*
Recibido: 18 de febrero de 2013. Aceptado: 29 de marzo de 2013.
**
Profesor-investigador de tiempo completo de la Universidad Michoacana de San Nicolás Hidalgo, México.
(
benreva@hotmail.com
).
RESUMEN
Después de 30 años, el pretendido fortaleci-
miento municipal sigue siendo más un tema de
discurso político que un conjunto de políticas
públicas que efectivamente hayan impactado al
orden primario de gobierno. El panorama muni-
cipalista en 2013 —justo al inicio de un nuevo
sexenio presidencial e inmerso en un mundo
globalizado— marca la necesidad de plantear
nuevos caminos, nuevas propuestas para el for-
talecimiento municipal. Así, el presente artículo
identiF
ca una serie de temas municipales que
requieren atención prioritaria por tratarse de
acciones locales de impacto global. Plantea la
necesidad de estructurar políticas públicas con
un paradigma de columna vertebral que nos
permita unir los postulados, apoyos y visiones
globales —internacionales— con acciones con-
cretas a nivel municipal. Para ello se requiere
conformar una estrategia de país que brinde
mayor impulso a los municipios.
PALABRAS
CLAVE
:
Acciones locales, impac-
to global, política estratégica, fortalecimiento
municipal.
ABSTRACT
After 30 years, the alleged municipal strength-
ening is still more a matter of political dis-
course, than a set of public policies that have
actually impacted the primary order of gov-
ernment. The municipalist panorama in 2013
—right at the beginning of a new presidential
term and immersed in a globalized world—,
establishes the need for brand new directions,
fresh proposals in order to strengthen the mu-
nicipality. Thus, this article identiF
es a number
of municipal issues that require priority at-
tention since the local actions have a global
impact. It raises the need to structure public
policy with a backbone paradigm that allows
us to combine the postulates, supports and
international overviews with concrete actions
at the municipal level. This requires the con-
struction of a country strategy to provide the
greater impetus to municipalities.
KEY
WORDS
:
Local actions, global impact,
strategic policy, municipal strengthening.
Acciones locales de impacto global
en México*
Local actions of global impact in Mexico
Benjamín Revuelta Vaquero**
REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS
DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VII
NO. 32, JULIO-DICIEMBRE DE 2013, PP. 161-175
IUS
162
BENJAMÍN REVUELTA VAQUERO
Sumario
1. Introducción
2. El mosaico municipal en México
3. La profesionalización de los municipios
4. De los “casos de éxito” a la “política estratégica nacional”
5. La política estratégica nacional como columna vertebral
1. Introducción
En una democracia instalada como el modelo político a seguir a nivel mundial,
acompañada por un libre mercado global, el gobierno municipal tiene una gran
responsabilidad y un enorme potencial para lograr políticas públicas ef cientes.
Políticas que logren establecer condiciones Físicas, materiales y organizacionales
para despegar todo el potencial de las distintas sociedades desde su ámbito local.
A partir del gobierno municipal se abre todo un abanico de posibilidades
para que las comunidades encuentren soluciones a sus necesidades diarias de
vida, y al mismo tiempo consoliden Formas de organización y estructuras que les
permitan desarrollar sus potencialidades naturales, humanas y de negocios. Todo
ello, con una clara perspectiva de Futuro y conscientes del entorno planetario.
El gobierno municipal puede y debe ser la encarnación de la máxima “piensa
global, actúa local”.
1
Esto es así, ya que el gobierno local es relevante y tiene una
posición privilegiada —entre otras cosas— para:
a)
la provisión de servicios bási-
cos que producen bienestar y buenas condiciones de vida de la población;
b)
el
impulso de una serie de acciones y políticas públicas que logren el mejoramiento
eFectivo del medio ambiente y establezcan condiciones de sustentabilidad, y
c)
la consolidación de la democracia, entendiendo la democracia no sólo como
proceso electoral, sino como una Forma de vida en donde la provisión de bienes
públicos y condiciones igualitarias en el disFrute del entorno constituyen princi-
pios básicos democráticos que igualan a la sociedad. En este sentido, debemos
también reiterar que el municipio tiene un tamaño y una operación que permiten
su cercanía con diversos grupos sociales y que Facilita —por tanto— el impulso y
la apertura de canales para la expansión de la democracia participativa.
Si todos los municipios del orbe respondieran a la obligación de oFrecer servi-
cios públicos de calidad, así como de proteger y preservar los recursos naturales
de su jurisdicción, la suma de esos esFuerzos resultaría en un planeta sano, lleno
1
Se dice que la frase original en inglés “Think Global, Act Local” está inserta en los trabajos del activista Patrick
G
EDDES
desde principios del siglo
XX
.
163
ACCIONES LOCALES DE IMPACTO GLOBAL EN MÉXICO
de vida y de oportunidades. Un planeta sustentable, con orden y condiciones de
crecimiento. Un planeta feliz.
Los países desarrollados —frecuentemente referido a los europeos— han lo-
grado consolidar gobiernos municipales fuertes en lo político y eF cientes en lo
administrativo. Ahí, el gobierno municipal actúa como base, como el cimiento,
para la fortaleza y bienestar nacional. En este sentido, C
ABRERO
sostiene: “Los
países con alto nivel de desarrollo muestran, en general, gobiernos locales fuertes
tanto en lo institucional como en lo administrativo”. Más adelante agrega: “[…]
gobiernos locales fuertes es una condición necesaria para avanzar en el desarro-
llo y la gobernanza democrática de un país”.
