso interpuesto contra la cam-
paña institucional del gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears
titulada “no vuelva Vd. mañana”, puesto que se estimó que “no incurre en la
orientación del voto en un determinado sentido”. Este criterio se consolida pos-
teriormente en los acuerdos:
a) Del 5 de junio de 1989, respecto de la campaña de realizaciones de la
Diputación Regional de Cantabria, que “no constituye actividad propa-
gandística relativa al proceso electoral en curso sino actividad habitual de
los poderes públicos dirigida a hacer presentes sus realizaciones, criterios y
posiciones políticas generales no referidas al proceso electoral convocado,
por lo que el conocimiento de la referida actividad no corresponde a la
administración electoral”.
b) Del 27 de enero de 1992, por el que se desestima la petición de retirada
de una determinada campaña institucional impulsada por la Generalitat
de Catalunya, declarando que “no ha lugar a lo solicitado por no haberse
apreciado en los espacios denunciados y en el momento presente enlace
con la campaña que pueda llevar a cabo alguna entidad política una vez
iniciada la campaña electoral; ni constituir actos de campaña institucional
dirigidos a informar e incentivar la participación en las elecciones”.
c) Del 8 de septiembre de 1993, que revoca un acuerdo de la Junta Electoral
de Galicia del 2 de septiembre que prohibía la emisión de un video de la
Xunta de Galicia en la Televisión Gallega con el lema “Galicia, un país para
vivir, un país para invertir”, “[.
..] por cuanto, en el momento presente, no
se aprecia que el espacio televisivo entrañe orientación del voto en favor de
alguna de las entidades políticas concurrentes a las elecciones”.
62
JOSEP MA. RENIU VILAMALA
La doctrina f jada hasta ese momento pasará a ser reconsiderada a partir de
1994, teniendo el punto de inF exión en las elecciones autonómicas andaluzas
celebradas el 12 de junio de ese año. Durante el periodo de campaña electoral,
la Junta de Andalucía di±undió varias campañas institucionales bajo los lemas
“Lo hecho en Andalucía: una garantía” y “Sólo en Andalucía: tanto en tan poco
tiempo”.
En virtud de las reclamaciones ±ormuladas y revocando acuerdos de la
Junta Electoral de Andalucía, la
JEC
dictó dos acuerdos:
a) Del 2 de junio de 1994, que prohíbe la campaña “Lo hecho en Andalucía:
una garantía” porque “[.
..] excede de los límites de las campañas que los
poderes públicos pueden realizar durante el periodo electoral, ordenando
al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía que
proceda a la retirada de las vallas y demás instrumentos publicitarios de la
citada campaña que aún permanezcan”, y
b) Del 24 de junio de 1994, que supuso la apertura de expediente sancio-
nador al gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía por di±undir,
el día de la reF exión, la campaña institucional “Sólo en Andalucía: tanto
en tan poco tiempo”.
Aunque los citados acuerdos ±ueron anulados por
el Tribunal Constitucional en sendas sentencias del 11 de marzo de 1997
por ±alta de audiencia en el procedimiento especial de control electoral, la
alta instancia no se pronunció sobre el ±ondo del asunto y respecto de su
trascendencia en la vía contencioso-administrativa.
²inalmente, la
rectif cación
de la doctrina permisiva que en materia de cam-
pañas de realizaciones hasta entonces se había mantenido, se produjo con los
acuerdos del 20 de enero de 1995, ratif cados por otros del 24 de ±ebrero, y 15
y 29 de marzo:
[...] sin perjuicio de que en cada caso se resuelvan por esta Junta Electoral Central
los supuestos concretos que se le planteen, no puede realizarse por los poderes pú-
blicos ninguna campaña durante el periodo electoral, es decir, el comprendido entre
la convocatoria de las elecciones y el día mismo de la votación, pues ello vulnera los
principios de objetividad y transparencia del proceso electoral y el principio de igual-
dad entre los actores electorales, principios por los que debe velar la administración
electoral con±orme dispone el artículo 8
LOREG
en relación con lo establecido en el
artículo 50 y concordantes del mismo texto legal. En este criterio no se entienden
incluidas, siempre que no se violen tampoco dichos principios y no se dirijan directa
o indirectamente, mediata o inmediatamente, a inducir el sentido del voto de los
electores: a) las expresamente previstas en la normativa electoral en relación con la
in±ormación a los ciudadanos sobre la inscripción en las listas del censo electoral o
63
EL PARADIGMA FALLIDO DE LA NEUTRALIDAD ELECTORAL. EL CASO DE MÉXICO.
..
las demás previstas en el artículo 50.1 de la
LOREG
. b) Las que puedan resultar impres-
cindibles para la salvaguarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento
de los servicios públicos.
