*
Recibido: 18 de febrero de 2013. Aceptado: 25 de marzo de 2013.
**
Profesor en el Departamento de Derecho de la Universidad de Guanajuato, México.
(
miguelangel_cervantes@hotmail.com
).
RESUMEN
La reforma constitucional al artículo 115, pu-
blicada en el Diario OF
cial de la ±ederación del
23 de diciembre de 1999, enunció que en las
leyes en materia municipal, expedidas por las
legislaturas locales, uno de sus objetos sería el
incluir “los medios de impugnación y los órga-
nos para dirimir las controversias entre dicha
administración y los particulares, con sujeción
a los principios de igualdad, publicidad, audien-
cia y legalidad”. En este artículo indagamos so-
bre la justicia administrativa instaurada en los
municipios mexicanos.
PALABRAS
CLAVE
:
Justicia administrativa
municipal, jurisdicción especializada, tribuna-
les administrativos, contencioso administrativo,
recursos administrativos.
ABSTRACT
The constitutional reform to the article 115
published in the OfF
cial Journal of the ±ed-
eration on December 23, 1999, stated that in
laws, in municipal matter, issued by local legis-
latures, one of its objects will be including “the
means for contesting and the organs to resolve
the controversies between administration and
individuals, subject to the principles of equality,
publicity, hearing and legality”. In this article,
we inquire on administrative justice established
by Mexican municipalities.
KEY
WORDS
:
Municipal administrative justice,
specializing jurisdiction, administrative courts,
contentious administrative, administrative re-
sources.
La justicia administrativa municipal
en México*
Municipal administrative justice in Mexico
Miguel Ángel Cervantes Flores**
REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS
DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VII
NO. 32, JULIO-DICIEMBRE DE 2013, PP. 191-209
IUS
192
MIGUEL ÁNGEL CERVANTES FLORES
Sumario
1. Introducción
2. El artículo 115 constitucional y la justicia administrativa municipal
3. Entidades federativas con algún modelo de justicia administrativa municipal
A
) Baja California
B
) Nuevo León
C
) Durango
D
) Yucatán
E
) Guanajuato
4. Conclusiones
1. Introducción
En nuestro país, el control de los actos administrativos de las autoridades muni-
cipales se ha realizado a través de los recursos administrativos, del contencioso
administrativo o de los poderes judiciales estatales —en los que se ha diseñado
algún esquema de competencia administrativa— y del juicio de amparo.
La reforma constitucional de diciembre de 1999 al artículo 115, ante su
amplitud, alienta a los estados miembros a buscar nuevas maneras para resolver
las controversias administrativas municipales. Recientemente, un puñado de
entidades federativas ha incursionado en una jurisdicción especializada para
el nivel básico de gobierno: Baja California, Nuevo León, Durango, Yucatán y
Guanajuato.
1
En términos generales, estos cinco estados han intentado avanzar
de diversa manera en el establecimiento del contencioso administrativo muni-
cipal, aunque, como se verá, a la luz de la interpretación del Poder Judicial de
la Federación existen ciertas exigencias constitucionales que deben satisfacerse
para poder cali± car de genuinos
tribunales administrativos
a los órganos en-
cargados de dirimir esas contiendas surgidas entre las administraciones públicas
y los gobernados.
2. El artículo 115 constitucional y la justicia administrativa
municipal
El texto original del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Uni-
dos Mexicanos que reforma la de 5 de febrero del 1857, publicado en el número
1
Menos del 10% (muy probablemente menos de 229 municipalidades) de la totalidad de los municipios que integran
los Estados Unidos Mexicanos (2,440) cuenta con algún tipo de jurisdicción especializada en su ámbito de gobierno.
La información sobre el número de municipios por entidad federativa y el total nacional fue obtenida de www.
inegi.org.mx [consultada el 22 de febrero de 2013].
193
LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN MÉXICO
30 del tomo
V
, 4ª época, del
Diario Of cial de la Federación
(en adelante,
DOF
)
del lunes 5 de febrero de 1917, establecía textualmente:
TÍTULO
QUINTO
DE
LOS
ESTADOS
DE
LA
FEDERACIÓN
Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobier-
no republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial,
y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases
siguientes:
I
. Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular
directa, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado.
II
. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las
contribuciones que señalen las legislaturas de los estados y que, en todo caso, serán
las su± cientes para atender a sus necesidades.
III
. Los municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos
legales.
El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados tendrán el mando de la
fuerza pública en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente. Los
gobernadores constitucionales no podrán ser reelectos ni durar en su encargo más
de cuatro años.
Son aplicables a los gobernadores, substitutos o interinos, las prohibiciones del
artículo 83.
El número de representantes en las legislaturas de los estados será proporcional al
de habitantes de cada uno, pero, en todo caso, el número de representantes de una
legislatura local no podrá ser menor de quince diputados propietarios.
En los estados, cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y un
suplente.
Sólo podrá ser gobernador constitucional de un estado, un ciudadano mexicano
por nacimiento y nativo de él o con vecindad no menor de cinco años, inmediata-
mente anteriores al día de la elección.
2
Como puede apreciarse, nada disponía el artículo constitucional de 1917 sobre
los medios de impugnación que contra los actos administrativos dictados por
las autoridades municipales procedieran; sin embargo, con el pasar del tiempo el
artículo 115 fue transformándose producto de las trece reformas que, a partir del
20 de agosto de 1928 y hasta la última del 24 del mismo mes de 2009, fueron
practicándosele.