2
Este tipo de países y municipios,
sin lugar a dudas, son un referente.
Pensar en un gobierno municipal fuerte —en México— a inicios del siglo
XXI
, implica trabajar desde varios frentes, pero ante todo nos lleva a ubicarnos,
necesariamente, en una lógica global. En una lógica que nos permita fortalecer
al municipio, pero no como un ente aislado —encapsulado en una autonomía
artiF cial— sino como un municipio integrado en una estrategia de país y en una
visión global.
Así, desde esta perspectiva, es como debemos buscar los caminos para transi-
tar. Es como debemos identiF car los desafíos y plantear esquemas, alternativas,
que nos sirvan de referentes no sólo para rescatar a los municipios del letargo en
donde se han quedado en las últimas décadas, sino para impulsar un desarrollo
nacional democrático; es decir, integral. Con ello sostenemos que la estrategia de
país debe ser nacional —con especial atención a los más marginados— y armó-
nica, no fragmentaria o regional, y para ello debemos identiF car, en un primer
momento, la composición de los municipios en nuestro país.
2. El mosaico municipal en México
El tema de las desigualdades entre los municipios de México es una de las
constantes de nuestro federalismo. La diversidad entre los municipios del país
e incluso dentro de los municipios de una misma entidad federativa crea un
enorme mosaico multicolor en el país. Las grandes disparidades que existen ac-
túan como un serio obstáculo para un desarrollo equitativo de los municipios e
incluso como un factor de gran complejidad para el impulso de políticas públicas
municipalistas.
2
C
ABRERO
M
ENDOZA
, E
NRIQUE
(coord.).
Políticas públicas municipales, una agenda en construcción,
Centro de
Investigación y Docencia Económica (
CIDE
)-Miguel Ángel Porrúa, México, 2007, p. 9.
164
BENJAMÍN REVUELTA VAQUERO
El asunto es totalmente cierto. Existen enormes disparidades entre los mu-
nicipios de México. Disparidades de tamaño y capacidades. Es decir, diferencias
de extensión territorial, de recursos naturales, de población, de estructura admi-
nistrativa, de F nanciamiento, de desarrollo de modelos organizacionales, de de-
sarrollo del marco jurídico, de grado de participación ciudadana, etcétera. Estas
grandes diferencias y los coletazos —aún políticamente visibles y sensibles— del
presidencialismo mexicano
3
han provocado que prácticamente sólo las capitales
de los estados y unos cuantos de los municipios (los más grandes y con mayores
recursos económicos) tengan la capacidad de impulsar acciones y políticas pú-
blicas de mediano y largo plazo.
Así, algunos gobiernos municipales con cierto peso político y con cierta ca-
pacidad de gestión a nivel estatal y federal han tenido (unos más y otros menos)
la visión, el equipo, los contactos y la habilidad para conseguir recursos econó-
micos complementarios y apoyo técnico para la ejecución de acciones y políticas
adicionales. Con ello, muchos han logrado resultados sobresalientes.
4
Se trata de
un asunto
de facto
que nos emociona, que nos motiva a aplaudir la iniciativa,
la capacidad y la gestión exitosa de los presidentes municipales. Líderes audaces
que tienen una buena formación, que tienen contactos, que tienen visión y que
huelen las oportunidades para la gestión de recursos. Casos de éxito. Hasta ahí
está muy bien.
El dilema es: ¿qué pasa con el resto de los municipios de México? Municipios
más o menos pequeños, muchos de ellos marginados, con escasez de recursos
humanos capacitados, de recursos materiales y con escasez de información.
Municipios que constituyen la inmensa mayoría y por tanto que tienen jurisdic-
ción en la mayor parte del territorio nacional. Municipios con presidentes que
no tienen contactos en las dependencias federales. Municipios que tienen poco
peso político, que viven el día a día con una pesada nómina, producto de com-
promisos políticos propios y heredados.
Sin embargo, muchos de esos municipios con una gran riqueza natural, con
amplias y vastas extensiones de tierra, con muchas especies de ± ora y fauna,
con enorme biodiversidad. Municipios con una riqueza natural no sólo mal apro-
vechada, sino que se deteriora gravemente día a día por la falta de decisiones,
de apoyos y de políticas sustentables. Municipios que por desconocimiento, por
inmediatez operativa, por descuido o por una visión cortoplacista, no sólo están
3
Un presidencialismo, como sabemos, eminentemente centralista. Para mayor detalle véase C
ARPIZO
, J
ORGE
.
El
presidencialismo mexicano
, Siglo
XXI
Editores, México, 1978, y G
ONZÁLEZ
C
ASANOVA
, P
ABLO
.
La democracia en México
,
Era, México, 1965.
4
Como el caso de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, 2008-2010, que se analiza en el capítulo 4 de R
EVUELTA
V
AQUERO
, B
ENJAMÍN
y V
ALLS
E
SPONDA
, J
AIME
.
El gobierno municipal en la era global
, Porrúa, México, 2012.
165
ACCIONES LOCALES DE IMPACTO GLOBAL EN MÉXICO
permitiendo, sino muchas veces alentando, acciones humanas que provocan
daños —la gran mayoría de ellos irreversibles— a los recursos naturales o graves
desequilibrios entre crecimiento y sustentabilidad.