Se constata claramente que esta última conf guración de la doctrina de la
JEC
ha inF uido de manera ±ehaciente en la ±ormulación que realiza la citada Ley de
Comunicación y Publicidad Institucional, pero no obstante sigue abierta la po-
lémica respecto de cómo hay que entender aplicable la segunda de las excepcio-
nes establecidas, porque concurren diversos criterios interpretativos —y en parte
discordantes— que se actualizan cuando se somete a consulta de las di±erentes
juntas electorales autonómicas la pertinencia de autorizar o no determinada
campaña, programada o en ejecución.
Además de esta doctrina, el Tribunal Supremo f jó claramente en una sen-
tencia los criterios de deslinde conceptual entre las di±erentes modalidades de
las campañas institucionales. En ésta, de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, del 15
de abril de 1997, su ±undamento jurídico séptimo traza la ±rontera entre las tres
modalidades de campaña:
[...] y tal campaña, ni es sólo como se pretende y como podía ser la anterior de
“Sólo Andalucía”, una propaganda dirigida a ±omentar el turismo, o a promocionar
el nombre de Andalucía, o a destacar el indiscutible encanto de sus gentes, ciuda-
des, paisajes, sierras y costas, ni integra la clase de campaña que ostenta “carácter
institucional” cuando está dirigida, como quiere el artículo 50.1 de la Ley Orgánica
5/1985, en su redacción por Ley Orgánica 13/1994, de 30 de marzo (
RCL
1994/963), a
in±ormar a los ciudadanos sobre la ±echa de la votación, el procedimiento para votar
y los requisitos y trámites del voto por correo, sin inF uir en ningún caso en la orien-
tación del voto de los electores, puesto que se destinaba, en vista de su contexto, a
hacer ostentación de logros y realizaciones del gobierno de la Comunidad Autónoma
de Andalucía, e inF uía, al menos de modo indirecto, en el voto de dichos electores,
al aludir a la gestión realizada por el gobierno de aquella Comunidad que ejercía un
determinado partido político.
C
) La información periódica institucional
Aunque para destacar su di±erencia en relación con las anteriormente expuestas,
conf guramos esta “in±ormación periódica institucional” como aquella que rea-
lizan los poderes públicos con carácter habitual y vinculada al ±uncionamiento
normal de los servicios públicos que tienen encomendados, o que resultan im-
prescindibles para la salvaguarda del interés público tutelado a través de su ges-
64
JOSEP MA. RENIU VILAMALA
tión ordinaria, lo cierto es que esta modalidad puede ser potencialmente mucho
más problemática por su carácter periódico y prolongado, fuera del ámbito del
control electoral.
Esta modalidad de información ha sido analizada, debatida y autorizada o
prohibida en múltiples acuerdos de la
JEC
, pronunciándose con frecuencia sobre
las denuncias formuladas, en periodo electoral, contra folletos informativos,
cuadernillos especiales —publicados como artículos periodísticos—, informacio-
nes gráF cas y escritas en los medios de titularidad privada que recogen inau-
guraciones de obras o servicios públicos, videos informativos y cualquier otro
instrumento o soporte de trascendencia para la opinión pública. Los ejemplos de
esta diversidad de medios los encontramos si rastreamos algunos de los acuerdos
adoptados por la
JEC
, entre los que destacamos los relativos a la información
institucional del Día de Canarias que coincidía con el periodo de campaña elec-
toral y con la campaña institucional de gobierno autonómico de las islas, dentro
del periodo electoral; la distribución de una cinta de video por la Consejería
de Trabajo de la Generalitat de Catalunya, dando a conocer las previsiones del
servicio catalán de colocación; las campañas institucionales de
AENA
avance y
prosperidad
y de
TENEO
creando futuro,
acuerdo por el que se dispone la retira-
da inmediata de estas campañas hasta la F nalización del periodo electoral; la
distribución de un video publicitario de la Dirección General de Turismo para su
promoción en el extranjero, que se realiza todos los años con el mismo contenido
y calendario, alegación que la
JEC
admite y dispone el archivo de la denuncia
formulada, o por ejemplo los actos de inauguración en Castellón y Alicante de
locales afectos al orden jurisdiccional y que la
JEC
autoriza, revocando los acuer-
dos desestimatorios de las juntas electorales provinciales por estimar “que el acto
previsto no es constitutivo de campaña electoral”.
En cuanto al análisis de su contenido y de la relación con las funciones de
gestión ordinaria de las administraciones públicas que se difunden en periodo
electoral, aconseja acometer la elaboración de unos criterios delimitadores de
esa difícil vertiente entre lo que es la información institucional y lo que es la
propaganda institucional, encubierta o distorsionada.
El primer criterio es subjetivo y nace de la relación existente entre el respon-
sable de la información y su destinatario. En origen, el sujeto titular de la cam-
paña institucional son los poderes públicos convocantes del proceso electoral;
en las campañas de realizaciones, los gobiernos y las administraciones públicas
dependientes; pero en el caso de la información periódica institucional, el ti-
tular se difumina. Son las administraciones públicas autonómicas y locales, los
organismos públicos dependientes, las empresas participadas, los concesionarios
de servicios públicos, los adjudicatarios de contratos públicos.
