*
Recibido: 8 de enero de 2013. Aceptado: 28 de febrero de 2013.
**
Profesor-investigador titular en la Universidad Michoacana de San Nicolás Hidalgo, México.
(
jrolivos@yaho o.com
).
RESUMEN
El gobierno municipal en México ha tenido li-
mitación para gobernar en el presente siglo,
a pesar de las atribuciones conferidas por la
Constitución mexicana desde la centuria pasa-
da. No se logra establecer una agenda efectiva
que logre el desarrollo, crecimiento y bienestar
de la sociedad local. En este estudio tratamos
los gobiernos municipales en el marco del régi-
men constitucional federal.
PALABRAS
CLAVE
:
Gobernación, democracia,
municipal, México.
ABSTRACT
In Mexico, the municipal government has been
limited to rule this century, despite powers
conferred by Mexican Constitution since last
century. It is not possible to establish an effec-
tive agenda that achieves development, growth
and welfare of local society. In this research, we
focus municipal governments in the framework
of the federal constitutional system.
KEY
WORDS
:
Governance, democracy, muni-
cipal, Mexico.
Gobernación municipal en México:
alcances y desafíos*
Municipal governance in Mexico: scopes
and challenges
José René Olivos Campos**
REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS
DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VII
NO. 32, JULIO-DICIEMBRE DE 2013, PP. 118-147
IUS
119
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
Sumario
1. Introducción
2. Gobernación democrática municipal
3. Limitaciones y ajuste a la gobernación democrática municipal en México
4. Consideraciones para la agenda pendiente en la gobernación municipal
1. Introducción
La gobernación, entendida y valorada democráticamente por los gobiernos mu-
nicipales, con las reformas constitucionales que conF rieron diversas atribuciones
en materia municipal y realizadas desde los años ochenta de la centuria pasada
con la idea dominante de ser la base normativa para que los gobiernos munici-
pales gobernaran democráticamente y con las cuales se estimó que se identiF ca-
ban los componentes fundamentales para superar las condiciones de los rezagos
estructurales de los municipios, en los albores del siglo
XXI
resultan insuF cientes
para conseguir los cambios en curso que culminen en mejores niveles de bienes-
tar, desarrollo y progreso en el ámbito territorial de los municipios.
La magnitud de los problemas políticos, jurídicos, administrativos, econó-
micos y sociales municipales se ha intensiF cado en los últimos tiempos, y lejos
de que los gobiernos municipales, al gobernar, disminuyan la brecha entre los
contrastes sociales, tales como desigualdad, pobreza, marginación, desempleo,
inseguridad, entre otros aspectos, se han incrementado.
Parto de la hipótesis de que las reformas constitucionales que instauraron el
régimen jurídico municipal desde los años ochenta del siglo pasado han resulta-
do limitadas al no lograr conferir a los gobiernos municipales las atribuciones y
capacidades requeridas para gobernar a F n de lograr el desarrollo y crecimiento
esperados, que fueron propuestas o consideradas por los diversos sectores polí-
ticos y gubernamentales.
En el planteamiento de los tiempos actuales, el presente estudio tiene por
objetivo tratar la gobernación de los gobiernos democráticos municipales en
México, lo que inscribo en la dimensión de su régimen jurídico constitucional
que establece determinadas atribuciones para gobernar, cuyas disposiciones
consignadas procuraron resolver la magnitud de los problemas municipales, con
las que se creyó reivindicar al gobierno democrático municipal en México desde
inicios de los años ochenta, lo que nos permite identiF car las atribuciones esen-
ciales que se privilegiaron.
Esto nos ayuda también para identiF car los requerimientos que quedaron
pendientes por considerar en las reformas constitucionales, para construir y
120
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
asegurar la gobernación ef caz que permitiera comenzar por consolidar la gober-
nación municipal democrática que satisFaga exigencias y expectativas sociales,
económicas, administrativas, f nancieras y políticas municipales.
2. Gobernación democrática municipal
En la democracia constitucional contemporánea, la gobernación constituye el
componente Fundamental del gobierno democrático. Por gobernación
1
entiendo
la acción y los resultados de gobernar, que conjuga legalidad, administración,
recursos, organización, decisiones y participación mediante las instituciones del
gobierno para la atención de exigencias, la def nición de objetivos y la conduc-
ción de la sociedad.
La gobernación comprende asegurar una ef caz conducción del ejercicio del
gobierno democrático en un ambiente de carencias, rezagos, astringencia de
recursos públicos y condiciones adversas para hacer Frente a los cambios que
se requieren para la posmodernidad
2
que se produce en el presente siglo, que se
caracteriza por ser globalizante,
3
incierta
4
y turbulenta.
5
En el régimen constitucional democrático que f ja al sistema Federal como
Forma de Estado, para los diFerentes órdenes de gobierno, son exigencias Funda-
mentales alcanzar con la gobernación estabilidad política, desarrollo, crecimien-
to y justicia, así como lograr rendimiento gubernamental. En consecuencia, la
acción del gobierno democrático municipal debe generar resultados particulares,
1
El
Diccionario
de la Real Academia Española def
ne a la gobernación como la “acción y eFecto de gobernar o
gobernarse // Ejercicio del gobierno”.
2
“¿A qué se ref
ere la posmodernidad? Aparte de la generalizada sensación de estar viviendo un periodo de marcada
disparidad con el pasado, el término, evidentemente, signif
ca al menos algo de lo siguiente: que hemos descubierto
que nada puede saberse con certeza, dado que los preexistentes Fundamentos de la epistemología han demostrado
no ser indeFectibles; que la historia está desprovista de la teleología, consecuentemente, ninguna versión de progreso
puede ser deFendida convincentemente; y que se presenta una nueva agenda social y política con una creciente
importancia de las preocupaciones ecológicas y quizá, en general, de nuevos movimientos sociales”. G
IDDENS
, A
NTONY
.
Consecuencias de la modernidad
, Alianza Editorial, Madrid, 1993, p. 52.
3
“En el capitalismo posmoderno se verif
ca una creciente integración de las economías e industrias nacionales a la
dinámica de los mercados globales, a través de ±
ujos f
nancieros, la producción compartida y la complementación
económica, y el crecimiento de cada país depende de su articulación con el mercado global”. V
ILLARREAL
, R
ENÉ
.
Libera-
lismo social y reforma del Estado
, ²ondo de Cultura Económica, México, 1998, p. 71.
4
“La incertidumbre es un rasgo que se ha hecho presente en la economía de un mundo tan complejo y cambiante
como el de la década de los ochenta y f
nales de siglo. El f
n de siglo ha sido llamado con razón “la era de la incer-
tidumbre”, porque a diFerencia de los años setenta, la interdependencia y la globalización y la complejidad de los
actores y de intercambios han hecho menos previsible el comportamiento económico”.
Ibidem
, p. 73.
5
“La turbulencia se caracteriza porque no admite predicción. Es seguro que ocurrirá lo inesperado; pero es imposible
predecir cuándo, dónde y cómo. Vivimos en tiempos turbulentos, no porque haya muchos cambios, sino porque se
mueven en muchas direcciones distintas”. D
RUCKER
, ². P
ETER
.
Gerencia para el futuro
, Alianza Editorial, Madrid, 1999,
p. 345.
