*
Recibido: 20 de febrero de 2013. Aceptado: 12 de abril de 2013.
**
Profesor-investigador en el Departamento de Gestión Pública, División de Derecho, Política y Gobierno de la
Universidad de Guanajuato, México (
dipf71@hotmail.com
).
RESUMEN
El presente trabajo explora las condiciones y los
motores de cambio que propicia la ley orgánica
municipal en tres estados con diferentes grados
de alternancia: Hidalgo, Guanajuato y Tlaxcala.
Se hace un estudio de las diferentes etapas de
legitimación por las que han pasado los gobier-
nos locales en estos estados y su consecuencia
en los procesos institucionales. Se constata que
existe un cambio en la democracia local y un
ejercicio de poder menos autoritario.
PALABRAS
CLAVE
:
Ayuntamientos, entidades
federativas, alternancia.
ABSTRACT
This paper explores the conditions and the le-
vers for change that favour municipal organic
law in threes states with different states of
alternation: Hidalgo, Guanajuato and Tlax-
cala. This is a research on different stages of
legitimization of local governments in these
states and the consequence in the institutional
processes. There is a change in local democracy
and an exercise of a less authoritarian power.
KEY
WORDS
:
City councils, federative entities,
alternation.
Ayuntamientos. Integración y competencias.
Análisis comparativo en tres estados del
centro de México en la etapa de alternancia*
City councils. Integration and competitions.
Comparative analysis in three states of Central
Mexico in the stage of alternation
Fernando Díaz Pérez**
REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS
DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VII
NO. 32, JULIO-DICIEMBRE DE 2013, PP. 210-228
IUS
211
AYUNTAMIENTOS. INTEGRACIÓN Y COMPETENCIAS.
..
Sumario
1. Alternancia y el cambio institucional
2. Las entidades
3. Los ayuntamientos
4. A modo de conclusión
A partir de la reforma de 1999 al artículo 115 constitucional, los ayuntamientos
son reconocidos como el gobierno de los municipios, entonces comienzan los
cambios de las leyes orgánicas municipales de las entidades federativas para
adecuarse al nuevo precepto. Pero así como no hay municipios homogéneos,
tampoco hay entidades iguales; las adecuaciones, y en algunos casos cambios
totales, a la Ley Orgánica Municipal (en adelante,
LOM
) están condicionadas a una
serie de factores sociales, políticos, institucionales, ge ográF cos, demográF cos,
históricos e incluso económicos.
En el presente trabajo hacemos énfasis en los factores político-institucionales
que inciden en la forma en que es instituido el gobierno municipal en tres en-
tidades del centro del país con diferente relación con el proceso de alternancia
política. De modo que la idea central es que en estados donde el proceso de
alternancia lleva más tiempo, la reforma a la
LOM
genera instituciones guberna-
mentales locales con capacidad real de gobierno. Para buscar comprobar esta
idea analizamos el contenido de la
LOM
de los estados de Guanajuato, Hidalgo
y Tlaxcala en lo que respecta a la integración y competencias del ayuntamiento
como institución de gobierno local, en el entendido de que su diferente situa-
ción con respecto a la alternancia in± uye en su diseño.
1. Alternancia y el cambio institucional
Cuando ocurre un cambio en el sistema político de una sociedad generalmente
hay un fuerte componente de incertidumbre al desconocer el rumbo que tomará
el nuevo gobierno en las diferentes materias. La pauta general es que tenga lu-
gar el establecimiento de nuevas normas y procedimientos concretos, esto es, un
proceso de institucionalización
1
de las nuevas prácticas en las relaciones entre la
1
“Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, los constreñimientos u obliga-
ciones creados por los humanos que le dan forma a la interacción humana; en consecuencia, éstas estructuran los
alicientes para el intercambio humano, ya sea político, social o económico. El cambio institucional delinea la forma
en que la sociedad evoluciona en el tiempo y es, a la vez, la clave para entender el cambio histórico” (N
ORTH
, D
OUGLAS
.
Institutions, Institutional Change and Economic Performance
, Cambridge University Press, Cambridge, 1990, citado
por R
OMERO
, J
ORGE
J
AVIER
. “Las instituciones políticas desde un nuevo ángulo”, en M
ERINO
, M
AURICIO
(coord.).
La ciencia
212
FERNANDO DÍAZ PÉREZ
sociedad y el gobierno, que deben contribuir a la estabilidad y legitimidad del
nuevo régimen. Pero este proceso tiene también un buen grado de incertidum-
bre
2
al tomar en cuenta tanto la correlación de fuerzas que genera la reforma de
normas y procedimientos, como el momento en que ésta es llevada a cabo. En
este sentido, R
OMERO
3
enfatiza que “las instituciones no necesaria ni frecuente-
mente son diseñadas para ser socialmente eF cientes; al contrario, en general —al
menos las reglas formales— son creadas para servir a los intereses de aquellos
con el poder de negociación suF ciente para desarrollar nuevas reglas”. En este
sentido, lo mejor es que haya una clara identiF cación entre avance democrático
y una reforma institucional que permita el establecimiento de nuevas prácticas
que posibiliten el procesamiento de los con± ictos entre los nuevos actores emer-
gentes, los grupos de poder y los viejos políticos tradicionales, en un escenario
completamente inédito que procura pasar de la gobernabilidad autoritaria a una
gobernabilidad democrática; sin embargo, no siempre es así.
En el peor de los casos, la ausencia de los cambios institucionales no sólo
retrasa la consolidación de la democracia, sino que incluso puede ser uno de los
factores que condicionen la regresión autoritaria del sistema político. Mientras
que, por otro, la postergación o la timidez en el alcance de las reformas esta-
blecen no sólo la alta o baja calidad del proceso democrático,
4
sino el retraso
del aprendizaje social de las actitudes democráticas, ya que el cambio es “nada
menos que las reglas estructurales de la acción colectiva, los modelos menta-
les, los valores, las actitudes y capacidades, los equilibrios de poder. Esto sólo
puede resultar del proceso de aprendizaje social y sólo puede darse de manera
política en México
, Fondo de Cultura Económica, México, 1999, p. 3). “Las instituciones existen pero no son cosas
tangibles, son entes abstractos, sistemas de normas o reglas del juego, que pautan las expectativas y los comporta-
mientos de los individuos y las organizaciones […] son fundamentales porque establecen el marco de constricciones
y de incentivos de la organización individual y colectiva, hacen previsibles los comportamientos y permiten formular
expectativas razonables” (P
RATS
I
C
ATALÁ
. “Gobernabilidad y globalización”, en C
ARRILLO
F
LORES
, F
ERNANDO
.
Democracia en
déf
cit
.
Gobernabilidad y desarrollo en América Latina y el Caribe
, Banco Interamericano de Desarrollo, 2001, p. 84).
2
“Es posible a±
rmar que las instituciones no deben ser consideradas solamente como constreñimientos heredados
que limitan la acción de los actores, sino también son objeto de cambio a partir de la acción humana, ya que si bien
los equilibrios estables en los entramados se alcanzan de manera gradual y acumulativa, el motor de los cambios
está en la voluntad de modi±
car las reglas del juego que los empresarios políticos generan como producto de la
necesidad de modi±
car sus costes de transacción, o como resultado de cambios en sus preferencias o en sus recur-
sos; el problema central del cambio institucional radica, sin embargo, en que es más fácil iniciarlo que controlar sus
resultados”. R
OMERO
, J
ORGE
J
AVIER
. “Las instituciones políticas desde un nuevo ángulo”, en M
ERINO
, M
AURICIO
(coord.).