.. Y también su
65
EL PARADIGMA FALLIDO DE LA NEUTRALIDAD ELECTORAL. EL CASO DE MÉXICO.
..
destinatario es plural. No es necesariamente el elector, cuya opinión hay que
contribuir a formar dentro del proceso electoral; es el ciudadano que accede a
los servicios públicos, que utiliza instalaciones públicas o que se beneF cia como
consumidor de determinados bienes y servicios. Esa dualidad obliga a la
JEC
, en
cada caso, a deslindar lo que es orientación del voto de lo que es información
institucional admisible en cualquier periodo.
El segundo criterio es material, y exige que la información escrita, gráF ca o
audiovisual reúna unas características especiales:
a)
Habitual.
Quiere ello decir que es una actividad publicitaria que las admi-
nistraciones públicas despliegan a lo largo del año, como parte integrante
de su gestión ordinaria y sin connotaciones especíF cas con los procesos
electorales (por ejemplo las campañas de promoción del turismo).
b)
Puntual y no global.
No estamos en presencia de un balance de proyectos
ejecutados o de realizaciones y logros conseguidos que se acumulan para
justiF car la acción de un gobierno o de su administración, sino ante la in-
formación de algo concreto, detallado, que se produce como resultado de
la conclusión de un proceso. Es la obra terminada que se recibe: el servicio
de abastecimiento de agua a una población que entra en funcionamiento,
el tramo de carretera o autopista abierto al público. Estamos, por tanto, en
presencia de una información de interés general que se actualiza para un
determinado grupo social beneF ciado por su prestación.
c)
Periódica.
Es decir, conectada con la realidad de los hechos. Es algo que
acontece en ese momento temporal y que pone de maniF esto la activi-
dad diaria de un organismo público o de un concesionario de un servicio
público, y cómo tales actividades forman parte del ámbito de su gestión
ordinaria temporal.
d)
No es susceptible de suspensión sin causar perjuicio al interés general.
Tal y como lo establece la
JEC
: “Se trata de campañas publicitarias dirigidas
a informar y explicar sobre los aspectos relativos a la concreta prestación de
los bienes o servicios que correspondan, de acuerdo con su respectivo ob-
jeto, y resulta necesario realizar dichas campañas precisamente en periodo
electoral, por razón de su posición concurrencial en el mercado”
(Acuerdo
del 29 de enero de 1996).
Y el tercer criterio es F nalista. Hay que determinar, en cada supuesto y a la vista
de su contexto, si prima la información sobre la propaganda, si lo que se difunde
salvaguarda el interés público —permanente y atemporal— o se vincula nece-
sariamente
al correcto desenvolvimiento de los servicios públicos
,
u obedece
66
JOSEP MA. RENIU VILAMALA
a f nes electoralistas del gobierno o de los partidos políticos en contienda. En
resumen, que esa inFormación se constituya en el complemento necesario de un
Funcionamiento normal de los servicios encomendados a las administraciones
públicas.
4. Consideraciones f nales
Las ideas expuestas con anterioridad pretenden que, a partir de su re± exión, se
considere la necesidad o procedencia de reFormar la regulación jurídica de la
actividad institucional de los poderes públicos en el periodo electoral. En este
sentido, nos permitimos apuntar dos conclusiones.
Primera.
La regulación actual de la
campaña institucional
debe modif carse,
y varias son las alternativas posibles. Una sería acometer
su supresión
. La justif -
cación de dicha medida se explica por la consolidación del sistema democrático
y por la madurez política de la ciudadanía y, en otra, por la conveniencia de
reducir el gasto público y de evitar los con± ictos permanentes que surgen en el
periodo electoral por su programación o ejecución. Otra sería su
modif cación
,
con la f nalidad de mantenerla en sus justos límites, porque puede perFectamen-
te considerarse que ciertos aspectos de las campañas institucionales vinculadas
al conocimiento y el recuerdo de la mecánica de votación siguen siendo nece-
sarios en un entorno de consolidación democrática de los procesos electorales.
Segunda.
La inFormación periódica institucional es inevitable, pero hay que
reconducirla. Su Fuerza radica en la libertad de expresión y en el derecho a
comunicar o a recibir libremente inFormación veraz por cualquier medio de
diFusión en los términos previstos en el texto constitucional. Las empresas, los
medios de comunicación y los ciudadanos en general hacen uso periódicamente
de estos derechos. Pero deben establecerse unos límites cuando su ejercicio se
produce dentro del periodo electoral para no crear conFusión en el electorado,
que tiene derecho a poder distinguir, con claridad, entre los mensajes institucio-
nales y de interés general —vinculados a la gestión ordinaria de la administración
pública y al tráf co comercial de las entidades privadas— de otros de naturaleza
partidista. Su regulación exige la f jación de unos criterios limitadores, que ge-
nere seguridad jurídica en el responsable de la inFormación y que Facilite la labor
interpretativa de las autoridades electorales, las cuales no eFectúan pronuncia-
mientos previos sobre el contenido de la inFormación periódica institucional,
pero tienen que resolver los supuestos concretos que se les planteen.