121
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
adecuados a cada circunstancia y tomando en cuenta las condiciones, necesida-
des y demandas de su entorno.
La gobernación en el orden del gobierno democrático municipal puede deter-
minarse desde varias dimensiones, según los deberes que realice en la jurisdicción
territorial que le es de su competencia. Las acciones dirigidas a la realización de
obras y servicios públicos, infraestructura, desarrollo urbano, servicios asisten-
ciales, educativos, ecológicos, culturales, las disposiciones jurídicas que regulan
la vida social, entre otras, son las que permiten observar una efectiva acción del
gobierno.
La gobernación de los gobiernos democráticos municipales puede ser más
eF caz en la solución de los problemas y demandas sociales de su entorno cuando
vincula, en diversos ámbitos de actuación, la acción gubernamental a la de di-
versos actores (ciudadanos, organizaciones no gubernamentales y sociales) para
la adecuada gestión de los problemas públicos, que satisfagan las exigencias
sociales y económicas, lo que puede generar diversas formas de participación en
la gobernación democrática.
Cuando en los gobiernos democráticos municipales se produce la participa-
ción en la gobernación con respeto de los derechos civiles, políticos y sociales
para actuar en la deliberación, opinión, establecimiento de sus objetivos y toma
de responsabilidad en la coejecución o cogestión de los asuntos públicos, es po-
sible dar resultados más eF caces para atender las demandas y, al mismo tiempo,
se asegura la mejoría en la calidad de vida de la sociedad.
La participación en la gobernación del gobierno democrático municipal es la
base sobre la que descansa la elevación y la solución de las exigencias colectivas;
desde luego, todo ello dentro de un ambiente jurídico que le otorgue a las per-
sonas prerrogativas en el ejercicio de sus derechos, como participar en las deci-
siones gubernamentales, en un ambiente político democrático que garantice las
libertades de expresión y de movimiento frente a las arbitrariedades del poder.
6
Este enfoque de la gobernación en el gobierno democrático municipal posi-
bilita una mejor contribución al desarrollo local y nacional, pues lo local es parte
de la nación, que le corresponde cumplir en su ámbito territorial delimitado y
que es parte de los grandes problemas estructurales nacionales.
Cada municipio presenta una diversidad de exigencias que al ser atendidas
contribuyen al desenvolvimiento nacional, sobre todo en lo que respecta a las
realidades sociales diferenciadas. Ante esto, los gobiernos democráticos muni-
cipales, como forma política, administrativa y jurídica, y en tanto se consideren
6
T. M
ARSHALL
, citado por S
ILVA
-H
ERZOG
M
ÁRQUEZ
, J
ESÚS
J.
Esferas de la democracia
, Instituto Federal Electoral, México,
1996, p. 19.
122
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
como parte de un sistema horizontal, requieren la generación de estructuras
abiertas y participativas, procedentes de la acción de los actores locales, que
hagan viable la construcción de opciones para los requerimientos particulares.
La gobernación democrática municipal, cuando se constituye con gobiernos
abiertos, conlleva la realización de acciones públicas conjuntas entre el gobierno
y diversos actores sociales, que tomen en cuenta la opinión pública, la coopera-
ción ciudadana y las iniciativas de los sectores sociales y grupos no gubernamen-
tales; que incorporen a su agenda institucional los valores de la responsabilidad
pública; rindan cuentas a la sociedad; corrijan errores y omisiones, e interactúen
con los ciudadanos y sus sistemas de pesos y contrapesos.
7
Con el reconocimiento del gobierno democrático municipal y su capacidad
institucional, política, jurídica y administrativa, éste ha podido intervenir en
todas las esferas de la vida social, en particular donde se sitúan los intereses
locales y las potestades para atenderlos. Se trata de procesos en la gobernación
del gobierno democrático municipal en los que se integran los distintos actores
y se articulan para gestionar los problemas públicos y dar dirección a la sociedad.
En la medida en que la participación ha sido incluida en la gobernación del
gobierno democrático, genera mayores soluciones a las exigencias de la sociedad
y, al mismo tiempo, ésta ha podido ejercer su derecho a participar en la direc-
ción de los asuntos públicos con el F n de sortear las situaciones en las que el
gobierno se muestra incapaz para atender las necesidades y reclamos sociales.
Así, muchos de los problemas se pueden solventar al elaborar, procesar y dar res-
puestas conjuntas entre el gobierno, la ciudadanía y otros actores de la sociedad
civil, para el desarrollo y el bienestar social.
3. Limitaciones y ajuste a la gobernación democrática
municipal en México
Desde inicios del siglo
XX
, los gobiernos municipales en México han gobernado
dentro de los límites que se les han trazado, fundamentalmente por la distribu-
ción inequitativa del ingreso de la ±ederación hacia los municipios; la imposición
de decisiones desde el centro a la periferia; la falta de medios administrativos,
atribuciones y recursos humanos caliF cados y competentes, los cuales se han
encontrado sujetos al relevo del gobierno municipal debido a los vaivenes polí-
ticos de la renovación del poder municipal cada tres años.
Todo esto condujo a serias deF ciencias para gobernar, para el desempeño
eF caz en la gestión municipal tendente a satisfacer las exigencias sociales, in-
7
U
VALLE
B
ERRONES
, R
ICARDO
. “La calidad de la administración pública moderna”, en
Estudios Políticos
, No. 2, 1994, p. 101.
123
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
tensif cadas por la crisis económica, política y social por la que atravesó nuestro
país durante los años ochenta.
El f nanciamiento de los gobiernos democráticos municipales era una causa
de su Falta de capacidad para atender las enormes demandas de sus comuni-
dades.
En el lapso de seis décadas (1920-1980), los más de dos mil municipios de
México recibieron en conjunto menos del 9% en promedio de las participaciones
de ingresos netos Federales, que Fueron reduciéndose en el transcurso de dicho
periodo de tiempo, mientras que el gobierno Federal concentró más del 80% de
los ingresos netos nacionales.
Al respecto, resulta ilustrativo cómo todos los municipios obtuvieron el 7.7%
de los ingresos Federales netos en 1932; en 1940 se incrementa al 8.9%; en 1950
se reduce al 5.3%; en 1960 vuelven a disminuir los ingresos al 3.3%; en 1970 se
contraen al 2.8%, y en 1980 se restringen al 1.6%.
8
El gobierno Federal Funcionaba como el epicentro del logro y la consolida-
ción de las condiciones materiales para el desenvolvimiento de la vida nacional,
mientras que la gobernación municipal constituía una instancia administrativa,
9
con poca o ninguna relevancia en el desarrollo económico y social.
La dinámica de la actividad económica, social y política nacional dependía
de la gobernación Federal, que era capaz de cumplir un número creciente de
acciones, pero generaba desigualdades de desarrollo entre los municipios. Pocos
municipios, generalmente las capitales de las entidades Federativas, lograron
importantes crecimientos en industria, equipamientos, servicios, inFraestructura,
mano de obra y mayor inversión pública y crediticia Federal.
10
En cambio, la gran mayoría de los municipios presentaba rezagos y deterioros
económicos y sociales, se hallaba carente o con escasos servicios y obras públi-
cas, lo que propició la emigración de sus habitantes hacia zonas más desarrolla-
das o al extranjero, con el consecuente desarraigo de su territorio.