3
Particularmente interesa para el objeto de esta investigación la
2
Texto obtenido de www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpe [consultada el 2 de marzo de 2013].
3
Las trece reformas constitucionales que ha sufrido el artículo 115 son las que a continuación se reF
eren en orden
cronológico (las fechas corresponden al día, mes y año de publicación de la reforma en el
DO±
): primera, 20 de agosto
de 1928; segunda, 29 de abril de 1933; tercera, 8 de enero de 1943; cuarta, 12 de febrero de 1947; quinta, 17 de
194
MIGUEL ÁNGEL CERVANTES FLORES
décima reforma publicada en la primera sección del
DOF
del jueves 23 de diciem-
bre de 1999, porque se introdujo, por vez primera, el tema de los medios de im-
pugnación y de los órganos para dirimir las controversias entre la administración
pública municipal y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad,
publicidad, audiencia y legalidad.
En la
Gaceta Parlamentaria
de la Cámara de Diputados del Honorable Con-
greso de la Unión del 15 de junio de 1999 aparece el dictamen de la Comisión
de Gobernación y Puntos Constitucionales con proyecto de Decreto que Refor-
ma y Adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, sometido al Pleno del Congreso; el cual fue producto de nueve ini-
ciativas presentadas por diversos diputados federales a las comisiones de Gober-
nación y Puntos Constitucionales y de Fortalecimiento Municipal de la Cámara
de Diputados, desde el 23 de octubre de 1997 y hasta el 26 de mayo de 1999.
Concretamente, en la cuarta iniciativa —presentada el 31 de marzo de 1999 por
diputados del Partido Acción Nacional— se propuso lo relativo a la regulación
del procedimiento administrativo respetuoso de las garantías de igualdad, trans-
parencia, audiencia, defensa y legalidad, acordando la Comisión de Gobernación
y Puntos Constitucionales en su dictamen, que las leyes estatales en materia
municipal contemplarán el procedimiento administrativo sujeto a los principios
de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; principios que también regirían
para los medios de impugnación y para los órganos encargados de resolver las
controversias que surgieran entre la administración pública municipal y los par-
ticulares, sin que se especi± cara en el documento cuál sería la naturaleza jurídica
de unos y otros.
4
Así entonces, el texto vigente del artículo 115 constitucional,
en la parte que interesa analizar, es el que sigue:
TÍTULO
QUINTO
DE
LOS
ESTADOS
DE
LA
FEDERACIÓN
Y
DEL
DISTRITO
FEDERAL
Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobier-
no republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial
y de su organización política y administrativa el municipio libre, conforme a las bases
siguientes:
[…]
octubre de 1953; sexta, 6 de febrero de 1976; séptima, 6 de diciembre de 1977; octava, 3 de febrero de 1983; novena,
17 de marzo de 1987;
décima, 23 de diciembre de 1999
; decimoprimera, 14 de agosto de 2001; decimosegunda,
18 de junio de 2008, y decimotercera, 24 de agosto de 2009. Con información obtenida de www.diputados.gob.mx/
LeyesBiblio/sum [consultada el 2 de marzo de 2013].
4
Gaceta Parlamentaria
de febrero de 2013].
195
LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN MÉXICO
II
. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su pa-
trimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en
materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos
de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas
de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la
administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y
servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
El objeto de las leyes a que se reF ere el párrafo anterior será establecer:
a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento
administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las
controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los princi-
pios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
[…]
5
Toda vez que el constituyente permanente no precisó en el artículo 115, fracción
II
, inciso
a
, de la carta magna la naturaleza jurídica de los medios de impugna-
ción y de los órganos competentes para dirimir las controversias administrativas
municipales, parece válido aF rmar que al amparo del texto constitucional las
entidades federativas pueden contemplar en sus leyes regulatorias de la materia
municipal una variada posibilidad de alternativas para resolver las controversias
administrativas, como: los recursos administrativos y las autoridades integran-
tes de la propia administración pública encargadas de sustanciarlos —que sería
la vía tradicionalmente empleada—, o bien, explorar el campo del contencioso
administrativo municipal, normando
en ley
los
procesos
y los
tribunales admi-
nistrativos
. De hecho, con la gran apertura que ofrece el texto fundamental, la
mayoría de las entidades federativas —veintiséis— ha optado por el camino de los
recursos administrativos y sólo cinco han previsto abiertamente algún modelo de
jurisdicción especializada, como se abundará a continuación.
3. Entidades federativas con algún modelo de justicia
administrativa municipal
Como se indicó, únicamente cinco entidades federativas han establecido modelos
de jurisdicción especializada para resolver las controversias administrativas
municipales, y son, en orden de menor a mayor grado de perfeccionamiento:
Baja California, Nuevo León, Durango, Yucatán y Guanajuato. El análisis en estas
5
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponible en: www.diputados.gob.mx [consultada el 15
de febrero de 2013].
196
MIGUEL ÁNGEL CERVANTES FLORES
cinco entidades federativas, por razones de tiempo, se ha limitado a sus Consti-
tuciones políticas y a las leyes reguladoras de sus municipios, por lo que no se
descarta la posibilidad de encontrar algún indicio del contencioso municipal en
otras leyes secundarias locales.