La
ciencia política en México
,
cit
., p. 250.
3
Ibidem
, p. 246.
4
César C
ANSINO
e Israel C
OVARRUBIAS
(“Instituciones y calidad democrática en México”, en C
ALVA
, J
OSÉ
L
UIS
(coord.).
Democracia y gobernabilidad
, Cámara de Diputados-Miguel Ángel Porrúa-
UNAM
, México, 2007, p. 67) señalan que
“el debate sobre qué tan buena o mala es una democracia, se instalaba de modo sugerente y prometedor en un país
como el nuestro, que podríamos ubicar en un punto intermedio entre la consolidación democrática y la regresión au-
toritaria por ausencia de una reforma normativa e institucional integral que dé rumbo y certidumbre a la transición”.
213
AYUNTAMIENTOS. INTEGRACIÓN Y COMPETENCIAS.
..
incremental”.
5
J
ARQUÍN
y C
ARRILLO
6
denominan “déf cit democrático” al proceso
relacionado con la crónica inestabilidad política de las sociedades de la región
latinoamericana, misma que tiene su origen en “la incapacidad de los Estados
para establecer instituciones con idoneidad para manejar conF ictos sociales que
logren el respaldo y el apoyo por parte de la ciudadanía”.
Si bien los cambios institucionales no son garantía de que los procesos de
transición democrática no se detengan, sí resultan relevantes para trascender el
momento de la simple alternancia en el poder y dar sentido y dirección a los
nuevos gobiernos, al prestar atención a los temas que son signif cativos para
la sociedad
7
y evitar el surgimiento de reivindicaciones autoritarias, pues tal y
como lo señala C
ARRILLO
8
al analizar la evolución de la democracia, el camino de
su construcción “ha estado cubierta por esa máscara sonriente del autoritarismo”.
Avanzar en la consolidación del proceso democrático es pasar de la mistif cación
de los triun±os electorales de un personaje, que puede f nalmente trans±ormarse
en un caudillo, o de un partido, con lo que se caería en la partidocracia, que
usu±ructúa un poder en esencia autoritario a la promoción de la “evolución o
cambio institucional hacia un sistema de representación y participación política
que permita el máximo de intercambios entre el máximo de actores”.
9
En el ±ondo, de lo que estamos hablando es de la construcción de un nuevo
tipo de gobernabilidad que no existía en nuestras sociedades y que va más allá
del uso tradicional y simple de la ±uerza,
10
pero que rebasa, también, las def ni-
ciones centradas y acotadas en la democracia electoral,
11
y más bien se inscribe
5
P
RATS
I
C
ATALÁ
. “Gobernabilidad y globalización”,
op. cit
., p. 87.
6
J
ARQUÍN
, E
DMUNDO
y C
ARRILLO
F
LORES
, F
ERNANDO
. “La importancia del renacer democrático para el desarrollo”, en C
ARRILLO
F
LORES
, F
ERNANDO
.
Democracia en déf
cit.
.
.,
cit
., p. 1.
7
Una de las razones para el desencanto con los procesos democráticos es la desatención, por parte de los nuevos
gobernantes, de los problemas que la sociedad considera pendientes: seguridad, empleo, migración, combate a la
corrupción, educación, salud, pobreza, distribución del ingreso, etcétera. Pero además están las inconsistencias que
generan los propios actores al basar sus “triunfos” en campañas de desprestigio, rendirse ante los poderes fácticos,
búsqueda de soluciones fuera de los marcos institucionales o partidarios, secuestro de la representación (partidos) en
formas neocorporativas o negocios familiares, franca incompetencia en el uso de sus facultades, etcétera.
8
C
ARRILLO
F
LORES
, F
ERNANDO
.
Democracia en déf
cit
…,
cit.
, p. 14.
9
P
RATS
I
C
ATALÁ
. “Gobernabilidad y globalización”,
op. cit
., p. 87.
10
La forma en que los regímenes autoritarios logran la estabilidad y la legitimidad se puede basar desde el uso
simple de la fuerza a través de la represión física, la manipulación ideológica y/o los alicientes selectivos en la distri-
bución de los bienes públicos o el bienestar resultado del proceso de desarrollo. América Latina es prolí±
ca en estos
casos y sus combinaciones a través del caudillismo, clientelismo, corporativismo y patrimonialismo. O’D
ONNELL
, G
UI
-
LLERMO
y S
CHMITTER
, P
HILIPPE
.
Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones tentativas sobre las democracias
inciertas
, Paidós, España, 1994; J
ARQUÍN
, E
DMUNDO
y C
ARRILLO
F
LORES
, F
ERNANDO
. “La importancia del renacer democrático
para el desarrollo”, en C
ARRILLO
F
LORES
, F
ERNANDO
.
Democracia en déf
cit.
.
.,
cit.
; A
COSTA
S
ILVA
, A
DRIÁN
. “Estado y régimen
presidencialista en México: los dilemas de la gobernabilidad democrática”, en L
ABASTIDA
, J
ULIO
et al
. (coords.).
Transición
democrática y gobernabilidad
,
FLACSO
-Plaza y Valdés-
UNAM
, México, 2000.
11
Andreas S
CHEDLER
acota que las transiciones son momentos de crisis del régimen autoritario que pueden llevar al
establecimiento de la democracia liberal, pero de±
nitivamente “terminan cuando se establecen, de manera efectiva,
214
FERNANDO DÍAZ PÉREZ
en la tradición del “buen gobierno”, donde, además de lo electoral, resulta im-
portante la justicia, la legitimidad del ordenamiento político-social, el respeto
a los derechos humanos y la obligación gubernamental de proveer el bienestar
general. C
AMOU
12
señala que esta def nición de la gobernabilidad destaca
[...] la conexión necesaria entre la legitimidad y el ejercicio del poder, concentrando
su atención en la calidad de la acción gubernamental […] sin ignorar la necesidad
de garantizar las estructuras básicas de la reproducción de la esFera económica, se
han enFatizado las amenazas a la gobernabilidad provenientes de la exclusión, los
rezagos sociales y la imposibilidad —por parte de vastos sectores de la población— de
acceder a una vida digna.
La gobernabilidad, entendida de esta Forma, requiere ser construida en un es-
cenario no solamente complejo, sino también adverso, venciendo resistencias y
tabús, a mediano y probablemente a largo plazo, generalmente no de manera
lineal, en lo que podría parecer una tarea tortuosa e inverosímil. Buena parte
de los cambios que son necesarios para su realización tienen un componente
incremental que condiciona su marcha y evolución, ya que lo que es necesario
“cambiar es nada menos que las reglas estructurantes de la acción colectiva, los
modelos mentales, los valores, las actitudes, las capacidades y los equilibrios de
poder”.
13
Por ello es que es tan relevante no sólo el inicio del periodo de reFormas
de los gobiernos después de alcanzar la alternancia o aun cuando ésta no es
alcanzada (en términos de que una vez que el sistema político se ha puesto en
tensión, mediante el proceso electoral, y se han expresado las Fuerzas sociales
que lo constituyen, a f n de darle continuidad o transFormarlo) sino el contenido
y los alcances de las reFormas.