Las disparidades sociales de los municipios se pueden observar en los indica-
dores macrosociales. Con base en el índice compuesto de bienestar social,
11
que
8
Sobre la distribución de los ingresos de la Federación véase O
LMEDO
, R
AÚL
. “Historia del municipio en México”, en
V
ARIOS
AUTORES
.
México, 75 años de revolución. Política
I
, Fondo de Cultura Económica, México, 1992, pp. 276 y 277.
9
El artículo 115, fracción
I
, de la Constitución federal vigente desde 1917 estableció que el municipio sería admi-
nistrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habría ninguna autoridad intermedia entre éste y el
gobierno del estado. Fue con la reforma a dicho artículo constitucional, publicada en el
Diario Of
cial de la Federación
del 23 de diciembre de 1999, que se concedió al municipio que éste sea gobernado por un gobierno, sustituyendo el
término
administrar,
con lo que se superó la concepción del municipio como ente administrativo.
10
A
RGÜELLES
, A
NTONIO
y G
ÓMEZ
, J
OSÉ
A
NTONIO
.
La desconcentración en el proceso de modernización económica de México.
El caso
SECOFI
, Miguel Ángel Porrúa, México, 1993
,
pp. 9 y 10.
11
El índice de bienestar social de los municipios en México los jerarquiza y agrupa de acuerdo con su nivel relativo
de bienestar, en el que se comprenden los aspectos de ingreso, educación, vivienda, salud y empleo, según el cálculo
124
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
permite jerarquizar a cada municipio de las entidades federativas de acuerdo con
su nivel de desarrollo, 1,303 municipios poseían niveles de bienestar social 1, 2 y
3, lo que signiF ca que el 53.68% de los municipios tenía índices bajos de calidad
de vida; mientras que 227 municipios (9.35%) presentaban nivel 7, superior a los
de todo el país. Como producto de esta desigualdad social municipal, en 2000
había 386 municipios con muy alto grado de marginación social y 906 con el
nivel de alta marginación con respecto al resto de los demás. Es decir, 1,292 mu-
nicipios tienen el mayor déF cit de agua, drenaje, suministro de energía eléctrica
y población analfabeta, lo que expresa las insuF ciencias de los servicios básicos.
12
En lo político, en el gobierno municipal prevaleció el partido hegemónico
dominante, el Partido Revolucionario Institucional (
PRI
), que obtuvo los triunfos
electorales municipales durante varias décadas. La presencia en los gobiernos
municipales de partidos políticos distintos al
PRI
no se produjo desde el estable-
cimiento de éste como Partido Nacional Revolucionario (1929) hasta los años
ochenta, cuando se inicia un proceso de democratización del poder en el go-
bierno municipal, con lo que se generó la competitividad y la alternancia en el
gobierno municipal por partido político distinto al
PRI
.
13
Entre 1979 y 1987, de un total de más de cinco mil elecciones, al
PRI
le fueron
reconocidas 1,135 victorias municipales; 66 al Partido Acción Nacional,
PAN
; 16
al Partido Comunista de México, después denominado Partido Socialista UniF ca-
do de México y posteriormente Partido Mexicano Socialista; y 53 a otros partidos
(Partido Auténtico de la Revolución Mexicana,
PARM
; Partido Popular Socialista,
PPS
; Partido Demócrata Mexicano,
PDM
; Partido Socialista de los Trabajadores,
PST
;
Partido Revolucionario de los Trabajadores,
PRT
).
14
Para F nales del siglo pasado la gobernación municipal se sustentaba esen-
cialmente en la exigencia de fuentes de F nanciamiento para reactivar el desa-
rrollo; en la ausencia de personal especializado, es decir, de personal idóneo, apto
y competente en el servicio público municipal que diera respuestas caliF cadas y
conF ables a los problemas sociales y públicos; en la necesidad de atribuciones
constitucionales para actuar en el desarrollo municipal; en el requerimiento de
la democratización del poder municipal, y en el requerimiento de un gobierno
abierto que permitiera la participación para articular una sociedad heterogénea,
con± ictiva, rezagada, y movilizarla hacia proyectos colectivamente compartidos.
elaborado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.
Cfr
. I
NSTITUTO
N
ACIONAL
DE
E
STADÍSTICA
, G
EOGRAFÍA
E
I
NFORMÁTICA
.
PerF
l sociodemográF
co 1990
, México, 1990, pp. 20 y ss.
12
O
LIVOS
C
AMPOS
, J
OSÉ
R
ENÉ
.
La gobernabilidad democrática municipal en México
, Porrúa, México, 2006, p. 56.
13
L
UJAMBIO
observa que con la alternancia en el gobierno en los municipios de México, en 1988, se inicia un sistema
plural partidista en los escenarios municipales y se intensi±
ca en 1994. L
UJAMBIO
, A
LONSO
.
El poder compartido
, Océano,
México, 2000, pp. 78 y ss.
14
Ibidem,
pp. 80 y 81.
125
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
En los años ochenta, conforme se intensiF caba la crisis económica y se apli-
caban las políticas de ajuste, con la apertura económica y la integración de
bloques económicos multilaterales, la gobernación municipal se modiF có a F n
de responder a las exigencias de su entorno económico, social, político, jurídico
y administrativo, que formaban parte de las transformaciones de la creciente
globalización y la democratización del poder.
Los gobiernos municipales habían manifestado graves problemas estructura-
les para atender los requerimientos sociales, en el marco de situaciones contras-
tantes y de rezago, debido a la falta de legitimidad en la renovación del poder
municipal, las demoras y carencias normativas, F nancieras y administrativas,
generadas por la alta concentración de atribuciones, recursos y decisiones en el
orden del gobierno federal.
Desde los años ochenta se plantearon procesos de descentralización hacia los
municipios, ante las exigencias de éstos
15
y como parte de la búsqueda de solu-
ciones y de un paradigma deseable para la gobernación, con base en un nuevo
régimen constitucional democrático para regular la vida comunitaria, generar
nuevos arreglos institucionales y mecanismos de gestión, con los que se propuso
mejorar la gobernación para atender los problemas municipales.
Las iniciativas descentralizadoras que se llevaron a cabo permitieron los ajus-
tes necesarios para la gobernación democrática en el ámbito municipal, para
democratizar el poder municipal, incrementar los ingresos municipales, los ser-
vicios públicos, el bienestar social, la participación, y fortalecer la estabilidad de
las comunidades municipales.
Los ajustes a la gobernación municipal procedieron del establecimiento de
nuevas atribuciones gubernamentales, F nancieras, administrativas y de partici-
pación, que fueron consignadas con las reformas a la Constitución federal en
materia municipal, publicadas en 1983, 1987, 1999, 2001, 2008 y 2009,
16
que
F jaron un nuevo arreglo jurídico en la distribución de competencias del Estado
mexicano y permitieron dar cauce al municipio como un orden de gobierno para
atender los problemas municipales.
15
Las reuniones nacionales de los presidentes municipales de 1981 y 1982 son fuente de demandas y de propuestas
múltiples por parte de los gobiernos municipales hacia la Federación, que, entre otros temas, trataron: las relaciones
±
nancieras y ±
scales para el fortalecimiento municipal, los planes de desarrollo urbano, la administración de los
sistemas de agua potable y la participación de los municipios en los planes estatales.