Estos municipios deben ser el punto medular de una nueva estrategia nacio-
nal. Una estrategia de columna vertebral misma que planteamos aquí, en este
artículo. Estos municipios, sus gobiernos municipales, son el foco central que
nos inspira a buscar y proponer alternativas más accesibles, más democráticas,
más agudas, para atender y resolver todas esas acciones locales de impacto glo-
bal. Solamente la estandarización y la suma de estas miles de acciones básicas
en el país habrán de propiciar un desarrollo armónico. De lo contrario, estaremos
abonando aún más a la fragmentación y disparidad entre los municipios sobre el
cuidado de bienes públicos que pertenecen a todos por igual.
Debemos tener muy claro que los tamaños y potencialidades de los munici-
pios en México son muy diversos; un gran mosaico multicolor. Por ello, el diseño
de un nuevo paradigma municipalista debe enfocarse a la atención de asuntos
fundamentales. Es decir, de acciones de gobierno que constituyan una base
mínima que deban lograr todos los municipios de México en los próximos seis
a doce años. Acciones locales que permitan construir una plataforma igualitaria
de alcance nacional y global a partir de la cual seguir trazando, paulatinamente,
nuevos objetivos, dentro de la estrategia de país y planetaria.
3. La profesionalización de los municipios
A partir de 1983, las reformas constitucionales al artículo 115 catapultaron el
interés de políticos, legisladores, funcionarios públicos, estudiosos y académicos
hacia el municipio. Se despertó un sinnúmero de enfoques, de propuestas, de
visiones sobre el municipio, sobre el ayuntamiento, sobre su cuerpo de gobier-
no, sobre la administración municipal, sobre su organización, sobre los servicios
públicos, etcétera. Así, el municipio cobró un nuevo impulso. El discurso polí-
tico sobre federalismo venía a respaldar los esfuerzos y el redimensionamiento
sobre el municipio como objeto de estudio y como actor emergente de políticas
públicas.
Durante ese tiempo y los siguientes años, especial importancia se le dio al
tema de la profesionalización del municipio. Amplios análisis y recomendaciones
tanto académicos como gubernamentales identiF caban al tema de la profesiona-
lización como un aspecto fundamental para iniciar el fortalecimiento municipal
y la eF ciencia de la gestión. Así, durante muchos años los esfuerzos se centraron
en estudiar y proponer esquemas para capacitar y profesionalizar a la adminis-
166
BENJAMÍN REVUELTA VAQUERO
tración municipal. Se desarrolló todo un engranaje de recomendaciones para im-
pulsar el sistema civil de carrera, e incluso durante algún tiempo se hacía énfasis
en el nuevo modelo de gerencia pública.
5
En este sentido, instancias nacionales
e internacionales han venido dando —en múltiples momentos— estímulos e
impulsos para abonar y dar seguimiento a los esfuerzos de profesionalización.
6
Con ese empuje, algunos municipios —en diversos momentos— han intentado
seguir las prescripciones y recomendaciones sobre la profesionalización. Lamen-
tablemente, una visión de conjunto, de periodo, muestra inconsistencias en los
esfuerzos de los municipios y entre las propias administraciones. El número de
municipios que han intentado con seriedad esquemas de servicios civiles de
carrera son contados. Incluso en “casos exitosos” se muestran avances y retroce-
sos. Parece como la canción: “un pasito para delante y dos pasitos para atrás”.
Al término de la administración no se continuaba con los esfuerzos, e incluso
en muchos casos, con las nuevas administraciones, se presentaban regresiones.
En un análisis de las dos últimas décadas observamos que los avances en ma-
teria de profesionalización no son signiF cativos. La realidad municipal muestra
que se siguen teniendo muchas carencias, que hace falta capacitación, modelos,
prácticas y que —por encima de todo— se siguen privilegiando intereses políticos.
Esta es la realidad política del México de la transición y alternancia democrática
que hoy vivimos.
Los intereses y compromisos políticos han inhibido, en buena medida, la im-
plementación de procesos más sólidos de profesionalización. La alternancia y la
vida política municipalista ha inhibido la adopción de un esquema más F rme de
servicio civil de carrera. Esto es así, pues los grupos políticos que ganan las elec-
ciones copan prácticamente todos los espacios disponibles en la administración.
Incluso hacen lo posible por dejar “sembrados” —con base y sindicalizados— a
sus allegados para que no sufran con el siguiente cambio de administración.
Esta práctica ocasiona que se vaya engrosando la nómina, misma que en muchos
casos se convierte en una pesadísima carga F nanciera para la administración.
En este sentido, G
UILLÉN
se alarma de que:
En las elecciones municipales el triunfo de las votaciones simultáneamente ha sig-
niF cado ocupar los cargos de elección y todos aquellos otros por nombramiento de
la administración […] Esta práctica política, heredada del régimen de partido único
5
Siguiendo modelos extranjeros del
new public management
que se escuchan muy bien en el papel, que tienen
muy buena lógica y razonamiento, pero que no se acomodan a las condiciones, características ni potencialidades de
la mayoría de los municipios de México.
6
Como ejemplos podemos señalar que en 2006 la
SEDESOL
y el Banco Mundial contrataron al
CIDE
para monitorear,
dar seguimiento y evaluar los avances de profesionalización de los municipios en México. En 2008 la Fundación Ford
±
nanció el Encuentro de Innovación Local en América Latina, etcétera.