6
A
)
Baja California
La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California
establece,
en términos similares a los del artículo 115, fracción
II
, inciso
a
, de la carta mag-
na, la previsión en ley del Congreso local de los medios de impugnación y del
órgano para dirimir las contiendas que surjan con la administración municipal;
al respecto, dispone literalmente el artículo 81, fracción
II
(el resaltado no es de
origen):
CAPÍTULO
III
DE
LAS
BASES
GENERALES
EN
MATERIA
MUNICIPAL
Artículo 81. La Ley en materia municipal deberá establecer las disposiciones gene-
rales sustantivas y adjetivas que le den un marco normativo común a los municipios,
sin intervenir en las cuestiones especíF cas de los mismos; esta Ley tendrá por objeto:
I
. Establecer las bases generales bajo las cuales los ayuntamientos conducirán la
administración pública municipal y a las que se sujetará el procedimiento adminis-
trativo que sus autoridades observarán para la conformación y emisión de sus actos;
II
. Establecer las bases generales
para instituir en la reglamentación municipal
,
los medios de impugnación y el órgano para dirimir las controversias entre la ad-
ministración pública municipal y los particulares, con sujeción a los principios de
igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
[…]
7
Complementando a la Constitución particular, la Ley del Régimen Municipal
para el Estado de Baja California —publicada en el
Periódico OF cial
No. 44,
sección
II
, tomo
CVIII
, del 15 de octubre de 2001— prevé que los ayuntamientos
6
Tal es el caso de Oaxaca, que en el artículo 82, fracción
IV
, párrafo segundo, de su Ley de Justicia Administrativa,
sin aludir expresamente, aunque muy sutilmente lo sugiere, a los tribunales administrativos municipales, sí hace
mención de la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del estado para revisar las decisiones
que adopten los
organismos “locales”
—entiéndase municipales, donde existan conforme a las leyes de la materia—
resolutores de las contiendas surgidas entre los particulares y las administraciones públicas de los municipios;
cfr.
la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Oaxaca, disponible en: www.congresooaxaca.gob.mx [consultada
el 25 de marzo de 2013].
7
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, en www.congresobc.gob.mx [consultada el
16 de febrero de 2013].
197
LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN MÉXICO
de la entidad,
en el reglamento correspondiente
, instituyan a un órgano de lo
contencioso administrativo municipal, en los siguientes términos (las cursivas
no son de origen):
CAPÍTULO
SEGUNDO
DE
LOS
MEDIOS
DE
DEFENSA
Artículo 45. De los recursos de impugnación.
Los ayuntamientos instituirán en
su reglamentación
las f guras y procedimientos jurídicos que establezcan los medios
de de±ensa a ±avor de los particulares, en contra de actos y resoluciones adoptadas
por las autoridades municipales que a±ecten su interés jurídico, con sujeción a los
principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.
Artículo 46. Del Órgano Contencioso Administrativo Municipal.
Los ayuntamien-
tos instituirán en su reglamento correspondiente el Órgano de lo Contencioso Ad-
ministrativo
con autonomía y def nitividad en sus resoluciones, el cual radicará y
resolverá las incon±ormidades planteadas por virtud de los actos a que se ref ere el
artículo anterior. Dicho órgano ±uncionará en régimen de única instancia y sus reso-
luciones serán def nitivas.
Artículo 47. Procedimiento de lesividad. Los municipios, por conducto de las
dependencias que por materia corresponda, podrán invocar la instauración del pro-
cedimiento de lesividad ante autoridad jurisdiccional competente, solicitando la
declaración de nulidad de resoluciones administrativas ±avorables a los particulares,
cuando se considere que éstas lesionan el interés público de la comunidad. La au-
toridad jurisdiccional correspondiente substanciará dicho procedimiento en la vía
sumaria.
8
De los cinco municipios en que se divide Baja Cali±ornia, sólo Tecate y Tijuana
han expedido sus reglamentos del contencioso administrativo municipal. En
Tecate, el Reglamento para la Administración de Justicia para el Municipio de
Tecate —publicado el 10 de marzo de 1995— hace alusión a la Junta Municipal
de Controversias, tribunal contencioso administrativo desconcentrado del presi-
dente municipal, ±ormado colegiadamente por 3 jueces y tramitador de un re-
curso administrativo de revisión (!).
9
Por lo que respecta a Tijuana, el Reglamento
de Justicia para el Municipio de Tijuana, Baja Cali±ornia, instituye al Tribunal
Unitario Contencioso Administrativo Municipal, a los jueces municipales y al
Juzgado Integral Municipal.
10
8
Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, en www.congresobc.gob.mx [consultada el 15 de
febrero de 2013].
9
Cfr.
particularmente los artículos 81, 83, fracción
II
, y 84 del citado Reglamento, disponible en: www.tecate.gob.
mx [consultada el 25 de febrero de 2013].
10
Artículos 6 y 7 del Reglamento de Justicia para el Municipio de Tijuana, Baja California, disponible en: www.
tijuana.gob.mx [consultada el 15 de febrero de 2013].
198
MIGUEL ÁNGEL CERVANTES FLORES
B
)
Nuevo León
En el artículo 63, fracción
XLV
, de la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de Nuevo León se contempla la posibilidad de que en los municipios
del estado se establezcan órganos de lo contencioso administrativo autónomos,
para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los
particulares; dicho precepto constitucional establece literalmente:
Artículo 63. Corresponde al Congreso:
XLV
. Instituir mediante las leyes que expida, el Tribunal de Justicia Administrativa
dotado de autonomía plena en el pronunciamiento de sus fallos y con facultades
para resolver los conF ictos y controversias que se susciten entre los particulares y la
administración pública estatal, ya sea central o paraestatal; estableciendo las normas
de su organización y funcionamiento, los requisitos, las licencias y renuncias de sus
integrantes, sus procedimientos y los recursos contra las resoluciones que pronuncien.