Cfr.
A
GUILAR
N
ARVÁEZ
, J
OSÉ
A
NTONIO
.
“La administración urbana municipal”, en V
ARIOS
AUTORES
.
México, 75 años de revolución
…,
cit.
, pp. 216 y ss.
16
Durante la vigencia de la Constitución federal, desde 1917, el artículo 115 ha sido modi±
cado en 13 ocasiones: la
primera reforma se publicó el 20 de agosto de 1928; la segunda, el 29 de abril de 1933; la tercera, el 8 de enero de
1943; la cuarta, el 12 de febrero de 1947; la quinta, el 17 de octubre de 1953; la sexta, el 6 de febrero de 1976; la
séptima, el 6 de diciembre de 1977; la octava, el 3 de febrero de 1983; la novena, el 17 de marzo de 1987; la décima,
el 23 de diciembre de 1999; la decimoprimera, el 14 de agosto de 2001; la decimosegunda, el 18 de junio de 2008,
y la decimotercera, el 29 de agosto de 2009. Estas reformas fueron publicadas en el
Diario OF
cial de la ±ederación
.
126
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
Se estableció un nuevo régimen jurídico municipal, impulsado como parte de
los objetivos y estrategias de planeación nacional, como alternativa de cambio
para vigorizar a los gobiernos municipales, lo que despertó las expectativas de
los municipios y los motivó para que dieran dirección a los asuntos públicos en
su ámbito de competencia.
Las reformas al artículo 115 constitucional y otras disposiciones de dicho or-
denamiento que conF eren atribuciones al municipio conformaron un conjunto
de transformaciones jurídicas para la gobernación del gobierno municipal.
La reforma de 1983 al artículo 115 constitucional contiene aportaciones de
trascendencia para los gobiernos democráticos municipales a F n de que tuvie-
ran mayores atribuciones para gobernar, de las cuales resultaron relevantes las
siguientes:
17
1) Otorga las garantías para los ayuntamientos, mediante la participación
exclusiva de las legislaturas locales y únicamente por la mayoría de los
dos tercios, para que decidan la suspensión del ayuntamiento o declaren
la desaparición de los mismos, así como suspender o revocar a munícipes.
Se establece, para los afectados, el observar determinados procedimientos,
como la necesidad de otorgar oportunidad suF ciente para rendir pruebas
y alegatos; la determinación de que sólo el Congreso de los estados está
facultado para imponer las sanciones por una mayoría caliF cada; la deF -
nición de que al propio Congreso corresponde designar a quienes entrarán
a terminar el mandato y los periodos y formas de realizarlo. Estos proce-
dimientos tienen que motivarse y fundarse en la ley local que al efecto se
expida. Asimismo, debe deF nirse en una ley la causa grave que dé funda-
mento a la sanción.
La adición precisa que cuando el Congreso del estado declare desapare-
cido a un ayuntamiento por las causas que determine la ley, o bien cuando
no puedan entrar en funciones los suplentes y que tampoco se celebren
nuevas elecciones, el Congreso designará a un consejo municipal de entre
los habitantes o vecinos del municipio, para que se encargue del gobierno
del ayuntamiento.
La suspensión o la declaración de desaparición de los ayuntamientos
por “causas graves” y el nombramiento de las nuevas autoridades o de los
17
Existen diversos análisis sobre la reforma al artículo 115 constitucional de 1983, que en términos generales
coinciden en los alcances que se presentan en este apartado sobre las modiF
caciones. Véase M
EYER
, L
ORENZO
. “El mu-
nicipio mexicano al F
nal del siglo
XX
, historia, obstáculos y posibilidades”, en M
ERINO
, M
AURICIO
(coord.).
En busca de la
democracia
, El Colegio de México, México, 1995, pp. 241 y ss.; O
RTEGA
L
OMELÍN
, R
OBERTO
.
Federalismo y municipio
, ±ondo
de Cultura Económica, México, 1994, pp. 70 y ss.; R
ENDÓN
H
UERTA
B
ARRERA
, T
ERESITA
.
Derecho municipal
, 4ª ed., Porrúa,
México, 2007, pp. 246 y 247; Q
UINTANA
R
OLDÁN
, C
ARLOS
.
Derecho municipal
, 5ª ed., Porrúa, México, 2001, pp. 97 y ss.
127
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
consejos municipales lo hacían directamente muchos gobernadores, por
lo que la reforma constitucional se propuso acabar con esta práctica. No
obstante, en la década de los años ochenta, todos los congresos locales
estaban controlados por sus gobernadores, por lo que dicha garantía cons-
titucional no operaba de hecho, debido a la supeditación del municipio a la
voluntad de los ejecutivos estatales.
18
En nuestros días, esto ha tendido a
operar conforme a las normas constitucionales para resolver los conF ictos
que surgen en los ayuntamientos ante la emergencia de Congresos locales
plurales y, en ocasiones, mayoritariamente distintos al partido con que se
elige al gobernador.
2) Considera la autonomía de los ayuntamientos al otorgarles la facultad para
expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y dispo-
siciones administrativas de observancia general, sin que tengan que contar
con la aprobación de los Congresos locales, sólo debiendo observar las
bases normativas que de± nan éstos, a efecto de normar su procedimiento
y de asegurar que se observe el orden jurídico federal y estatal.
3) Establece un listado de los servicios públicos mínimos que son competen-
cia exclusiva del municipio y se deja abierto para que las legislaturas locales
determinen otros servicios públicos que puedan prestar los municipios, lo
cual queda sujeto a la capacidad administrativa y ± nanciera que tengan
para llevarlos a cabo. Asimismo, prevé la asociación municipal de un mis-
mo estado, previo acuerdo de sus ayuntamientos, para la prestación más
e± caz de los servicios públicos y supeditados a las leyes que expidan las
legislaturas locales para tal efecto.
4) Otorga al municipio nuevas fuentes de ingresos al precisar un mínimo de
competencia hacendaria, atribuyéndole la exclusividad de la tributación
inmobiliaria; constitucionalmente se prescribe la obligación de hacer par-
ticipar a los ayuntamientos en los rendimientos de los impuestos federales
anualmente; el destino del gasto público municipal es garantizado por
la exclusividad de su aprobación por los ayuntamientos con base en sus
ingresos disponibles, y las legislaturas de los estados coparticipan con los
ayuntamientos para veri± car que los objetivos y el ejercicio presupuestal
libremente ± jado se cumplan, y con ello garantizar la transparencia y hon-
radez de la gestión pública municipal, mediante la aprobación de la ley
de ingresos municipal y la contratación de empréstitos, así como con la
aprobación de la cuenta pública municipal anual.
18
M
EYER
, L
ORENZO
.
op. cit
., p. 242.
128
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
5) El principio de representación proporcional en la elección de los ayunta-
mientos se amplió a todos los municipios, al supeditarse a la legislación
que apruebe cada entidad federativa.
6) Otorga seguridad jurídica a las relaciones de trabajo entre los municipios
y sus servidores públicos, debiendo las legislaturas estatales expedir leyes
que regulen esta función pública municipal, con base en lo dispuesto por
el artículo 123 de la Constitución federal y disposiciones reglamentarias.