167
ACCIONES LOCALES DE IMPACTO GLOBAL EN MÉXICO
y reiterada con f delidad por la actual etapa de consolidación democrática de nues-
tro país, conf gura uno de los atrasos más graves del desarrollo institucional de los
municipios, sin olvidar que es además una irracionalidad económica de proporciones
mayores.
7
Estamos de acuerdo con que el arribo de un candidato ganador y su equipo de
trabajo, arrasando con todas las posiciones administrativas, no es lo más saluda-
ble ni lo más ef ciente para el municipio.
8
Sin embargo, se trata de patrones de
cultura política no solamente heredados, sino reciclados por la alternancia polí-
tica y por todos los partidos políticos, que hoy por hoy resultan casi imposibles
de romper. Incluso estimamos que resulta inFructuoso atacarlos
per se
.
Con todo ello, no podemos sino estar de acuerdo con M
ERINO
cuando admite:
“la gestión proFesional de los municipios en México sigue siendo un proyecto
pendiente”.
9
En un sentido similar, G
UILLÉN
advierte: “[…] después de dos décadas
de circular ampliamente como tema, el dato contundente es que la proFesionali-
zación sigue siendo una práctica marginal, circunstancial y, en la generalidad de
los casos, simplemente ajena a las administraciones municipales”.
10
Desde luego que la proFesionalización es un tema sobre el que se debe seguir
insistiendo.
11
No obstante, debemos estar claros que ya llevamos muchos años en
esto. Debemos reconocer que se requieren avances más rápidos y que, por tanto,
los municipios necesitan algo más que proFesionalización. Además, no debemos
pasar por alto que la proFesionalización no es un f n en sí misma, en realidad
sólo es un medio para lograr una prestación ef ciente de los servicios públicos.
Por ello, coincidimos con las visiones que se preguntan: ¿proFesionalizar para
qué? En este sentido, G
ARCÍA
señala que cuando se percibe el servicio civil como
objetivo se pierde de vista de lo que se está hablando, pues después de todo, la
proFesionalización y los sistemas son herramientas para alcanzar objetivos —re-
sultados— específ cos sobre algo. Incluso reconoce que no se deben construir
moldes muy ortodoxos sobre la proFesionalización, ya que todos los teóricos de
7
G
UILLÉN
L
ÓPEZ
, T
ONATIUH
.
Gobiernos locales y democracia
, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática No.
17, Instituto Federal Electoral, México, 2001, p. 25.
8
Sin embargo, debemos advertir que esto no ocurre solamente en el nivel de gobierno municipal. También es
meridianamente claro en muchas de las administraciones estatales y en el gobierno federal. Muy difícilmente las
administraciones pasan la prueba del ácido en este tema.
9
M
ERINO
, M
AURICIO
(ed.).
La gestión profesional de los municipios en México. Diagnóstico, oportunidades y desafíos
,
Centro de Investigación y Docencia Económicas (
CIDE
)-Banco Mundial, Secretaría de Desarrollo Social, México, 2006.
10
G
UILLÉN
L
ÓPEZ
.
op. cit.
, p. 276.
11
Sobre el tema particular de la profesionalización, es recomendable ver a M
ERINO
, M
AURICIO
.
op. cit
., en donde desde
diversas perspectivas se analizan los avances y principales problemas que enfrenta la profesionalización de los
municipios en México. Destaca el problema de la poca permanencia de los funcionarios y de los intereses prioritarios
partidistas.
168
BENJAMÍN REVUELTA VAQUERO
la organización hablan de f exibilidad y cambio, como el paradigma dominante
en las organizaciones.
12
En este sentido, pensamos que no es suF ciente proponer esquemas ideales
de pro±esionalización, elaborar sesudas prescripciones para el servicio civil de
carrera o hacer un compendio de recomendaciones de uso racional y eF ciente
de los recursos. Eso suena muy lejano, muy utópico para muchos presidentes,
síndicos, regidores y ±uncionarios municipales de la gran mayoría de municipios
en México. Debemos proponer e implementar acciones que suenen viables, que
resuelvan paulatinamente la problemática y que puedan implementarse en la
mayoría de municipios, y no sólo en los más aventajados. Para ello, resulta vital
bajarnos a tierra y tratar de entender la lógica municipal, el ejercicio del poder,
y a partir de ahí proponer alternativas viables que en sí mismas lleven implícito
un esquema de pro±esionalización.
Así, adelantamos que se deben trazar las grandes líneas nacionales sobre la
base de consecución de ciertas acciones locales de impacto global. A partir de
ahí, instrumentar un esquema de incentivos, de bolsas de relativamente ±ácil ac-
ceso a las que deban aplicar los municipios con criterios estandarizados. Es decir,
instrumentar las políticas nacionales estratégicas a las que nos re±erimos en este
estudio. Esto resulta mucho más sensato que pensar en introducir instancias
técnicas o externas que tomen decisiones sobre las ±unciones administrativas del
municipio, como lo proponen algunos estudiosos.
13
Estimamos que es ésta la lógica que debe guiarnos. Entender que la pro±e-
sionalización es un medio, no un F n. Entender que la pro±esionalización es un
proceso de cambio constante, por lo que no podemos adoptar patrones rígidos,
como se ha venido proponiendo en los últimos años. Entender que la pro±e-
sionalización requiere de estímulos para su adopción. Entender éstos y otros
principios es esencial para estar convencidos de la necesidad de dar un golpe
de timón en la ±orma en que, como país, hemos venido atendiendo las acciones
locales de impacto global.