La alternancia es, pues, un paso importante para dar sentido al esFuerzo de
generar reFormas al marco normativo de los gobiernos locales, pero se encuentra
acotada por el esquema Federal de competencias y atribuciones
14
que en sí mis-
nuevas reglas democráticas. O más bien concluyen cuando la institución central de la democracia liberal –las elec-
ciones libres, limpias, inclusivas y competitivas– se establecen de manera efectiva […] Los conceptos mal delimitados
de democracia llevan a reclamar una especie de ‘transición permanente’ […] un proyecto quasi revolucionario está
destinado a ser un proyecto inconcluso por deF
nición”. S
CHEDLER
, A
NDREAS
. “¿Por qué seguimos hablando de transición
política en México?”, en L
ABASTIDA
, J
ULIO
et al
. (coords.).
Transición democrática y gobernabilidad
,
cit.
, pp. 21-22 y 35.
Por su parte, Antonio C
AMOU
(“Estudio preliminar”, en
Los desafíos de la gobernabilidad
,
±LACSO
-Plaza y Valdés-
UNAM
,
México, 2001) hace un extraordinario recuento de estas posiciones, así como M
AYORGA
, ±
ERNANDO
y C
ÓRDOVA
, E
DUARDO
.
“Gobernabilidad y gobernanza en América Latina”, Working Paper
NCCR
Norte-Sur
IP
8, Ginebra, 2007.
12
C
AMOU
, A
NTONIO
. “Estudio preliminar”,
op. cit.
, p. 35.
13
P
RATS
I
C
ATALÁ
. “Gobernabilidad y globalización”,
op. cit.
, p. 87.
14
Véase D
ÍAZ
P
ÉREZ
, ±
ERNANDO
. “±ederalismo y municipalismo. Aportaciones a un debate”, en D
E
LA
R
OSA
P
ÉREZ
, A
L±REDO
.
Una visión global del México actual
,
UAEH
, México, 2007.
215
AYUNTAMIENTOS. INTEGRACIÓN Y COMPETENCIAS.
..
mo se encuentra en constante evolución y negociación. En este sentido, si bien
algunos de los temas relevantes para los gobiernos locales pasan por el artículo
115, buena parte de ellos son susceptibles de ser regulados por las entidades fe-
derativas a través de las leyes en materia municipal o leyes orgánicas municipales
(
LOM
). Estas leyes (
LOM
) son el instrumento jurídico que regula el régimen político
y administrativo interior de los estados, esto es, el municipio libre, así como las
facultades y obligaciones de los ayuntamientos, su composición, la desaparición
de los mismos, las facultades de sus distintos órganos, así como la administración
pública municipal, centralizada, paramunicipal y su operatividad, etcétera.
15
El debate sobre las facultades de los municipios, sobre todo aquellos que han
alcanzado una situación de alternancia, es extensa. Algunos de los autores más
relevantes, como C
ABRERO
,
16
R
ODRÍGUEZ
,
17
H
ERNÁNDEZ
,
18
A
GUILAR
,
19
G
UILLÉN
20
y Z
ICCARDI
,
21
coinciden en la existencia de procesos que marcan el despliegue de nuevas
fuerzas y demandas sociales una vez que hay un cambio en el personal político
que controla el ayuntamiento. Frente a esto, la respuesta de los ayuntamientos
es variable; así como hay bastantes experiencias exitosas, hay municipios donde
no pasa nada o claros fracasos en la gestión. Un elemento importante que estos
15
G
ÁMIZ
dice que el contenido mínimo de cualquier
LOM
es: “a) La mención de que cada municipio conservará su
extensión y los límites asignados en la ley de división territorial del estado; b) Nombre de los municipios y de las ca-
beceras municipales respectivas; c) Los requisitos y procedimientos para la supresión y creación de nuevos municipios
como atribución del Congreso del estado; d) La mención del número de integrantes del ayuntamiento, que puede ser
variable, así como la de los funcionarios de los mismos; e) La forma y tiempos para celebrar las sesiones de los cabil-
dos; f) La manera de instalar los ayuntamientos; g) Las facultades y obligaciones de los miembros del ayuntamiento,
incluso las de los funcionarios más importantes; h) La obligatoriedad de que se expida el bando de policía y buen
gobierno y en algunos casos hasta qué debe contener la reglamentación; i) Los servicios públicos municipales; j) Lo
relativo a las autoridades y respectivas facultades dentro de las circunscripciones en que en todo caso se divida el
territorio del municipio; y disposiciones generales”. G
ÁMIZ
P
ARRAL
, M
ÁXIMO
N.
Derecho constitucional y administrativo
de las entidades federativas
,
UNAM
, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1990, p. 326.
16
C
ABRERO
M
ENDOZA
, E
NRIQUE
(coord.).
Las políticas descentralizadoras en México (1983-1993). Logros y desencantos
,
Miguel Ángel Porrúa-
CIDE
, México, 1998;
id.
,
Los dilemas de la modernización municipal
, Miguel Ángel Porrúa-
CIDE
,
México, 1996.
17
R
ODRÍGUEZ
, V
ICTORIA
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La descentralización en México. De la reforma municipal a solidaridad y el nuevo federalismo
,
Fondo de Cultura Económica, México, 1999.
18
H
ERNÁNDEZ
C
HÁVEZ
, A
LICIA
. “Tensiones internas del federalismo mexicano”, en H
ERNÁNDEZ
C
HÁVEZ
, A
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(coord.).
¿Hacia
un nuevo federalismo?
, Fondo de Cultura Económica-El Colegio de México, México, 1997.
19
A
GUILAR
V
ILLANUEVA
, L
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F. “El federalismo mexicano: funcionamiento y tareas pendientes”, en H
ERNÁNDEZ
C
HÁVEZ
, A
LICIA
(coord.).
¿Hacia un nuevo federalismo?
,
cit
.
20
G
UILLÉN
L
ÓPEZ
, T
ONATIUH
. “El marco legal del municipio en México: hacia una evaluación del artículo 115 constitu-
cional”, en
El municipio en México
,
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, Escuela Nacional de
Promotores Municipalistas, Mimeo, México, 2001.
21
Z
ICCARDI
, A
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. “Re±
exiones sobre la investigación urbana y el poder local”, en M
ARTÍNEZ
A
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, C
ARLOS
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Ba-
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-Centro de Investigaciones Interdisciplinarias
en Humanidades, México, 1990;
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. (coord.).
La tarea de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas
, Miguel
Ángel Porrúa-
UNAM
, México, 1996;
id
., “Federalismo”, en
Léxico de la política
,
FLACSO
-
SEP
-
CONAC
y
T
-Heinrich Böll Stiftung-
Fondo de Cultura Económica, México, 2000.
216
FERNANDO DÍAZ PÉREZ
autores resaltan en sus trabajos es la importancia del marco normativo propio
de los municipios (bando de policía y buen gobierno y reglamentación) y al que
están sujetos (
LOM
). De hecho, una de las ideas más sugerentes sobre el desfase
que se da entre las atribuciones señaladas por la ley y la realidad especíF ca en
acciones y demandas ciudadanas es la
descentralización de facto
,
22
que marca
de forma concreta la problemática manera en que los municipios asumen, la
mayoría por vez primera, con un claro cariz de autonomía, no sólo sus funciones
sino incluso algunas más.
En este tenor, las reformas al marco normativo referente a los ayuntamientos,
el artículo 105 constitucional, han sido de gran impacto.
23
La tarea de llevar y
articular estas reformas a los municipios ha sido una de las encomiendas más
difíciles. Un punto importante de la última reforma, de 1999, fue el estableci-
miento de “las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas
de los estados” y que deben servir para regular un espacio que hasta entonces
estaba vacío o poco claro, por lo que se convertía en fuente de con± icto entre
el gobierno del estado y los municipios, y dentro del propio gobierno municipal.