7) Dispone que se puede dar la coordinación entre los estados y los munici-
pios a través de convenios, a efecto de que los propios municipios asuman
la prestación de servicios públicos, el ejercicio de funciones o la ejecución y
operación de obras públicas. Servicios públicos, funciones u obras que co-
rresponden por competencia a la Federación o a los propios estados, pero
de estimarse su ejecución o ejercicio más efectivo a cargo del municipio,
se pueden transferir a éste.
No obstante, los avances en materia municipal con la reforma al artículo 115
constitucional de 1983 resultaron insu± cientes para comprender las distintas
realidades del municipio mexicano, debido a que dichas atribuciones conferidas
no ayudaban a los municipios a de± nir los marcos nítidos de competencias,
aspectos a los que debieron haber contribuido los gobiernos estatales con “[…]
una legislación y políticas que propiciaran más autonomía y ámbito de acción a
los ayuntamientos […] en su mayoría sólo se concretaron a adaptarse a las mo-
di± caciones constitucionales aprobadas, sin ir más allá en la promoción de una
auténtica reforma municipal”.
19
El 17 de marzo de 1987 se publica en el
Diario Of cial de la Federación
otra
reforma al artículo 115 constitucional, con la que se excluyeron las disposiciones
que regulan los asuntos propios de los estados relativas a los gobernadores, a
los legisladores locales, a las relaciones entre los gobiernos de los estados y sus
trabajadores, así como la facultad de realizar convenios entre la Federación y los
estados y entre éstos y los municipios, las cuales se trasladan al artículo 116 de
la Constitución federal y se deja el texto del artículo 115 exclusivamente para
cuestiones de competencia municipal. Esto condujo a los cambios formales para
que dicho precepto se ajuste únicamente a la materia municipal.
Después, el 23 de diciembre de 1999 se publica en el
Diario Of cial de la
Federación
otra modi± cación al contenido del artículo 115 de la Constitución
federal, lo que genera otros cambios signi± cativos al texto de dicho precepto
19
V
ALENCIA
C
ARMONA
, S
ALVADOR
. “Derecho municipal”, en
Enciclopedia Jurídica Mexicana
, Porrúa-
UNAM
, México, 2002,
p. 146.
129
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
constitucional, cuya magnitud fortalecía las competencias del municipio en
diferentes aspectos, pero también signiF có algunos retrocesos e imprecisiones
jurídicas.
Dicha reforma constitucional de 1999 se inscribió en la tesis gubernamental
del nuevo federalismo, que propuso fortalecer la autonomía de los gobiernos
locales mediante la redistribución de competencias para atender las demandas
locales,
20
lo que daba cuenta de la preocupación gubernamental, pero cuya pro-
puesta tenía su origen en la sociedad civil y en la dinámica de los movimientos
regionales
21
para reivindicar a los gobiernos municipales en su personalidad jurí-
dica, política, autonomía F nanciera y F scal, de una manera real y no declarativa.
Dicha reforma de 1999, que integró modiF caciones al artículo 115 constitu-
cional, tuvo como principales cambios establecidos, los siguientes:
1) Reconoce de manera expresa que el municipio es una instancia de gobier-
no y por lo tanto será gobernado por un ayuntamiento; así lo señala la
fracción
I
, que dice:
I
. Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular di-
recta, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos
que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno
municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá auto-
ridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado.
El término “gobernado” sustituye en dicho párrafo primero al de “adminis-
trado”. Con esa intención de los legisladores nos parece que se modiF ca, al
menos, la concepción francesa de comprender al municipio como reducto
administrativo; asimismo, la expresión de la noción de gobierno representa
sólo una condición que resulta fundamental para suprimir las formas de
supeditación normativa entre los municipios y las entidades federativas.
20
En el gobierno del presidente Ernesto Zedillo Ponce de León, las políticas descentralizadoras soslayan la impor-
tancia de los gobiernos municipales para que éstos impulsen el desarrollo local. En el Plan Nacional de Desarrollo
1995-2000 se observa que en las líneas de acción para la descentralización se considera el impulso por un nuevo
federalismo que se propone fortalecer la autonomía de los gobiernos locales mediante la redistribución de compe-
tencias para que atiendan las exigencias de sus comunidades. Véase
Antología de la planeación en México
, Secretaría
de Hacienda y Crédito Público-Fondo de Cultura Económica, México, 1999, t. 29, pp. 73 y ss.
21
“[…] a partir de 1988 el ciclo de lo regional se conectó con un escenario nacional y la conjunción es hoy en día
la que marca el ritmo de los reclamos democratizadores. En este sentido, no son los ritmos graduales y los avances
regionales y municipales los que van a marcar el tiempo de los cambios, sino la combinación de lo regional con los
acontecimientos extraordinarios nacionales, que involucran reclamos comunes […] que sumados al nivel local, hay
una serie de espacios estatales y nacionales que marcan las luchas cívicas o los movimientos sociales [.
..]”. A
ZIZ
N
ASSIF
,
A
LBERTO
. “Municipio y transición política: una pareja en formación”, en M
ERINO
, M
AURICIO
(coord.).
op. cit
., pp. 209 y ss.
130
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
Esto, al menos, permite considerar al municipio como gobierno, con rango
constitucional. No obstante, el municipio no es soberano ni está revestido
de autonomía, no puede f jar su competencia, la cual le es atribuida por
un poder externo: por el poder constituyente nacional, por el poder cons-
tituyente estatal o por las legislaturas locales.
22
Empero, una vez determi-
nada su competencia, la puede ejercer e incluso precisar normativamente
mediante la expedición de su reglamentación respectiva.
Este reconocimiento alude a la necesidad de que la cooperación, la
equidad y las relaciones intergubernamentales sean realizadas de Forma
horizontal, entre distintos órdenes de gobierno.
En la Fracción
I
también se declara la exclusividad de competencias
del municipio que la Constitución Federal otorga y que las ejercerá el
ayuntamiento, lo que signif có una imprecisión en tanto éste constituye
un órgano colegiado cuya Facultad Fundamental es la expedición de las
normas generales para su aplicación municipal, sin que pueda desempeñar
otras, como la administrativa.
23
Asimismo, en la citada Fracción se excluye
la injerencia de autoridades intermedias entre el gobierno del estado y el
municipio, así como de cualquier otro organismo o institución distinto al
ayuntamiento que pretenda ejercer Funciones municipales.
2) La modif cación a la Fracción
II
del artículo 115 constitucional conf rió al
ayuntamiento una mayor precisión jurídica; determina el ámbito material
de las leyes estatales en materia municipal que sirven de sustento a su
actividad de derecho público, pero con tal delimitación restringió que los
municipios pudieran expedir “reglamentos autónomos”, que eran material-
mente leyes municipales.
24
En la percepción que se tuvo en el dictamen de la Cámara de Diputados
antes citado, maniFestó la importancia de que las legislaturas estatales ins-
tituyeran ordenamientos de carácter general y abstracto que deben orientar
de Forma homogénea a los municipios de un estado, sin intervenir en las
cuestiones específ cas de cada uno. El contenido del ordenamiento norma-
22
La distinción entre la Federación, estados y municipios radica en las diferencias que median entre los atributos de
soberanía, autonomía y libertad municipal. “La soberanía es el atributo de la nación, consistente en la aptitud para
regirse a sí misma sin limitación externa o interna; la autonomía es el atributo de los estados federados, que consiste
en la capacidad para autodeterminarse en todo lo concerniente a su régimen interior, con la sola limitación de lo
dispuesto por la Constitución general; y libertad municipal es el atributo de los municipios que se caracteriza por
la autosatisfacción de los requerimientos ±
nancieros del aparato público municipal y por el uso de sus facultades
constitucionales y legales sin injerencia del exterior y en la medida que satisfaga las necesidades primordiales de la
comunidad”. R
UIZ
M
ASSIEU
, J
OSÉ
F
RANCISCO
.