Por ello, ahora es indispensable trabajar sobre políticas públicas concretas.
En ello, lo mejor es trabajar sobre políticas que tiendan a preservar y proteger lo
más preciado que tenemos en los municipios: nuestra riqueza natural, la riqueza
del entorno. Por ello, proponemos trabajar especíF camente en el tratamiento
12
G
ARCÍA
DEL
C
ASTILLO
, R
ODOLFO
. “La profesionalización en México, el caso de los gobiernos locales”, en M
ERINO
, M
AURICIO
(coord.).
La gestión profesional de los municipios en México. Diagnóstico, oportunidades y desafíos
,
cit
.
13
No podemos estar de acuerdo con una separación abrupta entre gobierno y administración, ya que es el gobierno,
el que ha sido electo por el pueblo, el que debe tomar las decisiones sobre la administración, con todo y los riesgos
que ello implica. Este es un principio democrático, y por ello lo más recomendable es pensar en el esquema de
incentivos.
169
ACCIONES LOCALES DE IMPACTO GLOBAL EN MÉXICO
de aguas, de residuos, de ordenamiento territorial y, sucesivamente, en otras
prioridades que se vayan estableciendo en la estrategia nacional. En ese trance,
en esa ejecución, en el proceso de implementación, se estará capacitando a los
funcionarios municipales no en la generalidad, sino sobre asuntos y procesos
especíF cos. Esta lógica nos permite también romper con uno de los obstáculos
mayores de la profesionalización, que es la falta de estímulos.
14
Trabajar sobre la
gestión y ejecución eF ciente de políticas públicas determinadas permite obtener
resultados tangibles, resultados medibles. Esto, a su vez, se traduce en apoyo
político para la administración —un asunto que en la práctica tiene y debe tener
una alta prioridad para el gobierno municipal en turno—.
Es decir, se debe impulsar la toma de decisiones y la implementación de
macropolíticas nacionales que se lleven a cabo en lo local y que permitan no
sólo elevar, sino estandarizar, la prestación de servicios públicos en todos los
municipios.
15
Esta perspectiva permite monitorear, dar seguimiento, poner metas
nacionales, alcanzar resultados exitosos en temas especíF cos y, al mismo tiempo,
estar capacitando capital humano de los municipios, que posteriormente puede
extrapolar esas experiencias gerenciales —esa práctica de obtención de resulta-
dos— a otros temas y a otros asuntos.
4. De los “casos de éxito” a la “política estratégica nacional”
Hacia F nales de la década de los años noventa se empezaron a documentar los
llamados “casos de éxito”. Es decir, acciones sobresalientes de municipios par-
ticulares sobre temas especíF cos. Un caso de éxito es aquella práctica que ha
resultado exitosa y que por tanto merece ser objeto de reconocimiento y even-
tualmente de ejemplo para otros municipios.
Así, en los años siguientes el tema de los “casos de éxito” comenzó a cobrar
auge. Diversas instituciones académicas y gubernamentales comenzaron a docu-
14
Como bien lo identif
ca Octavio A
COSTA
cuando analiza los retos de la proFesionalización y el servicio civil de carrera
en los municipios. Véase “Experiencias, retos y desaFíos en la proFesionalización de los municipios en México”, en
M
ERINO
, M
AURICIO
(coord.).
La gestión profesional de los municipios en México. Diagnóstico, oportunidades y desafíos
,
cit
.
15
Este acercamiento resulta más específ
co y pragmático que la propuesta de Mauricio M
ERINO
(
op. cit
., p. 125) de
“romper el círculo vicioso mediante una política deliberada de proFesionalización municipal que […] tendría que
respaldarse también desde Fuera de la propia organización municipal, como una política capaz de complementar
el conjunto de decisiones que han llevado a Fortalecer las haciendas públicas locales y a dotar a los gobiernos
de los municipios de nuevas Funciones”. Es decir, en lugar de impulsar la proFesionalización, que resulta un
asunto intermedio, se deben impulsar directamente las acciones de política pública, y en el trayecto se logra la
proFesionalización en los temas particulares. ProFesionalización que posteriormente se puede trasladar —desde luego
con sus especif
caciones— a otras áreas.
170
BENJAMÍN REVUELTA VAQUERO
mentar estas experiencias exitosas y, entre otras acciones, se instauró el premio
“Gobierno y gestión local”, a partir de 2001, con la colaboración fundamental
del
CIDE
.
16
El ejercicio ha seguido prácticamente hasta nuestros días. Múltiples “casos de
éxito” sirven para conocer experiencias positivas en distintos rubros. Sin embar-
go, un análisis de conjunto muestra que si bien han servido para dar reconoci-
miento a prácticas exitosas y fomentar la profesionalización, es muy poco lo que
se ha avanzado en lograr que esos ejemplos se multipliquen en otros municipios.
Poco a poco se ha empezado a observar que muchos de los “casos de éxito”
—como comentamos arriba— se deben a la visión, gestión política, habilidades
y contactos personales de los presidentes municipales o del ayuntamiento. Por
tanto, difícilmente se pueden tomar como experiencias exitosas capaces de ser
“replicadas”. En otras palabras, podemos decir que han sido artesanías muy par-
ticulares que ocurren bajo ciertas condiciones en un par de coordenadas espacio-
temporales. El problema es que dichas prácticas exitosas no se pueden aplicar
en municipios que tienen características diversas (de tamaño, ingresos, personal
capacitado, participación ciudadana, etcétera). Incluso se ha observado que
muchas veces las “prácticas exitosas” no se sostienen entre una administración
y otra. El propio M
ERINO
reconoce: “Fue quedando claro que las experiencias de
buen gobierno municipal eran tan intensas y exitosas como volátiles. La tasa de
surgimiento de las mismas era tan alta como la tasa de mortalidad”.