Dicho Tribunal conocerá de las controversias que se susciten entre los particulares
y la administración pública municipal, central o paramunicipal, en los casos en que
los municipios no cuenten con un órgano de justicia administrativa municipal. Los
magistrados del Tribunal serán nombrados por un periodo de diez años, los que se
computarán a partir de la fecha de su nombramiento. Al concluir el periodo para el
que fueron nombrados, podrán ser considerados para nuevo nombramiento.
Los municipios podrán contar con órganos de lo contencioso administrativo autó-
nomos, sin subordinación jerárquica a la autoridad municipal, con facultades plenas
para el pronunciamiento de sus fallos y para resolver las controversias que se susciten
entre la administración pública municipal, central o paramunicipal, y los particulares,
con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; los que
se regirán por los ordenamientos legales que al efecto se emitan.
11
Por su parte, en la legislación secundaria estatal, Ley Orgánica de la Administra-
ción Pública Municipal del Estado de Nuevo León,
se dispone sobre los órganos
de lo contencioso administrativo lo que sigue (el resaltado no es de origen):
TÍTULO
SÉPTIMO
DEL
PROCEDIMIENTO
CONTENCIOSO
CAPÍTULO
ÚNICO
Artículo 169.
Los ayuntamientos podrán crear los órganos necesarios, para
dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la administración
11
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, disponible en: www.hcnl.gob.mx [consultada el
15 de febrero de 2013].
199
LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN MÉXICO
pública municipal y los gobernados
, con sujeción a los principios de igualdad, pu-
blicidad, audiencia y legalidad.
La integración, funcionamiento y atribuciones de los organismos contenciosos,
se determinará en el ordenamiento legal correspondiente
.
Artículo 170. Contra los actos y resoluciones administrativas que dicten o ejecuten
las autoridades municipales, los particulares afectados podrán promover el medio de
defensa que corresponda, ante el órgano de lo contencioso administrativo. De no
existir en el municipio correspondiente un órgano de lo contencioso administrativo,
el particular podrá acudir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Es-
tado.
12
Así, teóricamente hablando, en Nuevo León es posible encontrar 51 órganos de
lo contencioso administrativo o de justicia administrativa municipal.
13
C
)
Durango
La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Durango, en términos
muy similares a la Constitución federal, establece sobre su justicia administrativa
municipal:
Artículo 105
Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patri-
monio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes que
en materia municipal deberá expedir la Legislatura del Estado, los bandos de policía
y gobierno; los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia
general, dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pú-
blica municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos
de su competencia y aseguren la participación ciudadana vecinal.
El objeto de las leyes a que se reF ere el párrafo anterior, será establecer:
a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento
administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las
controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los princi-
pios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
[…]
14
12
Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, en www.hcnl.gob.mx [consultada
el 15 de febrero de 2013].
13
Dado que el estado está integrado por 51 municipios;
cfr.
www.inegi.org.mx [consultada el 22 de febrero de 2013].
14
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Durango, en www.congresodurango.gob.mx [consultada el
17 de febrero de 2013].
200
MIGUEL ÁNGEL CERVANTES FLORES
Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango, en su título cuar-
to —artículos 100 a 105—, regula a los
juzgados administrativos municipales
,
como a continuación se detalla (las cursivas no son de origen):
TÍTULO
CUARTO
DEL
JUZGADO
ADMINISTRATIVO
MUNICIPAL
CAPÍTULO
ÚNICO
DE
LA
COMPETENCIA
Artículo 100
Para dirimir las controversias que se susciten entre la administración municipal
y los particulares, y entre éstos y los terceros afectados, derivadas de los actos y
resoluciones de la autoridad municipal y de la aplicación de los ordenamientos ju-
rídicos municipales, se crea el Juzgado Administrativo Municipal dotado de plena
autonomía.
El titular del Juzgado deberá reunir los requisitos establecidos en el artículo 99
de la Constitución Política del Estado. Su nombramiento será propuesto por el pre-
sidente municipal, debiendo ser ratiF cado por el ayuntamiento.
Artículo 101
El Juzgado Administrativo Municipal conocerá de las conductas que presunta-
mente constituyan faltas o infracciones a las disposiciones normativas municipales
e impondrá las sanciones correspondientes mediante un procedimiento breve y
simpliF cado que caliF que la infracción, mismo que deberá estar considerado en el
Bando de Policía y Gobierno
.
Será función del Juzgado Administrativo, conocer y resolver los recursos que
interpongan los particulares respecto de las determinaciones de las autoridades mu-
nicipales.
Artículo 102
Al juez administrativo municipal, corresponderá:
I
.
Conocer de las infracciones al Bando de Policía y Gobierno y demás ordena-
mientos jurídicos municipales respectivos
;
II
. Resolver sobre la responsabilidad de los presuntos infractores;
III
.
Aplicar las sanciones establecidas en el Bando, los reglamentos municipales
y otras disposiciones, cuya aplicación no corresponda a otra autoridad adminis-
trativa
;
IV
. Ejercer funciones conciliatorias cuando los interesados lo soliciten, referentes
a la reparación de daños y perjuicios ocasionados, o bien, dejar a salvo los derechos
del ofendido;
V
.