Estudios de derecho político de estados y municipios
, 3ª ed., Porrúa, México,
1990, pp. 62 y ss.
23
R
ENDÓN
H
UERTA
B
ARRERA
, T
ERESITA
.
op. cit
., p. 247.
24
Ibidem
, p. 248.
131
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
tivo general queda delimitado por los aspectos que deben observar, con-
forme lo establece el primer párrafo de la fracción
II
: la organización de la
administración pública municipal; la regulación de materias, procedimien-
tos, funciones y servicios públicos de su competencia, y la instauración de
procedimientos que garanticen la participación ciudadana y vecinal.
Es importante destacar que la constitución de los procedimientos
de participación ciudadana y vecinal se reF ere a las distintas formas de
participación que pueden impulsarse para fortalecer la calidad de vida
democrática municipal, lo que posibilita que las legislaturas locales ins-
tituyan F guras de participación que son consideradas en la democracia
participativa, como el referéndum, el plebiscito, la iniciativa popular, entre
otras; así como formas de la democracia representativa, como la elección
de representantes de barrios, colonias o de los órganos auxiliares de los
ayuntamientos, para que sean incluidos en la toma de decisiones guber-
namentales para la atención de los requerimientos de la comunidad, que
fortalezcan el desarrollo democrático como una forma de vida municipal.
Con esta precisión explícita de la facultad reglamentaria de los munici-
pios, quedaron restringidos los municipios a lo que las legislaturas locales
establezcan por las leyes municipales expedidas.
Dentro de los cambios a la fracción
II
, que incluyó cinco incisos, queda
determinado el objeto de las normas generales que los Congresos locales
emitan en leyes municipales.
En el inciso
a
de dicha fracción se prescribe que parte del objeto de
las leyes municipales es establecer las bases generales de la administración
pública del municipio. Esto se reF ere a la organización y funcionamiento
fundamentales de la administración pública municipal, pero los ayun-
tamientos pueden ampliar y precisar esta base general por medio de los
bandos de policía y gobierno y los reglamentos que expidan los gobiernos
municipales para una mejor atención de los asuntos públicos.
Asimismo, el referido inciso subraya que las leyes municipales F ncarán
las disposiciones relativas al “procedimiento administrativo, incluyendo
los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias
entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios
de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad”. Con esto se establece que
los actos de la autoridad administrativa municipal deben quedar regu-
lados jurídicamente para evitar procedimientos administrativos inciertos
o arbitrarios en perjuicio de los gobernados, además de impedir que los
administrados queden en estado de indefensión.
132
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
El inciso
b
de la fracción
II
prescribe el requisito de dos terceras partes
de los miembros del ayuntamiento para decidir lo relativo a la afectación
de su patrimonio inmobiliario o para la celebración de actos o convenios
que comprometan al municipio más allá del periodo de gobierno que co-
rresponda al ayuntamiento, con el propósito de prever que quienes sean
electos para una nueva etapa de gobierno, no tengan cargas o gravámenes
que afecten u obstaculicen el desempeño administrativo y gubernamental.
El inciso
c
de la fracción
II
establece que las leyes municipales deberán
prescribir normas aplicables tanto a los convenios de coordinación y aso-
ciación intermunicipal para la prestación de servicios públicos o ejercicio de
funciones; los convenios de los municipios con el gobierno del estado para
la prestación de servicios públicos o para que la autoridad estatal se haga
cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de
las contribuciones municipales, como a los convenios celebrados entre el
estado y sus municipios para que éstos asuman la ejecución y operación de
obras y la prestación de los servicios públicos que se indican en la fracción
VII
del artículo 116 constitucional.
En el inciso
d
de la mencionada fracción se señala que las leyes muni-
cipales normarán el procedimiento y las condiciones para que el gobierno
de la entidad federativa asuma una función o servicio público municipal
en los casos en que se carezca de un convenio con el ayuntamiento o
cuando la legislatura estatal estime la imposibilidad para que un municipio
pueda cumplir con la responsabilidad, lo que requiere la previa solicitud del
ayuntamiento respectivo y que sea aprobada por las dos terceras partes de
sus miembros. De este modo se garantiza la prestación de una función o
servicio público que el estado está obligado a otorgar a la comunidad en
el ámbito municipal de forma continua y permanente
.
El inciso
e
de la citada fracción
II
establece que las leyes municipales
que expidan las legislaturas de los estados deben contener las normas que
regulen a los municipios, si éstos no cuentan con los bandos o reglamentos
correspondientes. Esta normatividad se estimó que tendría una aplicación
temporal en tanto el ayuntamiento expidiera su propia reglamentación; así
lo expresa el dictamen de la Cámara de Diputados antes referido.
El párrafo F nal de la fracción
II
determina que las leyes municipales es-
tablecerán los procedimientos para resolver los con± ictos suscitados entre
los municipios y el gobierno del estado o entre aquéllos, con motivo de los
convenios celebrados, derivados de los incisos
c
y
d.
3) En la fracción
III
, los servicios públicos considerados se modiF can con la re-
forma de 1999, por el término de funciones y servicios públicos que deben
133
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
atender de manera exclusiva los municipios, los cuales son ampliados en
distintos incisos de la fracción referida, con respecto a la reforma de 1983.
Se destacan los cambios de la manera siguiente:
—
En el inciso
a
, en materia de agua potable y alcantarillado, se le agrega
drenaje, tratamiento y disposición de aguas residuales.
—
En el inciso
c
, en lo relativo al servicio de limpia, se ingresan los servicios
para recolectar, trasladar, tratar y disponer de residuos.
—
Al inciso
g
, que comprende parques, calles y jardines, se le agrega “y su
equipamiento”, lo que debe entenderse como la obra, el mobiliario y la
infraestructura accesoria de los enunciados establecidos.
—
En el inciso
h
se adicionó que la seguridad pública sea con apego al
artículo 21 constitucional y con la referencia a la policía preventiva
municipal y de tránsito. Este inciso se relaciona con la fracción
VII
del
artículo 115 en una nueva redacción, en la cual se determina que “la
policía preventiva municipal estará al mando del presidente municipal,
en los términos del reglamento correspondiente”, con lo que se ga-
rantiza la facultad para que el municipio asuma a su cargo la policía
preventiva municipal y de tránsito, que incluye a las capitales de los
estados, ya que antes de la reforma los gobernadores de las entidades
federativas tenían el mando de la fuerza pública en los municipios en
que residían habitualmente. Sin embargo, en el segundo párrafo de la
fracción
VII
se establece que dichos mandos deberán acatar las órdenes
del gobernador que corresponda en los casos que éste juzgue como de
fuerza mayor o alteración grave del orden público, con lo que se prevé
garantizar la seguridad y el orden público.