17
Así, lo sucedido en la última década debe servirnos de experiencia para pro-
poner los ajustes necesarios al engranaje nacional, justo como aquí lo estamos
intentando. Por ello, en principio debemos decir que las prácticas exitosas son
una artesanía. Una artesanía que ocurre bajo condiciones muy particulares y que
difícilmente se puede imitar masivamente a la velocidad y profundidad que hoy
requiere México y el mundo. Así, en la lógica del fortalecimiento del gobierno
municipal en México, resulta urgente e inevitable trascender la lógica fragmen-
taria de “los casos de éxito” para instaurar una política mucho más integral
—más agresiva desde un enfoque de política pública— que permita estandarizar
las condiciones de los diversos municipios en el país y con ello aspirar a construir
un desarrollo equilibrado y armónico del país en el contexto global. Con ello nos
referimos a la construcción de una “política estratégica nacional” que contenga
claramente las acciones locales de impacto global, tanto las del primer impulso,
que proponemos de manera muy clara y puntual, como las que se vayan con-
formando posteriormente.
16
Reconociendo a Enrique C
ABRERO
M
ENDOZA
como una de las f
guras centrales en el estudio municipalista, así como
en la promoción y diFusión de estas experiencias exitosas.
17
M
ERINO
, M
AURICIO
.
op. cit
., p. 10.
171
ACCIONES LOCALES DE IMPACTO GLOBAL EN MÉXICO
5. La política estratégica nacional como columna vertebral
Plantear las acciones locales de impacto global como parte de una columna
vertebral e insertas en una política estratégica nacional de alcance global, tiene
varias implicaciones. Me ref ero solamente a dos que necesariamente deben re-
dimensionarse y revalorarse: la autonomía municipal y la planeación nacional.
De entrada parecen dos temas diversos, pero en el Fondo están estrechamente
unidos.
En los últimos años, y seguramente con un aFán de Fortalecimiento muni-
cipal, muchas de la voces políticas y académicas han deFendido a ultranza la
autonomía municipal, la libertad municipal. En eFecto, la evidencia muestra que
en los últimos años nos hemos preocupado por estudiar y pretender Fortalecer
lo local —lo municipal—, por deFender su libertad, su autonomía, su espectro de
decisiones propias de “abajo hacia arriba”.
Eso suena bien, ya que se antoja la construcción de dichas decisiones, ac-
ciones y políticas sobre una base amplia, con mecanismos democráticos de
participación ciudadana.
Sin embargo, tal proposición ha quedado en términos discursivos. Salvo esca-
sos ejemplos, no hay evidencia de que los municipios hayan encontrado Fórmulas
ef cientes para involucrar una amplia participación social en las decisiones y
acciones de los gobiernos municipales. De tal suerte que el anhelado principio
democrático realmente no se ha asentado; y sí, por el contrario, muchos muni-
cipios o presidentes municipales —amparados por el tema de la autonomía— han
realizado una serie de acciones caprichosas, caciquiles, que no responden ni a la
planeación nacional estratégica ni a las necesidades de sus municipios ni a las
demandas de la ciudadanía. De tal suerte que en nuestro país —en donde aún
vivimos una incipiente cultura democrática— la construcción exclusiva de “abajo
hacia arriba” no ha pasado de ser una bonita Frase para que los académicos
descansen su alma y los políticos ensanchen su pecho.
Hay voces, pues, que insisten en que el municipio debe tomar sus propias
decisiones y que ello es parte de una visión democrática, propia de nuestra nueva
realidad.
18
El problema es que parece que en esa vorágine de los extremos —del
presidencialismo controlador a la ampliación libertaria por decreto— hemos olvi-
dado que el municipio Forma parte de un todo, y por tanto que sus acciones y
18
Muchos municipios efectivamente vienen tomando sus propias decisiones y en ello van cometiendo una serie de
tropelías: obras sin sentido, sin ninguna prioridad; aumentos escandalosos de sueldos y salarios; decisiones políticas
que rompen con el desarrollo urbano, etcétera. Así, debemos preguntarnos si la democracia signiF
ca anarquía o si
solamente es un medio legítimo para elegir servidores públicos.
172
BENJAMÍN REVUELTA VAQUERO
sus decisiones deben ser armónicas con las de otras esferas de gobierno. Es decir,
no deben ser notas discordantes o caprichos feudales, sino que deben tender
a componer melodías, a establecer estrategias locales-nacionales-globales de
desarrollo sustentable.
Por ello, y siendo realistas, no podemos seguir dejando el desarrollo nacional
simplemente a iniciativas de “abajo hacia arriba”. No porque no puedan ser una
fuente legítima de propuestas, sino porque no se está garantizando un desa-
rrollo uniforme del Estado mexicano. La mayoría de los presidentes municipales
y sus gobiernos —como ampliamente se ha analizado— están privilegiando los
intereses políticos partidistas en lugar de la construcción de políticas públicas
ciudadanas para el mediano y largo plazos.