Según la reforma,
24
las leyes marco en materia municipal que deben sustituir
a las leyes orgánicas municipales contendrán el marco que organice a “la ad-
ministración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones
y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y
vecinal”. Aunado a lo anterior, esta fracción cuenta con cinco incisos donde se
especíF ca, aún más, el contenido de la ley; además de puntualizar los meca-
nismos de participación ciudadana se deben señalar los medios de defensa de
los particulares frente a controversias con la administración pública municipal;
la necesidad de contar con mayorías caliF cadas para determinadas decisiones
que afecten el patrimonio inmobiliario o en la celebración de actos que com-
prometan al municipio más allá de su periodo; la celebración de convenios;
procedimientos y condiciones de subsidiariedad en funciones o en la prestación
de servicios, así como previsiones suplementarias en aquellos municipios que
carezcan de bandos o reglamentos que diF culten su funcionamiento; F nal-
mente, debe establecer los procedimientos mediante los cuales se resolverán los
con± ictos municipio-estado.
22
“Desfase entre las transformaciones de estructura del sistema de gobierno y su reconocimiento institucional
(normativo y funcional) [.
..] el concepto permite destacar la generación de tensiones entre los elementos del sistema
conforme se van modiF
cando con ritmos desiguales”. G
UILLÉN
L
ÓPEZ
, T
ONATIUH
. “El marco legal del municipio en México:
hacia una evaluación del artículo 115 constitucional”,
op. cit
., p. 14.
23
Véase D
ÍAZ
P
ÉREZ
, ±
ERNANDO
. “±ederalismo y municipalismo. Aportaciones a un debate”,
op. cit.
24
C
OMISIÓN
DE
±
ORTALECIMIENTO
M
UNICIPAL
.
Artículo 115 constitucional: historia y reformas de 1999
, Cámara de Diputados,
LVII
Legislatura, México, 1999.
217
AYUNTAMIENTOS. INTEGRACIÓN Y COMPETENCIAS.
..
2. Las entidades
Los estados de Guanajuato, Hidalgo y Tlaxcala son representativos de las formas
diversas en que ha tenido lugar la alternancia en las entidades federativas; estas
particularidades han condicionado la forma en que se ha llevado a cabo la cons-
trucción de la transición y la gobernabilidad, identiF cando esta última con el
montaje de nuevas instituciones y formas de relacionar a la sociedad con las es-
tructuras de gobierno, en este caso las leyes en materia municipal y los gobiernos
locales. Los tres estados representan los extremos de la alternancia: Guanajuato,
que celebra 20 años de gobiernos ininterrumpidos del Partido Acción Nacional
(
PAN
); Hidalgo, que desde que se fundó el Partido Revolucionario Institucional
(
PRI
) nunca ha dejado de gobernar el estado, y por último Tlaxcala, que fue de los
primeros en comenzar la alternancia con el Partido de la Revolución Democrática
(
PRD
) en 1999, para después ser gobernado por el
PAN
(2005) y desde hace poco
(2011) otra vez por el
PRI
.
EL
PAN
se ha mantenido en el gobierno del estado de Guanajuato desde 1991,
cuando llegó como resultado
sui géneris
de un con± icto poselectoral,
25
des-
pués de esto ha tenido de manera continua siete gobernadores, ganando cuatro
procesos electorales: Carlos Medina Plascencia, Vicente ²ox Quesada, Ramón
Martín Huerta, Juan Carlos Romero Hicks, Juan Manuel Oliva Ramírez, Héctor
López Santillana y Miguel Márquez Márquez. Sin embargo, durante todo este
tiempo no podemos considerar que haya habido una continuidad en las formas
de gobernar, especíF camente en lo que respecta a la relación establecida con
los gobiernos locales. Los dos primeros periodos de gobierno resultan ser los
más fructíferos en términos del cambio de estilos, formas, apoyos y, sobre todo,
transformación del marco normativo: la Ley Orgánica Municipal. A pesar de las
condiciones adversas que tuvo que enfrentar el gobierno de Medina Plascencia:
un Congreso de mayoría priísta y el secretario general de gobierno también
priísta, el desenvolvimiento de la acción gubernamental se puede caliF car como
positivo, puesto que cumplió con la principal encomienda para la que fue nom-
brado: garantizar un proceso electoral transparente y creíble que diera certeza y
seguridad a los actores políticos participantes e impidiera, de nueva cuenta, una
25
“A partir del 20 de agosto (de 1991) el
PAN
inicia una movilización ciudadana que sólo se ve interrumpida con la
renuncia de (Ramón) Aguirre y la designación del panista Carlos Medina Plascencia como gobernador interino […],
el desenlace de este proceso electoral no es fruto tanto de la capacidad política de la oposición (
PAN
en este caso)
para probar las irregularidades del proceso, sino el carácter ‘ejemplar’ que adquirió el ‘caso Guanajuato’ ante la
opinión pública nacional e internacional y la inminente amenaza que signiF
caba para la legitimidad del régimen”.
V
ALENCIA
G., G
UADALUPE
. “Guanajuato”, en G
ONZÁLEZ
C
ASANOVA
, P
ABLO
y C
ADENA
R
OA
, J
ORGE
(coords.).
La República Mexicana.
Modernización y democracia
, La Jornada Ediciones-
UNAM
, México, 1994, vol.
II
, p. 78.
218
FERNANDO DÍAZ PÉREZ
humillante intervención federal.
26
Pero otro de los logros de este gobierno fue la
transformación de las relaciones intergubernamentales a F n de fortalecer a los
gobiernos locales,
27
tarea que continuó el siguiente gobierno.
Desde el comienzo de su gobierno, ±ox tuvo una importante preocupación
por fortalecer el ámbito de gobierno municipal, de tal manera que en 1997 se
emite una nueva Ley Orgánica Municipal, a la que antecedieron profundas refor-
mas a la ley anterior, y que tiene como objetivo armonizar la naciente vida de-
mocrática en el estado con la manera en que funciona la administración pública
municipal. R
AMÍREZ
y Z
AMORA
28
documentan 197 modiF caciones a esta Ley entre
1997 y 2004; además de lo anterior, las modiF caciones que se hicieron en este
periodo tuvieron como propósito fortalecer las capacidades de gestión de los
gobiernos locales, precisar las funciones y responsabilidades de los miembros del
cabildo, procurar la profesionalización de la administración pública y racionali-
zación de los procedimientos, así como la introducción de nuevos temas dentro
del ámbito de atención de los gobiernos. De tal manera que “prácticamente la
legislación con la que ahora funcionan los gobiernos locales, es completamente
distinta a la que regía la vida municipal en la etapa anterior a la alternancia”.
Hidalgo es un estado donde el
PRI
nunca ha perdido una elección para gober-
nador; ha tenido tropiezos e incluso en alguna ocasión perdió el ayuntamiento
de la capital, y actualmente es normal que pierda los diputados de los distritos
urbanos de Pachuca, pero nunca la gubernatura. Desde 1990 hasta la elección
de 2010 se observó una tendencia decreciente en el voto priísta en el estado, al
pasar de más del 80% al 47.87% en la elección de gobernador. Las tres últimas
elecciones fueron verdaderamente competidas, pero particularmente la última,
bastante reñida y que realmente signiF có el riesgo de perder, al tener una dife-
rencia de 5.35% con el segundo lugar, en medio de denuncias de iniquidad e
irregularidades diversas, entre ellas la intromisión del gobierno estatal. El estado
de Hidalgo es también conocido, y comparte esta característica con el Estado de
México, por el control que ejerce un grupo de los procesos políticos al interior de
la entidad: Huichapan en el primero y Atlacomulco en el segundo. V
ARGAS
29
deF ne
al grupo Huichapan como resultado de la “fuerte e intrincada red de relaciones y
26
R
AMÍREZ
L
ÓPEZ
, R
IGOBERTO
y Z
AMORA
F
ERNÁNDEZ
DE
L
ARA
, G
ERARDO
. “Reforma institucional en los gobiernos municipales de
Guanajuato”, en
Revista Política y Cultura
, México, No. 29, primavera de 2008, p. 106.