Intervenir en materia de con± ictos vecinales o familiares, con el F n de avenir
a las partes
;
VI
. Expedir constancias únicamente sobre hechos asentados en los libros de regis-
tro del juzgado, cuando lo solicite quien tenga interés legítimo;
201
LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN MÉXICO
VII
. Conocer y resolver acerca de las controversias de los particulares entre sí y
terceros afectados, derivadas de los actos y resoluciones de las autoridades munici-
pales, así como de las controversias que surjan por la aplicación de los ordenamientos
jurídicos municipales;
VIII
. Conducir administrativamente las labores del juzgado, para lo cual el personal
del mismo estará bajo su mando; y
IX
. Las demás atribuciones que le conF ere la legislación municipal.
Artículo 103
La estructura, competencia, funcionamiento y procedimiento del Juzgado Ad-
ministrativo, así como lo relativo a los recursos, deberán establecerse de manera
simpliF cada en el Bando de Policía y Gobierno
, respetando las garantías individuales
establecidas en la Constitución federal y en la particular del Estado.
Artículo 104
El juez administrativo municipal, dentro del ámbito de su competencia, cuidará
estrictamente que se respete la dignidad y los derechos humanos de los infractores;
por lo tanto, impedirá todo maltrato físico, psicológico o moral, cualquier tipo de
incomunicación, exacción o coacción en agravio de las personas presentadas o que
comparezcan ante él; en caso contrario, incurrirá en responsabilidad.
El juez administrativo municipal sujetará su actuación a los principios de igualdad,
publicidad, audiencia y legalidad.
El ayuntamiento, en su caso, aprobará dentro del presupuesto anual de egresos del
municipio, las partidas presupuestales propias para sufragar los gastos del juzgado
administrativo municipal, quien tendrá facultades para su ejercicio autónomo. Para
ello, su titular deberá presentar oportunamente al ayuntamiento su programa de
trabajo y su presupuesto de egresos.
15
Durango se encuentra conformado por 39 municipios,
16
los cuales teóricamente
deben contar con su juzgado administrativo municipal de conformidad con las
prescripciones de la referida Ley Orgánica.
D
)
Yucatán
En la Constitución Política del Estado de Yucatán se establecen sobre la materia
contencioso administrativa municipal los siguientes preceptos:
Artículo 77. Los municipios se organizarán administrativa y políticamente, conforme
a las bases siguientes:
15
Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango, en www.congresodurango.gob.mx [consultada el 17 de
febrero de 2013].
16
Véase www.inegi.org.mx [consultada el 22 de febrero de 2013].
202
MIGUEL ÁNGEL CERVANTES FLORES
[…]
Décima séptima. La Ley establecerá un sistema de medios de impugnación y
resolución de controversias entre la autoridad y los particulares, en materia de lo
contencioso administrativo municipal.
17
Artículo 81. La Ley que organiza y reglamenta el funcionamiento de los ayun-
tamientos, establecerá un sistema de medios de impugnación en materia de lo
contencioso administrativo, para dirimir las controversias que se presenten entre la
administración pública municipal y los particulares; con sujeción a los principios de
igualdad, publicidad, audiencia, legalidad, profesionalismo, gratuidad y proximidad.
Los municipios conforme a lo anterior, podrán contar con tribunales de lo contencio-
so administrativo. Dichos organismos privilegiarán la conciliación como mecanismo
de solución de controversias. En los municipios que no cuenten con un tribunal de
lo contencioso administrativo, resolverá las controversias a que se reF ere el presente
artículo, el Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Es-
tado.
18
En la Ley de Gobierno de los Municipios del Estado de Yucatán, en su título
quinto —“De la justicia municipal”—, capítulo
III
, se reitera que en los municipios
del estado podrán existir tribunales de lo contencioso administrativo, de la si-
guiente manera (el resaltado no es de origen):
CAPÍTULO
III
.
DEL
TRIBUNAL
DE
LO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
MUNICIPAL
Artículo 197.
En cada municipio podrá existir un Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, que será competente para conocer de los recursos de revisión
que
se interpongan contra los actos de la administración pública municipal o de los jueces
caliF cadores y las resoluciones que recaigan al recurso de reconsideración.
La actuación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo Municipal se regirá
por los principios de independencia, imparcialidad, objetividad, excelencia, publici-
dad, legalidad, profesionalismo, gratuidad e inmediatez.
Artículo 198. El Tribunal Municipal de lo Contencioso Administrativo estará do-
tado de autonomía de gestión para dictar sus resoluciones y estará a cargo de un
juez de lo Contencioso Administrativo y será nombrado por el Cabildo con el voto de
las dos terceras partes de sus integrantes, de entre los propuestos por el presidente
municipal, en los términos del reglamento respectivo.
Son requisitos para ser juez de lo Contencioso Administrativo:
I
. Contar con título de licenciado en derecho o abogado;
II
. No haber sido dirigente de algún partido político ni candidato a puesto de
elección popular, en los tres años inmediatos anteriores;
17
Constitución Política del Estado de Yucatán, disponible en: www.congresoyucatan.gob.mx [consultada el 18 de
febrero de 2013].
18
Id.
203
LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN MÉXICO
III
. No haber sido condenado por delito doloso que amerite sanción privativa de
libertad;
IV
. No ser ministro de culto religioso, y
V
. No desempeñar cargo similar en otro municipio.
Durarán en su encargo tres años, pudiendo ser ratif cados hasta por un periodo
igual y sólo serán removidos por causa grave, calif cada por el Cabildo.