La armonía de visiones, engarzada bajo una política del Estado mexicano,
es lo que permite dar rumbo y sentido a los esfuerzos locales y regionales. Por
ello, estamos convencidos —dados los resultados alcanzados en los últimos diez
años y los retos que tiene nuestra sociedad— que debemos reencauzar el camino
municipal. Es indispensable encontrar una nueva ruta entre el centralismo clásico
del presidencialismo y la actual desarticulación, promovida por el discurso fede-
ralista y por la alternancia en el poder de los gobiernos municipales y estatales
de los últimos años.
La alternativa que hoy, en la segunda década del siglo
XXI
, tiene sentido es
una alternativa de “sándwich”.
19
Es decir, una alternativa que tenga impulsos
tanto de arriba hacia abajo, como de abajo hacia arriba. No se debe tratar de
imponer, pero tampoco de permitir la anarquía, la desigualdad, la falta de sin-
cronización. Ello nos lleva a pensar en una alternativa de columna vertebral. Que
vertebre lo de abajo con lo de arriba. Una columna que se encuadre con la lógica
de “piensa global, actúa local”.
Es de resaltarse que en el tema ambiental, los principales organismos inter-
nacionales prescriben la necesidad de una amplia participación ciudadana para
construir la agenda y las políticas con un enfoque de “abajo hacia arriba”.
20
In-
cluso se establece como uno de los requisitos que participen mujeres, jóvenes e
indígenas. A nivel nacional se está construyendo el Plan Nacional de Desarrollo
2012-2018, y el discurso político también abona a la participación ciudadana.
Por otra parte, sabemos que a nivel local, a nivel de base, existe un amplio po-
tencial para realizar acciones sustantivas de impacto global.
21
Por tanto, lo que
19
Término usado por B
ARDACH
para plantear modelos híbridos que puedan ir mas allá de las perspectivas del “top-
down” y del “bottom-up”. Véase B
ARDACH
, E
UGENE
.
The Implementation Game: What Happens after a Bill Becomes a
Law
, Massachusetts Institute of Technology Press, 1978.
20
Para un análisis detallado véase el capítulo 5 de R
EVUELTA
V
AQUERO
, B
ENJAMÍN
y V
ALLS
E
SPONDA
,
J
AIME
.
op. cit
.
21
Al F
jar objetivos comunes, colectivos, que demandan la interacción de diversos niveles, podemos salirnos de
173
ACCIONES LOCALES DE IMPACTO GLOBAL EN MÉXICO
realmente se debe buscar no es ni una ni otra solución de manera aislada. En
realidad deben participar coincidentemente las dos visiones y construir una polí-
tica de “arriba hacia abajo“ y de “abajo hacia arriba” en una política “sándwich”
que permita el soporte y el f ujo adecuado de una columna vertebral.
De arriba hacia abajo deben bajar las visiones planetarias, las grandes líneas
de política, los grandes acuerdos y también los grandes recursos económicos de
los organismos internacionales y nacionales. Pero no sólo créditos, sino apo-
yos directos para las acciones locales de impacto global. De abajo hacia arriba
se deben construir mejores esquemas de conciencia y cultura ambiental. Es
indispensable Fortalecer la participación ciudadana, no sólo para adoptar una
decisión, sino para ejecutarla, darle seguimiento y evaluarla. También a nivel
local, municipal, se deben construir y ejecutar políticas para el mediano y largo
plazos; políticas que mantengan y mejoren las condiciones de hábitat, de me-
dio ambiente. Desde lo local es deseable una amplia participación ciudadana
para implementar, evaluar y sostener las políticas sustentables. Nos reFerimos
insistentemente al tema medioambiental porque estamos convencidos de que si
tenemos un entorno adecuado, si mantenemos riqueza en los recursos naturales:
aguas limpias, aire puro, bosques sanos y tierras Fértiles, tenemos los ingredientes
más importantes para la salud de los habitantes y para el desarrollo sustentable
de los municipios y, por ende, del país.
Por tanto, una columna vertebral es el mejor esquema de ejempli± car lo que
se requiere en las políticas medioambientales locales de impacto global. Una
columna vertebral que tiene dos Funciones Fundamentales: de abajo hacia arriba
y de arriba hacia abajo. De abajo hacia arriba sirve para sostener, para estruc-
turar, para soportar todo el cuerpo. Con discos, vértebras, costillas y músculos
sirve para sostener erguido al ser humano; para sostener el pecho, el dorso y
la cabeza. De arriba hacia abajo, a través de la propia columna de la médula,
bajan los nervios, los cables más sensibles que llevan la reacción, la movilidad de
prácticamente todo el cuerpo.
Una visión de este tipo es indispensable para lograr el “cambio” eFectivo
que los planteamientos internacionales y nacionales promueven, dado que el
cambio debe impactar con acciones altamente eFectivas a los 7,000 millones de
seres humanos que habitamos el planeta y a los más de 100 millones de mexi-
canos.
22
El cambio que necesita el mundo sólo puede ocurrir como resultado de
la discusión clásica de quienes def
enden la autonomía y critican la imposición de políticas globales y de quienes
buscan la imposición del imperio de la ley. Una política de colaboración en temas coincidentes debe ser el objetivo
en la nueva realidad global del siglo
XXI
.
22
De acuerdo con las proyecciones de población revisadas por la División de Población del Departamento de Asuntos
Económicos y Sociales de Naciones Unidas y del Censo 2010 del
INEGI
.