La reforma a estos cuatro incisos de la fracción
III
del artículo 115 cons-
titucional no distingue las funciones públicas y los servicios públicos. A
esta falta de distinción se agrega la confusión que se realiza en el inciso
g
de la citada fracción, al considerar que las calles, parques, jardines y su
equipamiento son obras públicas. Mientras que la seguridad pública, en
términos del artículo 21 constitucional, y la policía preventiva municipal y
de tránsito comprendidas en el inciso
h
, es una función pública. Asimismo,
el tratamiento y disposición de aguas residuales y el tratamiento y disposi-
ción F nal de residuos (sólidos) son estimados como funciones o servicios,
siendo actividades municipales socioeconómicas residuales de interés pú-
blico, debido a que no implican ejercicio de función pública, prestación de
servicio público ni ejecución de obra pública; no obstante, F guran como
134
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
funciones y servicios públicos en los incisos
a
y
c
, respectivamente, de la
fracción
III
del artículo 115 constitucional.
25
El último párrafo de la fracción
III
amplía lo previsto en la reforma de
1983 en materia de asociación municipal, que disponía que sólo se podían
asociar municipios de un mismo estado para la prestación más eF caz de
los servicios públicos, previo acuerdo de sus ayuntamientos; con la mo-
diF cación de 1999, pueden asociarse los municipios de un mismo estado,
así como los municipios de dos o más estados, siempre y cuando cuenten
con la aprobación de las legislaturas estatales.
4) La fracción
IV
del artículo 115 constitucional reformado, precisa la compe-
tencia de exclusividad de la hacienda y tributación municipal con la que
se fortalece la libertad económica mínima del municipio y se establece el
control del ejercicio presupuestario de los ayuntamientos por las legisla-
turas estatales. Las modiF caciones que se establecen son:
a)
cuando los
bienes del dominio público sean utilizados por entidades paraestatales o
por particulares para F nes administrativos o propósitos distintos a los de su
objeto público, no estarán exentos de las contribuciones ni de los derechos
municipales;
b)
los ayuntamientos podrán proponer a las legislaturas, para
efectos de la ley de ingresos municipales, las cuotas y tarifas aplicables a
impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y de la propiedad inmobi-
liaria;
c)
las legislaturas de los estados revisarán y F scalizarán las cuentas
públicas de los municipios, y
d)
los recursos de la hacienda municipal serán
ejercidos en forma directa por los ayuntamientos o por quien éstos auto-
ricen de acuerdo con la ley.
De este modo se logran importantes avances constitucionales para ga-
rantizar la autonomía hacendaria municipal.
5) La reforma a la fracción
V
otorga atribuciones a los municipios para orien-
tar y conducir el crecimiento urbano y preservar el equilibrio ecológico
municipal; prevé la coordinación entre la ±ederación y los estados en estas
materias, así como la participación del municipio en los planes de desa-
rrollo regional.
25
De acuerdo con Jorge F
ERNÁNDEZ
R
UIZ
, resulta de importancia que se distinga entre las categorías función pública,
servicio público y obra pública para evitar confusiones que conduzcan a implicaciones jurídicas en las acciones de
los gobiernos. De este modo, por función pública se comprende la atribuida al Estado, cuyo ejercicio requiere del
desempeño de una actividad que conlleve su potestad, su autoridad, por lo que es una expresión de su soberanía.
El servicio público es la actividad técnica destinada a satisfacer una necesidad de carácter general, con sujeción a
un régimen jurídico exorbitante del derecho privado. Mientras que la obra pública es entendida como la realizada
por el ente estatal o a su nombre en un inmueble determinado, con un propósito de interés general, destinado al
uso público, al desempeño de una función pública o a la prestación de un servicio público. Véase F
ERNÁNDEZ
R
UIZ
,
J
ORGE
.
Servicios públicos municipales
, Instituto Nacional de Administración Pública-
UNAM
, México, 2002
,
pp. 247 y ss.
135
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
Las facultades que se adicionan en distintos incisos de la citada frac-
ción son: en el inciso
c
se le atribuye la participación en la formulación de
planes de desarrollo regional; en el inciso
d
se faculta al municipio para
manejar y controlar el uso del suelo, así como para autorizarlo; el inciso
g
establece que el municipio participe en la creación y administración de
zonas de reserva ecológica, así como en la elaboración y aplicación de pro-
gramas de ordenamiento en esta materia; el inciso
h
otorga la intervención
al municipio en la formulación y aplicación de programas de transporte
público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial, y el
inciso
i
faculta al municipio para celebrar convenios para la administración
y custodia de las zonas federales.
La reforma al artículo 115 constitucional, publicada el 14 de agosto de 2001
en el
Diario Of cial de la Federación
, adiciona un último párrafo a la fracción
III
del referido artículo, cuyo texto dispuso: “Las comunidades indígenas, dentro
del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los
efectos que prevenga la ley”. Esta modiF cación, que forma parte de las reformas
constitucionales en materia de los derechos y cultura indígenas,
26
no resulta muy
precisa en sus alcances. Se puede advertir que permite la asociación de las comu-
nidades indígenas ubicadas en el territorio del municipio, pero también podría
implicar el supuesto de que se puedan asociar comunidades indígenas asentadas
en otro u otros municipios que pongan en común sus recursos, capacidades o
actividades en la consecución de determinados F nes que sean conformes a sus
intereses. Para la F jación de las implicaciones de este precepto requerirá de la
legislación secundaria reglamentaria pertinente que para el efecto se establezca,
la cual no se ha expedido hasta el año 2012.
Mediante decreto publicado el 18 de junio de 2008 en el
Diario Of cial de la
Federación
se reforma la fracción
VII
del artículo 115 constitucional. Esta fracción
estableció, en el quinto párrafo, la modiF cación para que los presidentes muni-
cipales tengan el mando de los policías preventivos, el cual debe estar regulado
conforme a las disposiciones de las leyes de seguridad pública que los Congresos
locales de cada entidad federativa expidan para tal efecto. No obstante, esta
facultad se restringe cuando, por causa de fuerza mayor (como una epidemia,
catástrofe natural) o por alteración del orden público, el gobernador del estado
asume el mando de dicho cuerpo policiaco del municipio en cuestión.
26
Diversos aspectos que comprenden las reformas a los artículos 1, 2, 4, 18 y 115 de la Constitución federal en
materia de los derechos y cultura indígenas, los cuales se publican el 14 de agosto de 2001. Al respecto, se puede
ver el trabajo de C
ARBONELL
, M
IGUEL
y P
ÉREZ
P
ORTILLA
, K
ARLA
(coords.).
Comentarios a la reforma constitucional en materia
indígena
,
UNAM
, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2002.
136
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
La última reforma al artículo 115 constituyó una adición al párrafo cuarto
del inciso
c
de la fracción
IV
, mediante decreto publicado en el
Diario Of cial de
la Federación
el 24 de agosto de 2009. Esta modiF cación obliga a los ayunta-
mientos a establecer un límite máximo para las percepciones de los servidores
públicos municipales, que debe quedar consignado en el presupuesto de egre-
sos anual que aprueben los ayuntamientos. Para los efectos de aprobación de
los tabuladores de remuneraciones de los servidores públicos municipales, los
ayuntamientos deben observar la disponibilidad de los ingresos que autorice el
Congreso local.