27
Además del trabajo político para construir la legitimidad del gobierno, “estas nuevas formas de relación tuvieron
un amplio consenso, llegando incluso los gobiernos estatal y los municipales a construir un arco común para en-
frentar posiciones intervencionistas, como fue el caso del desarrollo inconstitucional de cuasigobiernos paralelos con
recursos federales en los municipios, a través de la Coordinadora Estatal y Municipal de Solidaridad”.
Idem
.
28
Idem
.
29
V
ARGAS
G
ONZÁLEZ
, P
ABLO
E.
Hidalgo, elecciones y reforma política 1979-2000
, Cámara de Diputados-
UAEH
, México,
2003, pp. 51-53.
219
AYUNTAMIENTOS. INTEGRACIÓN Y COMPETENCIAS.
..
arreglos con caciques rurales, ex jefes revolucionarios y demás grupos de poder,
prácticamente en todos los municipios y regiones […] pero sobre todo al manejo
hábil de los vínculos y contactos con el centro” de Javier Rojo Gómez, gober-
nador en los años treinta, lo que “consolida su poder […] y lo transforma en pa-
triarca de la ‘familia revolucionaria’ hidalguense”, con lo que pudo controlar no
sólo el acceso a la gubernatura, sino prácticamente todos los puestos políticos
en el estado. Actualmente el grupo continúa vigente y ha sido bastante exitoso
al tener a un miembro como gobernador de manera interrumpida desde 1975,
esto es, ocho gobernadores, mientras que durante el siglo
XX
han pertenecido a
este grupo 13 de 21, siendo los últimos cuatro de clara ascendencia local,
30
más
que ser personajes de proyección nacional que ocupan el puesto.
El marco normativo que rige la actuación de los municipios del estado ha
presentado renovaciones de manera sucesiva; más que simples reformas, la nue-
va Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo es publicada en el
Periódico
Of cial
del estado el lunes 9 de agosto de 2010. Esta ley sustituye a la expedida
el 16 de abril de 2001, que al mismo tiempo había sido generada como resulta-
do de adecuar la normatividad del estado a la reforma constitucional de 1999,
por dos motivos principales, según la exposición de motivos. Uno, adecuar el
marco normativo estatal, una vez más, a las reformas emprendidas en 1999 al
artículo 115 constitucional y, dos, resolver la problemática generada por la de-
claración de invalidez de diversas disposiciones como resultado de controversias
constitucionales establecidas por los municipios de Pachuca
31
y Tulancingo,
32
la
primera y segunda ciudades del estado respectivamente. En términos generales,
los artículos impugnados imponían a los gobiernos locales del estado condicio-
nes para el manejo de la hacienda pública; indefensión frente al Congreso del
estado sobre las causales para la desaparición de poderes; autoridades auxiliares
con funciones paralelas al gobierno municipal; intromisión del gobierno estatal
en las facultades de las autoridades municipales. En general, la nueva ley es más
acorde con lo estipulado en el artículo 115 con respecto al contenido de las leyes
en materia municipal, aunque mantiene ciertas particularidades que parten de
una visión subsidiaria del gobierno municipal.
La situación del estado de Tlaxcala es el extremo con respecto a los estados
anteriores, puesto que no ha ocurrido una alternancia sino, técnicamente, tres:
30
Jesús Murillo Karam, ex presidente municipal de Mineral de la Reforma; Manuel Ángel Núñez Soto, funcionario de
diversas dependencias federales con una meteórica carrera en el estado, apoyado por el gobernador Murillo; Miguel
Osorio Chong y Francisco Olvera Ruiz, que comparten trayectoria política al estar sus orígenes en la Federación de
Estudiantes Universitarios del estado de Hidalgo (
FEUH
), grupo de choque y porril al servicio del
PRI
, y después comen-
zar carreras de funcionarios estatales que los llevan a la gubernatura.
31
Controversia constitucional 14/2001, publicada en el
Diario Of
cial de la Federación
el 5 de junio de 2006.
32
Controversia constitucional 12/2001, publicada en el
Diario Of
cial de la Federación
el 22 de marzo de 2006.
220
FERNANDO DÍAZ PÉREZ
la primera en 1998, cuando alcanza la gubernatura Alfonso Sánchez Anaya
postulado por el
PRD
, después de décadas de gobiernos priístas; posteriormente,
en 2004 Héctor Ortiz Ortiz gana la elección abanderado por el
PAN
, y en 2010
triunfa el
PRI
con Mariano González Zarur. Sin embargo, hay una particularidad
interesante con respecto a los personajes que abanderan las alternancias y que
puede decir bastante sobre cómo se ha dado no sólo en el estado, sino a nivel
nacional. En algún momento todos estos personajes fueron miembros del
PRI
, e
incluso fueron miembros del gabinete de la gobernadora Beatriz Paredes (1987-
1992).
33
Las candidaturas de Sánchez Anaya y de Ortiz Ortiz fueron construidas a
partir de la inconformidad con el proceso de selección del candidato del
PRI
, por
lo que renuncian y buscan un partido opositor que los apoye, llevándose, sobre
todo en el caso del primero, parte de la estructura del partido; hay que resaltar
que durante la última elección esto ya no ocurrió.
Los cambios al marco normativo de los municipios del estado están muy vin-
culados a las diversas reformas al artículo 115 constitucional, pero siempre fue-
ron más allá, en el sentido de que no sólo buscaron fortalecer al municipio, sino
también a sus comunidades.
34
Desde las adecuaciones de 1984 y las reformas de
1995 hay un componente descentralizador de las competencias y los recursos de
la cabecera municipal a las comunidades que los forman; la comunidad aparece
como actor relevante de la vida municipal e incluso se le llega a considerar como
el cuarto orden de gobierno. Las reformas de 1995 tuvieron como objetivo el
fortalecimiento del gobierno de las comunidades (cuarto orden de gobierno),
mismas que se asumieron como parte integrante de la organización del Estado
tlaxcalteca; el debate que se inició sobre el tema y un conjunto de problemáti-
cas entre algunas cabeceras y otras comunidades de los municipios abrieron la
posibilidad de formar nuevos municipios; después de un análisis por parte del
Congreso del estado, se decidió por la creación de dieciséis nuevos municipios.
La reforma municipal de mayo de 2001 se impulsa con el F n de ajustar el
marco normativo local a las reformas al artículo 115 constitucional de 1999.
Básicamente se reforma el título
IV
de la Constitución local, relativo a los mu-
nicipios. Con estas reformas se reconoce al ayuntamiento como el gobierno del
municipio y no tan solo como su administración (artículo 86). Se especiF can sus
facultades reglamentarias relativas a las bases normativas de observancia general
y de la administración pública municipal, así como las que regulen las funcio-
nes y servicios públicos de su competencia; la responsabilidad del ayuntamiento
33
Sánchez Anaya fue líder estatal del
PRI
, secretario de Finanzas y coordinador de la Copladet (Comisión para la
Planeación del Desarrollo de Tlaxcala); Ortiz Ortiz, secretario de Educación, y González Zarur, también secretario de
Finanzas.