174
BENJAMÍN REVUELTA VAQUERO
una enorme transformación de conciencias y por la implementación exitosa de
un altísimo número de acciones efectivas. Es decir, por miles de impulsos en el
mismo sentido.
Además, es preciso señalar que la articulación de una política estratégica
nacional que mantenga consistencia con políticas impulsadas por organismos
internacionales permite no solamente compartir esfuerzos planetarios, sino tam-
bién obtener fuentes alternativas de apoyo y F nanciamiento. Los recursos de
las instancias internacionales pueden y deben ser eF cientemente canalizados
para apoyar las acciones municipales, las acciones locales de impacto global en
una estrategia nacional. Esta alternativa debe ser adecuadamente planteada y
utilizada. No se trata de someternos a los designios externos, sino de aprovechar
los temas coincidentes de interés y los recursos disponibles para su articulación.
Entramos a la globalización, pero con un planteamiento nacional que responda
a nuestras necesidades y que se inserte en la lógica del ambientalismo mundial.
Ésta debe ser la posición de México en el entorno internacional.
En términos F nancieros, la creación de una política estratégica nacional co-
rrelacionada con políticas internacionales puede venir a resolver una de las de-
bilidades estructurales de los municipios y del país: el presupuesto. Como ya
hemos notado, los municipios encuentran serias limitaciones para su operati-
vidad por cuestiones de presupuesto F nanciero. Los recursos transferidos a los
municipios son demasiado limitados e inhiben la ejecución de obras importantes.
Una de las alternativas es seguir demandando más recursos al Congreso federal
y a los Congresos de los estados. Sin embargo, no se ha avanzado mucho en el
tema en las últimas dos décadas y el horizonte no se ve nada promisorio debido
a la multiplicidad de demandas de recursos en un sinfín de temas, áreas y niveles.
Por ello, la posibilidad de alinear las políticas locales con las nacionales y las
globales, y que de ello se puedan gestionar recursos internacionales directamen-
te etiquetados a las acciones propuestas, resulta una magníF ca alternativa. En
este sentido, coincidimos con G
UILLÉN
cuando asevera que se debe trabajar en
espacios de encuentro, en ejes de esfuerzos diversos y concentrados alrededor
de objetivos comunes. Admite que: “El límite ya no es el entorno institucional
inmediato, mucho menos los techos presupuestales; la nueva dinámica apuesta
más por la movilización de recursos externos, tanto sociales como de otras en-
tidades gubernamentales”.
23
En un sentido similar, aun sin llegar a estructurar una propuesta concreta,
C
ABRERO
sostiene que:
23
G
UILLÉN
L
ÓPEZ
, T
ONATIUH
.
op. cit
., p. 9.
175
ACCIONES LOCALES DE IMPACTO GLOBAL EN MÉXICO
[…] ahora parece surgir la necesidad de revestir este movimiento de un espíritu menos
“separatista” por lo local, y más nacional y global en su impacto. Más cooperativo
con otros niveles de gobierno, más interactivo con los centros de poder nacional, más
imaginativo para transformar no sólo los entornos locales, sino también nacionales,
la cultura política, la forma de atender problemas, las modalidades de gestión pública
de nuestros países.
24
Estamos hablando —entonces— de políticas con colaboración múltiple, insertas
en la lógica mundial. No se trata de ejecutar políticas regresivas en donde sólo
el Estado diseñaba, ejecutaba y operaba. Hoy debemos conjuntar esfuerzos entre
organismos internacionales, gobiernos federal, estatales, municipales, iniciativa
privada y sociedad civil. Hoy no nos podemos ni nos debemos escapar de las
fuerzas que dominan al mundo. Pero sí es nuestra obligación proyectar con deci-
sión la norma de regulación del gobierno, la participación de la iniciativa privada
y los mecanismos de control de la sociedad civil.
En suma, tenemos que trabajar rápidamente en nuevos paradigmas. Para
empezar, es preciso romper el ideal pseudo-democrático de la construcción de
“abajo hacia arriba”. Debemos darnos cuenta de que las grandes políticas —las
macropolíticas— que hoy reclaman los miles de municipios en el mundo, requie-
ren un efecto de columna vertebral que vincule, integre, soporte y catapulte
tanto las acciones como los resultados de las políticas locales de impacto global.
Es urgente incluir en la agenda pública nacional estos temas de interés colec-
tivo. Estos temas que salvaguardan los principios democráticos y que garantizan
mejores condiciones de vida para los habitantes. La protección y preservación
de bienes públicos: bienes de todos y para todos, como el agua, el aire, el orde-
namiento territorial para salvaguardar el medio ambiente, así como el clima, la
F ora y la fauna, son los grandes temas que hoy debe identi± car el interés local, el
interés nacional y el interés planetario. Nuestro gran compromiso municipalista
es, hoy, reforzar las acciones locales de impacto global.
24
Ello al referirse al proceso de innovación local en América Latina, sobre el cual señala la necesidad de que las
experiencias innovadoras tengan mayores probabilidades de permanencia, que se puedan crear instituciones
municipales y nacionales más eF
caces, con mayor legitimidad y democráticas, tanto en su concepción como en
su funcionamiento. Véase C
ABRERO
, E
NRIQUE
y C
ARRERA
, A
DY
P. (coords.).
Innovación local en América Latina
, Centro de
Investigación y Docencia Económicas (
CIDE
), México, 2008, p. 29.