Artículo 199. Las autoridades municipales están obligadas a acatar las resolucio-
nes del Tribunal de lo Contencioso Administrativo Municipal, y en caso de incumpli-
miento inexcusable, se solicitará al Cabildo la destitución inmediata del Funcionario.
19
De existir un tribunal de lo contencioso administrativo municipal en cada muni-
cipio yucateco, sumarían un total de 106 órganos jurisdiccionales.
20
E
)
Guanajuato
±inalmente, en Guanajuato la justicia administrativa municipal data de 1997, al
haberse contemplado en el título décimo, capítulos primero —que de hecho se
intitulaba “De la justicia municipal”—, segundo y tercero de la Ley Orgánica Mu-
nicipal (vigente en ese entonces), el
recurso de inconformidad
, competencia de
los
juzgados municipales
. Originalmente la naturaleza de esta novedosa justicia
Fue controvertida, pues se depositó en juzgadores administrativos instructores
y resolutores de contiendas entre la administración pública y los gobernados,
mediante un “recurso de inconFormidad”, pero además la norma secundaria Fa-
cultaba a esos jueces para calif car las conductas inFractoras de los reglamentos
municipales, así como para imponer sanciones en ejercicio de dicha Facultad
delegada por los presidentes municipales (
cfr.
el artículo 216, segundo párraFo,
de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato [en adelante,
LOM
] de
1997, antes de la reForma de 1999).
21
AFortunadamente, con el pasar del tiempo y luego de una serie de reFormas
a la
LOM
de 1997 (1999, 2001, 2007 y 2008), de una adición a la Constitución
Política local —acaecida en 2008—, y de una nueva
LOM
publicada en septiembre
de 2012, la institución se Fue depurando para consolidarse como una auténtica
19
Ley de Gobierno de los Municipios del Estado de Yucatán, en www.congresoyucatan.gob.mx [consultada el 18 de
febrero de 2013].
20
Véase www.inegi.org.mx [consultada el 22 de febrero de 2013].
21
Para mayores referencias sobre el tema de la justicia administrativa municipal en Guanajuato consúltese C
ERVANTES
F
LORES
, M
IGUEL
Á
NGEL
.
Historia de la justicia administrativa municipal en Guanajuato
, Prólogo de Teresita Rendón
Huerta Barrera, Facultad de Derecho de la Universidad de Guanajuato-Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Guanajuato, 2005.
204
MIGUEL ÁNGEL CERVANTES FLORES
función jurisdiccional municipal especializada en materias administrativa y
F scal
, tramitadora de un
proceso
administrativo.
El marco jurídico vigente que rige a la justicia administrativa municipal en
Guanajuato es el siguiente (el resaltado no es de origen):
Artículo 117. A los ayuntamientos compete:
[…]
XVII
. Las demás facultades y obligaciones que le señale la Ley.
La justicia administrativa en los municipios del estado se impartirá a través
de un órgano jurisdiccional administrativo de control de legalidad en los muni-
cipios, dotado de autonomía para dictar sus fallos; y cuya actuación se sujetará
a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad
. La competencia,
funcionamiento e integración de dicho órgano jurisdiccional se establecerán en la
Ley Orgánica Municipal.
[…]
22
TÍTULO
DÉCIMO
CAPÍTULO
I
DE
LA
JUSTICIA
ADMINISTRATIVA
MUNICIPAL
Impartición de justicia administrativa
Artículo 241.
La justicia administrativa en los municipios del estado de Gua-
najuato se imparte a través de los juzgados administrativos municipales
, conforme
a las disposiciones del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el
estado y los municipios de Guanajuato.
En cada municipio existirá al menos un Juzgado Administrativo Municipal
con el personal y los recursos materiales y presupuestales adecuados y necesarios
para el ejercicio de su función
, en los términos del presente título.
Asociación y coordinación en materia de justicia administrativa
Artículo 242. Dos o más municipios podrán asociarse y coordinarse entre sí, para
crear un Juzgado Administrativo Regional, cuya jurisdicción abarcará al territorio de
los municipios que acuerden su creación. En el convenio respectivo los municipios
podrán acordar la creación de una Unidad de la Defensoría de OF cio Regional en
materia administrativa municipal, la que ejercerá sus funciones en la misma jurisdic-
ción de aquél.
En el convenio de asociación y coordinación cuyo objeto sea el señalado en el
párrafo anterior, los municipios que pretendan asociarse y coordinarse deberán esti-
pular, además de lo dispuesto en el título quinto, capítulo
V
de esta Ley, lo siguiente:
[…]
22
Constitución Política para el Estado de Guanajuato, en www.congresogto.gob.mx [consultada el 2 de marzo de
2013].
205
LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN MÉXICO
Medios de impugnación
Artículo 243. Los actos y resoluciones administrativas dictadas por el ayuntamien-
to, podrán ser impugnados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo cuando
afecten intereses de los particulares.
Los actos y resoluciones administrativas dictadas por el presidente municipal y
por las dependencias y entidades de la administración pública municipal podrán ser
impugnados optativamente ante los juzgados administrativos municipales o ante el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuando afecten intereses de los particu-
lares. Ejercida la acción ante cualquiera de ellos, no se podrá impugnar ante el otro
el mismo acto.
Las resoluciones de los juzgados administrativos municipales que pongan F n al
proceso administrativo podrán ser impugnados por las partes, mediante el recurso de
revisión ante las Salas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
CAPÍTULO
II
DE
LOS
JUZGADOS
ADMINISTRATIVOS
MUNICIPALES
Juzgados administrativos municipales
Artículo 244.