34
Véase D
ÍAZ
P
ÉREZ
, F
ERNANDO
.
Democracia, gestión y política social
…,
cit
.
221
AYUNTAMIENTOS. INTEGRACIÓN Y COMPETENCIAS.
..
relativa a la promoción de la participación ciudadana; la administración del de-
sarrollo urbano municipal, las reservas territoriales y controlar, vigilar y autorizar
el uso del suelo; participar en la formulación de planes de desarrollo regional
y en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas; intervenir en
la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros
dentro de su ámbito territorial, y su capacidad para celebrar convenios para la
administración y custodia de las zonas federales.
Una vez realizadas las reformas a la Constitución del estado, la discusión so-
bre las adecuaciones a la correspondiente Ley Orgánica Municipal rebasaron este
proceso y terminaron en la formulación de una nueva Ley Municipal del Estado
de Tlaxcala expedida el 11 de diciembre de 2001, con lo que se convierte en la
primera Ley Municipal expedida por un gobierno de alternancia en el estado,
a la cual los siguientes gobiernos, también de alternancia, efectuarían modiF -
caciones, tratando de adecuarla no sólo a su proyecto político, sino buscando
fortalecer a los gobiernos locales.
3. Los ayuntamientos
Si bien el artículo 115 constitucional supone características homogéneas para
todos los municipios del país, las
LOM
concretizan las particularidades de los
ayuntamientos en el espacio local, vinculado a un contexto social, político e
histórico especíF co.
Sobre los ayuntamientos y su funcionamiento en los tres estados analizados
tenemos elementos comunes, así como elementos divergentes. En los tres, el
municipio será gobernado por un ayuntamiento compuesto por presidente, sín-
dico y regidores, con una gestión de tres años,
35
cuatro en el caso de los munici-
pios del estado de Hidalgo. Las diferencias comienzan a darse en la composición
del ayuntamiento. En el caso de Guanajuato, el artículo 26 de la
LOM
establece
el número de síndicos y regidores en tres conjuntos diferenciados, de tal manera
que las ciudades de Celaya, León, Irapuato, Guanajuato, Salamanca y Acámbaro
tendrán dos síndicos y doce regidores; otro conjunto de municipios, un síndico y
diez regidores,
36
y F nalmente otro, que cuenta con un síndico y ocho regidores.
37
35
En el caso de Guanajuato, la gestión comienza el 10 de octubre del año de la elección (artículo 54); en el caso de
Hidalgo, el 5 de octubre del año de la elección (artículo 127 de la Constitución estatal), y en Tlaxcala el 1 de enero
posterior a la fecha de la elección (artículo 15). En esta última entidad el tiempo entre la elección y la toma de
posesión es menor que en las otras dos: mes y medio contra casi tres meses de las anteriores.
36
Cortazar, Dolores Hidalgo Cuna de la Independencia Nacional, Moroleón, Pénjamo, Salvatierra, San Felipe, San
Francisco del Rincón, San Luis de la Paz, San Miguel de Allende, Silao, Uriangato, Valle de Santiago y Yuriria.
37
Abasolo, Apaseo el Alto, Apaseo el Grande, Atarjea, Comonfort, Coroneo, Cuerámaro, Doctor Mora, Huanímaro,
222
FERNANDO DÍAZ PÉREZ
En los estados de Hidalgo y Tlaxcala el criterio para la distribución de síndicos
y regidores tiene un componente poblacional. En Hidalgo la distribución se hace
en cuatro conjuntos de municipios, dependiendo de la población que habite en
ellos (artículo 16 de la Ley Electoral del Estado): el primer conjunto corresponde
a los municipios que tengan una población menor a 30,000 habitantes, a los que
corresponderá un síndico, cinco regidores de mayoría y cuatro de representación
proporcional (el 71% de los municipios del estado); el segundo conjunto, de
30,000 a 50,000 habitantes, tendrá un síndico de mayoría relativa, siete regido-
res de mayoría relativa y cinco de representación proporcional (el 19% de los
municipios del estado); en el tercer conjunto se encuentran municipios de 50,000
a 100,000 habitantes, a los que corresponderá un síndico de mayoría relativa,
que será responsable de los asuntos de la hacienda municipal, y uno asignado
a la primera minoría, que será responsable de los asuntos jurídicos, así como
nueve regidores de mayoría relativa y seis de representación proporcional (el 8%
de los municipios del estado); f nalmente, los municipios con más de 100,000
habitantes tendrán dos síndicos, uno de mayoría relativa, que será responsable
de los asuntos de la hacienda municipal, y otro de primera minoría, que será res-
ponsable de los asuntos jurídicos; once regidores de mayoría relativa y ocho de
representación proporcional (el 6% de los municipios del estado, principalmente
las ciudades de Pachuca capital, Tulancingo, Mineral de la ReForma [conurbado
con la capital], Huejutla y Tula).
En el estado de Tlaxcala la distribución de regidores (artículo 408 del Códi-
go de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala) se
da de igual manera que en el caso anterior, en tres conjuntos de municipios: los
que tienen más de 30,000 habitantes, siete regidores (el 18% de los municipios
del estado); los que tienen más de 10,000 y menos de 30,000, seis regidores
(el 37% de los municipios del estado), y los que tienen menos de 10,000 habi-
tantes, cinco regidores (el 45% de los municipios del estado); no hay regidores
de representación proporcional, pero los presidentes de comunidad, autoridad
auxiliar, Forman parte del cabildo como “regidores de pueblo”;
38
y a diFerencia
de los otros estados, todos los ayuntamientos cuentan con un síndico, aun las
ciudades.
Jaral del Progreso, Jerécuaro, Manuel Doblado, Ocampo, Pueblo Nuevo, Purísima del Rincón, Romita, San Diego de la
Unión, San José Iturbide, Santa Catarina, Santa Cruz de Juventino Rosas, Santiago Maravatío, Tarandacuao, Villagrán,
Tarimoro, Tierra Blanca, Victoria y Xichú.
38
Por ejemplo, Santa Cruz Quilehtla (6,296 habitantes) cuenta con cinco regidores de mayoría y dos presidentes de
comunidad; Panotla (25,128 habitantes) tiene seis regidores y nueve presidentes de comunidad; la capital del estado,
Tlaxcala (98,795 habitantes), tiene siete regidores de mayoría y once presidentes de comunidad; y Huamantla (84,979
habitantes) siete regidores por mayoría y 39 presidentes de comunidad. En todos los casos el cabildo se completa
con el presidente municipal y el síndico.
223
AYUNTAMIENTOS. INTEGRACIÓN Y COMPETENCIAS.
..
Estas formas de representación política en los municipios de los estados
analizados, más allá de su eF cacia, son un indicador de la diversidad con que se
constituye el poder político a nivel local. En el caso de los municipios de Gua-
najuato hay una extrema rigidez al plantear un número determinado y F jo de
regidores a través de un criterio de lista, en comparación con los municipios
de Hidalgo y Tlaxcala, que adoptan un criterio poblacional, lo que favorece que
el número de representantes se modiF que en relación con el tamaño de la po-
blación. El mantenimiento de un número bajo y F jo de regidores frente a una
población creciente y dinámica tiene como efecto el encarecimiento político de
la representación, esto es, el incremento en la disputa entre grupos de interés y
organizaciones de la sociedad por participar en las planillas municipales de los
partidos políticos o la franca captura por parte de los integrantes de los partidos
de la posición política que da la regiduría.
El estado de Hidalgo presenta la forma más convencional de la representa-
ción: regidores de mayoría, de representación proporcional, síndico o síndicos y
presidente municipal. Los municipios más pequeños tienen una representación
comparable a la de los municipios más pequeños de Guanajuato, aunque dentro
de éstos se consideren municipios como Abasolo, con una población de 84,332
habitantes, o Apaseo el Grande, con 85,319 habitantes. Si en estos municipios
se aplicara la regla de la
LOM
de Hidalgo, tendrían dos síndicos y quince regido-
res cada uno. Por otro lado, los municipios más grandes tienen dos síndicos y
diecinueve regidores, número mayor al que tienen las ciudades de Guanajuato,
que además son más grandes que las ciudades hidalguenses.
El estado de Tlaxcala es un caso especial en lo que respecta a la representa-
ción. Si bien en lo general los municipios cuentan con pocos regidores según
el tamaño, entre cinco y siete, hay una compensación con los presidentes de
comunidad,
39
autoridad auxiliar que ha evolucionado hasta tener la fuerza para
ser admitidos como “regidores del pueblo” dentro del cabildo. De esta forma,
ningún municipio tiene el mismo número de miembros en su cabildo; esto va
a depender no sólo del tamaño, sino del número de comunidades que existan
39
La f
gura de los presidentes de comunidad son las antiguas presidencias municipales auxiliares, anteriores agentes
municipales que representaban a los pueblos. Evolucionan como respuesta al centralismo en la gestión de muchas
cabeceras municipales Frente a otras localidades, por una cuestión de identidad de sus habitantes y por la Fuerza de
la vida comunitaria en las localidades del estado. Véase D
ÍAZ
P
ÉREZ
, ±
ERNANDO
.
Democracia, gestión y política social.
Construcción alternativa de políticas sociales desde los gobiernos locales, el caso de cuatro municipios en el estado
de Tlaxcala (2002-2005)
, tesis de doctorado,
UNAM
, ±acultad de Ciencias Políticas y Sociales, México, 2011; M
ACIP
B
AZÁN
, R
ICARDO
.
Autonomía y descentralización de los servicios públicos. Los juegos del desarrollo en Tlaxcala en la
remunicipalización de 1995
, Universidad Autónoma de Tlaxcala-Sistema de Investigación Ignacio Zaragoza, México,
2002, y O
LMEDO
C
ARRANZA
, R
AÚL
.
El poder comunitario en Tlaxcala. Las presidencias municipales auxiliares
, Comuna,
México, 1999.
224
FERNANDO DÍAZ PÉREZ
dentro de él. Hay municipios con la población muy concentrada en la cabecera
y que tiene pocas comunidades (caso Tlaxcala capital); otros con alta población,
pero muy dispersa (caso Huamantla) o con poca población pero muy concen-
trada (caso Santa Cruz Quiletla), o bien con una población mediana y dispersa
(caso Panotla). Políticamente, esta forma de representación ha favorecido la
estabilidad del ayuntamiento, pues al suscitarse conF ictos al interior del cabildo
el presidente municipal ha tendido a apoyarse en los presidentes de comunidad
sobre los regidores de mayoría.
En términos generales hay similitudes en las atribuciones más generales de
los municipios en los tres estados; sin embargo, hay también signi± cativas di-
ferencias en puntos especí± cos de la normatividad. En general todos los mu-
nicipios están facultados para elaborar y expedir los instrumentos del marco
normativo necesarios para el desarrollo de sus funciones, así como su ley de
ingresos y presupuesto de egresos, siempre tutelados por el Congreso del estado.
En el estado de Guanajuato éstas se encuentran señalas en el artículo 64 de
la
LOM
y especi± cadas en seis fracciones que detallan las tareas que deben llevar a
cabo los municipios; a saber:
a)
en materia de gobierno y régimen interior;
b)
en
materia de obra pública y desarrollo urbano;
c)
en materia de servicios públicos;
d)
en materia de hacienda pública municipal;
e)
en materia de participación so-
cial, desarrollo social, asistencial y económico, salud pública, educación y cultura,
y
f)
las demás que las leyes y reglamentos le señalen para el cumplimiento de
sus funciones.
En el caso del estado de Hidalgo, las facultades y obligaciones se encuen-
tran señaladas en el artículo 56 de su
LOM
, en dos fracciones:
a)
facultades y
obligaciones, y
b)
“asimismo, podrán”. A diferencia de Guanajuato y Tlaxcala, el
artículo 57 de la ley establece las facultades concurrentes entre los municipios
y el gobierno del estado, que suman 25 ámbitos de actuación, que van desde el
deporte hasta el fomento agropecuario, pasando por el otorgamiento de licen-
cias de construcción, el establecimiento de reservas territoriales, protección civil,
registro de la situación familiar o el desarrollo regional. De modo tal que no hay
aspecto, atribución o facultad que no sea concurrente entre estado y municipios.
Este artículo le da fundamento legal a la intervención del gobierno estatal en la
vida interna y acción de los municipios del estado; legitima la asimetría del go-
bierno estatal frente a los municipales al justi± car su intrusión; la concurrencia
“de acuerdo con sus capacidades técnicas, administrativas y ± nancieras”, base de
los convenios de colaboración que se ± rmarán para tal ± n, y violenta el espíritu
de la última reforma al artículo 115, que en su fracción primera otorga compe-
tencias al ayuntamiento de manera exclusiva, es decir, que no le corresponden a
ningún otro orden de gobierno.
225
AYUNTAMIENTOS. INTEGRACIÓN Y COMPETENCIAS.
..
En el caso de Tlaxcala, las facultades y obligaciones de los ayuntamientos
están señaladas en el artículo 33 de la
LOM
, que a lo largo de 35 fracciones detalla
las generalidades y las particularidades de los municipios del estado.
Como se ha establecido más arriba, los municipios de los tres estados anali-
zados comparten variados ámbitos de atribuciones, por lo que sólo señalaremos
algunas temáticas que marcan una diferencia signiF cativa entre ellos. En térmi-
nos de la planeación, los ayuntamientos de Guanajuato F jarán las bases del plan
municipal de desarrollo y el plan de gobierno, y se encargarán de su aprobación,
evaluación y actualización; mientras que los de Hidalgo no cuentan con una
especiF cación clara en este sentido: por un lado señala como tarea del ayunta-
miento el “formular, aprobar y administrar” la zoniF cación y planes de desarrollo
urbano, y por otro es una de las actividades concurrentes con el gobierno estatal;
en los municipios de Tlaxcala, la formulación del Plan de Desarrollo Municipal
quedará a cargo del presidente municipal, pero su sanción, aprobación y publi-
cación es atribución del ayuntamiento. Sólo en Guanajuato el informe anual del
estado que guarda la administración pública será presentado en sesión pública
y aprobado por el ayuntamiento.