Los juzgados administrativos municipales son depositarios de la
función jurisdiccional del municipio, están dotados de plena autonomía para dictar
sus fallos, así como de plena jurisdicción e imperio para hacer cumplir sus resolu-
ciones
, siendo órganos de control de legalidad que tienen a su cargo dirimir las con-
troversias administrativas que se susciten entre la administración pública municipal y
los gobernados. Su relación jurídica se establecerá directamente con el ayuntamiento.
El presidente municipal sólo podrá ejecutar sobre estos órganos jurisdiccionales mu-
nicipales, los acuerdos e instrucciones que apruebe el ayuntamiento.
La actuación de los juzgados administrativos municipales se sujetará a los princi-
pios de legalidad, publicidad, audiencia e igualdad.
Integración de los juzgados administrativos
municipales
Artículo 245. Los juzgados administrativos municipales se integran, como mínimo,
de la siguiente manera:
I
. Con un juez administrativo municipal;
II
. Con un secretario de estudio y cuenta;
III
. Con un actuario; y
IV
. Con el personal administrativo que autorice el presupuesto de egresos muni-
cipal.
Las ausencias del juez administrativo municipal hasta por quince días, serán su-
plidas por el secretario de estudio y cuenta. En el caso de ausencia mayor a quince
días, el ayuntamiento designará un suplente.
206
MIGUEL ÁNGEL CERVANTES FLORES
Las ausencias del secretario de estudio y cuenta, así como las del actuario hasta
por seis meses serán suplidas por la persona que designe el juez administrativo mu-
nicipal.
23
El estado de Guanajuato, integrado por 46 municipios, sólo cuenta con aproxi-
madamente 31 juzgados administrativos municipales.
24
4. Conclusiones
Primera
. La décima reforma constitucional practicada al artículo 115 a F nes de
1999, ante su amplitud en materia de medios de impugnación y de órganos
competentes para conocer de las controversias suscitadas entre la administración
pública municipal y los particulares, autoriza a las legislaturas locales a prever en
las leyes regulatorias de sus municipios una variada gama de mecanismos, que
va desde los tradicionales recursos administrativos, hasta los procesos ante una
jurisdicción especializada municipal; aF rmación que se ve robustecida además
por la mención que el propio constituyente permanente hizo en la parte F nal
del inciso
a
de la fracción
II
del citado precepto constitucional, consistente en
que los medios de impugnación y sus instancias tramitadoras se sujetarán a los
principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad, pues dichos postulados
no pueden encontrar mejor aplicación que en un contencioso administrativo
municipal.
Segunda
. Más del 80% de las entidades federativas de la república mexicana
han optado por conservar los recursos administrativos como medios para con-
trolar la legalidad de la actuación de sus administraciones públicas municipales,
e incluso dotando a sus contenciosos administrativos estatales o a sus poderes
judiciales de dicha facultad.
Tercera
. Únicamente cinco entidades federativas han incursionado, con dis-
tinta intensidad, en la novedosa vía de la jurisdicción especializada para el tra-
tamiento de las contiendas administrativas municipales: Baja California, Nuevo
León, Durango, Yucatán y Guanajuato.
Cuarta
. En Baja California y Nuevo León, si bien alude su marco normativo
a órganos de lo contencioso o de justicia administrativa municipales, no existen
auténticamente tribunales administrativos en este nivel de gobierno, porque
tanto sus Constituciones políticas como sus leyes reguladoras de los municipios
23
Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, disponible en: www.congresogto.gob.mx [consultada el 2
de marzo de 2013].
24
Cfr.
C
ERVANTES
F
LORES
, M
IGUEL
Á
NGEL
.
op. cit
., p. 121.
207
LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN MÉXICO
imperan que éstos,
a través de reglamentos
, establezcan sus contenciosos admi-
nistrativos, y el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en jurispru-
dencia por contradicción, ha sentado el siguiente criterio categórico:
TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO
.
SUS
NOTAS
DISTINTIVAS
PARA
LA
PROCEDENCIA
DEL
AMPARO
DIRECTO
. Los ar-
tículos 73, fracción
XXIX
-
H
, 116, fracción
V
, y 122, base quinta, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, facultan al Congreso de la Unión, a las
legislaturas locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, respectivamente,
para crear tribunales de lo contencioso-administrativo con plena autonomía para
dictar sus fallos. De conformidad con esas normas supremas, para que una autoridad
administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal
administrativo y, por ende, sus resoluciones sean susceptibles de reclamarse en ampa-
ro uniinstancial, se requiere: a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante
leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las legislaturas locales; b) Que el
ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el ± n de
garantizar su imparcialidad e independencia; y c) Que su función sea la de dirimir
con² ictos que se susciten entre la administración pública y los particulares.
[…]
25
De hecho, basado en la tesis transcrita del más alto tribunal del país, el Cuarto
Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, en tesis aislada, ha concluido
respecto al Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana:
TRIBUNAL
UNITARIO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
MUNICIPAL
DE
TIJUANA
,
BAJA
CALIFORNIA
.