Por lo que respecta al nombramiento de funcionarios, los municipios de
Guanajuato tienen la potestad de nombrar y remover al secretario, tesorero y
demás titulares de las dependencias de la administración pública municipal y
paramunicipal
40
a propuesta del presidente municipal o por mayoría de las dos
terceras partes del ayuntamiento, y además, mediante un procedimiento espe-
cial, nombrar y remover al contralor municipal; en Hidalgo, el ayuntamiento no
nombra a ningún funcionario de la administración pública, y en Tlaxcala ratiF ca
el nombramiento y la remoción que el presidente municipal haga del secretario
del ayuntamiento, el cronista y el juez caliF cador, además de crear y suprimir
los empleos municipales que requiera el servicio y puedan ser sostenidos por el
presupuesto. En Guanajuato, los ayuntamientos tienen la atribución de prestar
los servicios públicos, en Hidalgo también, pero a través del presidente munici-
pal, mientras que en los municipios del estado de Tlaxcala, de forma similar que
en los de Guanajuato, son los ayuntamientos los responsables de la prestación de
los servicios públicos.
En los municipios del estado de Tlaxcala la vigilancia sobre la actuación de
los funcionarios públicos, sobre todo de aquellos que manejan “fondos públi-
cos”, los hará el ayuntamiento; en Hidalgo, la
LOM
no establece esta facultad para
el ayuntamiento, aunque hay un inciso que señala que vigilará que “las obras
públicas, acciones y servicios se ejecuten” de acuerdo con la programación esta-
40
En la
LOM
del estado de Guanajuato los organismos descentralizados se conocen como paramunicipales.
226
FERNANDO DÍAZ PÉREZ
blecida y con la ley; en Guanajuato, la
LOM
tampoco establece la vigilancia como
una atribución del ayuntamiento, sin embargo la ley contempla que ésa será
tarea del contralor municipal; además señala que determinará las formas en que
el tesorero y los demás servidores públicos deberán actuar para evitar perjuicios
a las arcas municipales, así como conocer los informes contables y F nancieros
mensuales que presente de la tesorería.
Si bien los municipios de los estados analizados tienen diferentes faculta-
des y obligaciones para promover la participación ciudadana, no se señala un
mecanismo concreto de interlocución y/o intercambio de información, saberes,
propuestas, etcétera, entre ciudadanía y gobierno. En Guanajuato, los ayunta-
mientos tienen que formular programas de organización y participación social,
así como mecanismos para promover la participación de los sectores organizados
y habitantes interesados en la solución de la problemática municipal, y al mis-
mo tiempo promover la organización de asociaciones de habitantes y elaborar
mecanismos de consulta. Para los municipios del estado de Hidalgo, su
LOM
no
tiene consideraciones sobre la participación ciudadana, aunque hay un inciso
que marca que “promoverá la integración de miembros a los consejos de cola-
boración municipal”. En el estado de Tlaxcala, la
LOM
tampoco le asigna mayores
atribuciones al ayuntamiento para promover la participación ciudadana, aunque
señala que junto con la participación ciudadana realizará programas “para enal-
tecer los valores cívicos, culturales, sociales y deportivos del municipio, el estado
y el país”. Como elemento relevante y a diferencia de los estados anteriores, la
LOM
de Tlaxcala contempla que en las comunidades indígenas se “promoverá el
desarrollo de sus lenguas, usos, costumbres, recursos naturales y formas especí-
F cas de organización social”.
Sobre las comunidades o autoridades auxiliares, tanto en la
LOM
de Gua-
najuato como en la de Hidalgo los ayuntamientos tienen la facultad de acordar
la división territorial y el nombramiento de los delegados, subdelegados u otros
con cualquier otra denominación. En Tlaxcala, como ya hemos comentado más
arriba, las comunidades tienen su representante en las presidencias de comuni-
dad, ya que el ayuntamiento sólo está facultado para expedir su reglamento, no
interviene en su nombramiento.
Por último, hay un conjunto de atribuciones que parece rebasar el marco
real de actuación de los municipios en todos los estados; por ejemplo, en Gua-
najuato los ayuntamientos podrán impartir educación y preservar, conservar y/o
restaurar el medio ambiente; en el estado de Hidalgo los ayuntamientos tienen
que elaborar estadísticas de productividad de la actividad comercial, industrial
y agropecuaria del municipio, prevenir y combatir la contaminación ambiental,
227
AYUNTAMIENTOS. INTEGRACIÓN Y COMPETENCIAS.
..
así como prevenir y sancionar el alcoholismo, la drogadicción, la prostitución o
toda actividad que signif que perjuicio para la sociedad.
4. A modo de conclusión
Como se ha mostrado en este trabajo, existen marcadas diFerencias entre la in-
tegración y las competencias de los gobiernos locales en los distintos estados; la
razón de las diFerencias podemos encontrarlas en diversos Factores, de los cuales
no escapa incluso el histórico. A raíz de la última reForma al artículo 115 cons-
titucional se reForma el marco normativo de los estados; a la dinámica interna
de cada uno se le agrega el componente de alternancia en el ejercicio del poder
en algunas entidades. En algunos casos las nuevas
LOM
agregan contenidos no-
vedosos; en otros innovadores; mientras que en otros más, los cambios parecen
ser sólo de Forma, prevaleciendo, en el Fondo, los instrumentos de intervención
y control.
En lo que respecta a los mecanismos de participación política, hay una ten-
dencia a que mientras hay más alternancia éstos se proFundicen, como es el caso
de los municipios del estado de Tlaxcala, donde la representación de las comu-
nidades es parte del ayuntamiento. Situación muy diFerente a los estados en los
que no ha habido alternancia o ésta no se ha dado en años: la representación es
restringida a los participantes del proceso electoral (planillas), mientras que las
comunidades carecen de representación.
Si bien a partir de este trabajo no podemos af rmar que una
LOM
de un estado
es mejor que otra, sí podemos señalar algunas características generales. En el
caso de las atribuciones, la
LOM
del estado de Guanajuato clasif ca las atribucio-
nes de manera muy diFerente que las correspondientes a los estados de Hidalgo
y Tlaxcala, lo cual le brinda claridad en la exposición y, más importante aún, en
la delimitación de atribuciones entre el ayuntamiento y el presidente municipal.
Mientras que en la
LOM
de Guanajuato la ley tiene un espíritu de proFesionaliza-
ción en el trabajo del ayuntamiento y de la administración pública municipal;
en el caso del estado de Hidalgo es un documento que justif ca la intervención
del gobierno estatal en los ayuntamientos, basado en la diFerencia entre sus
capacidades técnicas y administrativas, que siempre van en Favor del primero,
y en el caso de Tlaxcala parece que se encuentra en una situación intermedia
donde aún prevalecen algunos rasgos “presidencialistas” en la gestión, al tener
éste algunas atribuciones que en otros estados corresponden al ayuntamiento y
que dif cultan el trabajo colegiado, además de dejar Fuera de la ley temas rele-
vantes como la participación ciudadana o los mecanismos de control. En todos
228
FERNANDO DÍAZ PÉREZ
los casos es signif cativo que en las atribuciones de los ayuntamientos no hay
claridad en el tema de la participación ciudadana; incluso hay casos donde ésta
no se contempla.
Los gobiernos estatales donde ha tenido lugar la alternancia Favorecen el
cambio institucional más que aquellos donde no la hay (caso Hidalgo). Las ade-
cuaciones a las
LOM
son re± ejo de la visión particular de los grupos que acceden
al poder por la vía electoral, alguna más amplia que la otra, pero siempre tiene
una mayor proFundidad en las primeras etapas de la alternancia. Tal como lo
muestran los casos de Guanajuato y Tlaxcala, que en los últimos años no han
presentado reFormas signif cativas a su
LOM
, lo que sugiere cierta conFormidad
con la situación en la se encuentran, hasta la próxima alternancia.