NO
PUEDE
CONSIDERARSE
‘
TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO
’
PARA
LOS
EFECTOS
DE
LA
PROCEDENCIA
DEL
JUICIO
DE
AMPA
-
RO
DIRECTO
. Conforme a la jurisprudencia
P
./
J
. 26/98, del Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, tomo
VII
, abril de 1998, página 20, para que una autoridad
administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal
administrativo y, por ende, sus resoluciones sean reclamables en amparo uniinstan-
cial, se requiere: a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedi-
das por el Congreso de la Unión o por las legislaturas locales; b) Que el ordenamiento
legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el ± n de garantizar su
imparcialidad e independencia; y, c) Que su función sea la de dirimir con² ictos
suscitados entre la administración pública y los particulares. En congruencia con
lo antes expuesto y del análisis de las disposiciones relativas de la Ley del Régimen
Municipal para el Estado de Baja California, así como del Reglamento de Justicia para
25
Tesis
P
./
J
. 26/98, visible en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
, novena época, abril de 1998, t.
VII
,
p. 20;
cfr.
S
UPREMA
C
ORTE
DE
J
USTICIA
DE
LA
N
ACIÓN
,
IUS
2011
.
Jurisprudencia y tesis aisladas. Junio 1917-diciembre 2011,
versión
DVD
.
208
MIGUEL ÁNGEL CERVANTES FLORES
el Municipio de Tijuana, se concluye que el Tribunal Unitario Contencioso Adminis-
trativo Municipal de esa ciudad no tiene el carácter de ‘tribunal administrativo’ para
efectos de la procedencia del amparo directo en contra de sus resoluciones, puesto
que su creación, estructura y organización no están previstas en ley, sino en el citado
reglamento expedido por el Ayuntamiento de Tijuana; además, en su integración y
funcionamiento no es autónomo, ya que los jueces son designados por el Ayunta-
miento a propuesta del presidente municipal; tampoco se encuentra garantizada la
permanencia de los juzgadores municipales, dado que durarán en su encargo el tiem-
po que constitucionalmente permanezca el Ayuntamiento que los nombró, y pueden
ser removidos en cualquier momento por causa grave a juicio del propio Ayuntamien-
to. En consecuencia, el amparo promovido contra los fallos deF nitivos dictados por
dicho órgano municipal debe tramitarse en la vía indirecta ante el juez de distrito.
26
Quinta
. Durango presenta un modelo de justicia administrativa municipal un
poco más ajustado a las exigencias establecidas por el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación en su jurisprudencia
P
./
J
. 26/98, porque sus juzgados ad-
ministrativos municipales se encuentran previstos, en lo general (básicamente la
competencia material), en la Ley Orgánica del Municipio Libre correspondiente,
aunque la misma Ley —artículo 103— hace una remisión al Bando de Policía y
Gobierno, en el que se simpliF cará su estructura, competencia, funcionamiento,
procedimiento y recursos.
Por otra parte, también es cuestionable el que los juzgados administrativos
municipales duranguenses tengan competencia para conocer de infracciones y
para aplicar las sanciones establecidas en el Bando, los reglamentos municipales
y otras disposiciones cuya aplicación no competa a otra autoridad administra-
tiva (
cfr.
artículo 102, fracciones
I
y
III
, de la Ley Orgánica del Municipio Libre),
pues esa confusa e inconveniente situación ya se experimentó y fue superada en
Guanajuato, al eliminarse una competencia parecida en nuestros otrora jueces
municipales, lo cual sirvió para aclarar la naturaleza jurídica de nuestra justicia
administrativa municipal.
Sexta
. Los tribunales de lo contencioso administrativo municipales o tribu-
nales municipales de lo contencioso administrativo de Yucatán prácticamente
conforman un auténtico sistema de tribunales administrativos en el nivel básico
de gobierno, porque su estructura, competencia y funcionamiento se regulan
en la Ley de Gobierno de los Municipios del Estado de Yucatán; no obstante,
existe una pequeña observación en cuanto a su regulación: que en la ley en
cita se reF ere que tramitan un recurso de revisión contra las actuaciones de las
26
Tesis
XV
.4o.2
A
, consultable en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
, novena época, diciembre de
2004, t.
XX
, p. 1470;
idem.
209
LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN MÉXICO
autoridades municipales, cuando debió decirse con toda propiedad, que conocen
de un proceso administrativo.
Finalmente, otro cuestionamiento que se puede hacer a la justicia adminis-
trativa municipal yucateca es que en el último párrafo del artículo 198 de la
referida Ley de Gobierno de los Municipios se establezca que los jueces de lo
contencioso administrativo podrán ser “[…] removidos por causa grave, cali± ca-
da por el Cabildo”, lo cual coloca en estado de vulnerabilidad su autonomía, al
quedar al arbitrio del cuerpo colegiado la determinación de gravedad de la causal
de remoción, lo que constituye el empleo de un concepto jurídico indeterminado
sumamente riesgoso en perjuicio de la función jurisdiccional.
Séptima
. Guanajuato ofrece, al parecer hasta este momento, el modelo más
acorde al texto constitucional en materia de contencioso administrativo muni-
cipal, porque la estructura y competencia de sus juzgados administrativos mu-
nicipales, así como las normas garantizadoras de la autonomía de sus jueces, se
encuentran previstas en una ley expedida por la legislatura local —la
LOM
—; por
lo que respecta al proceso administrativo que se tramita ante ellos, éste es regu-
lado por otra ley del Congreso del estado: el Código de Procedimiento y Justicia
Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Para concluir, es importante destacar que la autonomía e inamovilidad de
los jueces administrativos municipales guanajuatenses se encuentra garantizada
plenamente por las leyes, ya que para destituirlos deben incurrir en alguna de
las faltas graves contempladas en la
LOM
(artículo 250) o en la Ley de Responsa-
bilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y
sus Municipios
(
cfr.
los artículos 250 y 252, correlacionados con el artículo 126
de la
LOM
).