En el arreglo de la Constitución federal se contemplan las competencias
municipales coincidentes con la ±ederación, el Distrito ±ederal y los estados,
que se llegan a armonizar con el artículo 115 de la ley fundamental, que trata
diferentes materias.
1) Competencias en educación. El párrafo primero del artículo 3 constitucio-
nal, que fue reformado con la publicación en el
Diario Of cial de la Fede-
ración
el 9 de febrero de 2012, establece que el Estado mexicano, a través
de la ±ederación, el Distrito ±ederal, los estados y los municipios, impartirá
educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, con lo que los
ayuntamientos están obligados a impartir la educación en los mencionados
niveles educativos, en el ámbito de su demarcación territorial. El artículo
3, fracción
VIII
, prevé que el Congreso de la Unión debe expedir leyes en
materia educativa en las que considere al municipio, tomando en cuenta
la distribución de funciones con respecto a los demás órdenes de gobierno:
federal, Distrito ±ederal y los estados.
De este modo, corresponde al Congreso de la Unión dictar las leyes
encaminadas a distribuir de manera conveniente entre la ±ederación, el
Distrito ±ederal, los estados y los municipios, el ejercicio del servicio edu-
cativo, a F jar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio
público y a señalar las infracciones aplicables a quienes no cumplan con
las disposiciones relativas.
2) Competencias en materia de transparencia y acceso a la información pú-
blica. El párrafo segundo del artículo 6 constitucional, en seis fracciones,
consigna que los municipios, la ±ederación, los estados y el Distrito ±ede-
ral, en el ámbito de sus respectivas competencias, son sujetos obligados a
transparentar la información en su posesión para el ejercicio del derecho de
acceso a la información, que debe regirse por el principio de máxima pu-
blicidad sobre la información en su posesión, que sólo podrá ser reservada
temporalmente por razones de interés público en los términos que F jen las
137
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
leyes. Asimismo, deben establecer mecanismos de acceso a la información y
procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán
ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía
operativa, de gestión y de decisión; deberán preservar sus documentos en
archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios
electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus
indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.
3) Competencias en seguridad pública. El párrafo noveno del artículo 21
constitucional otorga a los municipios, la Federación, los estados y el Dis-
trito Federal, la función de la seguridad pública para la prevención de los
delitos, la investigación y persecución de los mismos, así como para esta-
blecer las sanciones de carácter administrativo conforme a la leyes en la
materia que expidan los Congresos federal y locales. Este párrafo agrega
la obligación de que las instituciones de seguridad pública se sujeten a los
principios de legalidad, objetividad, e± ciencia, profesionalismo, honradez
y respeto a los derechos humanos reconocidos. Dicho párrafo del artículo
21 constitucional se armoniza con el inciso
h
de la fracción
III
del artículo
115 de la ley fundamental, que obliga a los municipios a observar lo dis-
puesto por el artículo 21 de la Constitución federal en materia de seguridad
pública.
4) Competencias en hacienda pública. Comprende el aspecto de las partici-
paciones federales a los estados y los municipios. El artículo 73 consti-
tucional, inciso
g
de la fracción
XXIX
-
A
, después de enumerar las distintas
contribuciones especiales, indica que “las entidades federales participarán
en los rendimientos de dichas contribuciones en la proporción que la ley
secundaria federal determine”, disposición que debe relacionarse con las
participaciones federales a los municipios, con arreglo a las bases que
determinen las legislaturas estatales a que se re± ere el artículo 115 cons-
titucional, fracción
IV
, inciso
b.
Además, en el inciso
g
de la fracción
XXIX
-
A
del artículo 73 se indica que las legislaturas locales ± jarán el porcentaje
correspondiente a los municipios por concepto de impuestos sobre energía
eléctrica. Los empréstitos son otro aspecto de la hacienda pública; en el
párrafo segundo de la fracción
VIII
del artículo 117 se indica textualmen-
te que los estados y los municipios “no podrán contraer obligaciones o
empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas”,
conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los
conceptos y montos que las mismas ± jen en los respectivos presupuestos.
138
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
5) Competencias en adquisición de bienes. El artículo 27, fracción
VI
, constitu-
cional conF ere plena capacidad a los gobiernos municipales de toda la Re-
pública para adquirir y poseer todos los bienes inmuebles necesarios para
atender los servicios públicos que son de su competencia y que establezca
la Constitución federal, las Constituciones locales y las leyes reglamentarias
que de aquéllas deriven.
6) Competencias en asentamientos humanos y asuntos ambientales. El artí-
culo 73 constitucional, fracciones
XXIX
-
C
y
XXIX
-
G
, consigna que el Congreso
de la Unión expida la legislación en asentamientos, protección al ambiente
y preservación y restauración del equilibrio ecológico, en las que concu-
rran el gobierno federal, los estados y municipios, para lo cual habrán de
determinar el ámbito de actuación de dichos órdenes de gobierno. Esta
disposición constitucional se relaciona con la fracción
VI
del artículo 115
constitucional, en particular los incisos
b, c, e, g
e
i,
que otorga a los mu-
nicipios participación en las políticas de desarrollo en distintas materias,
tales como: creación y administración de sus reservas territoriales; elabora-
ción de planes de desarrollo regional, y cuando la ±ederación o los estados
elaboren proyectos de desarrollo deberán asegurar la participación de los
municipios; intervención en la regulación de la tenencia de la tierra urba-
na; creación y administración de zonas de reservas ecológicas y aplicación
de programas de ordenamiento en esta materia, así como celebración de
convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
7) Competencias en materia de administración. El artículo 16 constitucional,
párrafo quince, establece la atribución a las autoridades administrativas
tanto federal como estatales, del Distrito ±ederal y municipales para prac-
ticar visitas domiciliarias con objeto de cerciorarse que sean cumplidos los
reglamentos sanitarios y de policía, así como para exigir la exhibición de
libros y papeles para comprobar que se han acatado las disposiciones F sca-
les; para llevar a efecto esto es necesario que lo prescriban las disposiciones
legales respectivas (federales, estatales o municipales) según el ámbito de
su competencia. La aplicación de sanciones por la autoridad administrativa
que pueden llevar a efecto los gobiernos municipales, de los estados y la
±ederación, por infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía,
únicamente pueden consistir en multa o arresto hasta por 36 horas, lo
cual debe consignarse en un ordenamiento jurídico para que surta efectos.
8) Competencias en protección civil y deporte. El artículo 73 constitucional,
fracciones
XXIX
-
I
y
XXIX
-
J
, dispone que el Congreso de la Unión expida leyes
en las que considere la protección civil y las actividades deportivas que
139
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
establezcan las bases para que la Federación, el Distrito Federal, los estados
y los municipios coordinen sus acciones en esta materia.
9) Competencias en turismo. El artículo 73, fracción
XXIX
-
K
, señala que el Con-
greso de la Unión expida la legislación respectiva en materia de turismo,
a ± n de establecer las bases generales de coordinación de las facultades
coincidentes entre la Federación, los estados y municipios y el Distrito
Federal, en la que se debe considerar la participación de los sectores social
y privado.
10) Competencias en procesos electorales. La última parte de la fracción
I
del
artículo 41 de la Constitución federal indica: “Los partidos políticos nacio-
nales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales, municipales y
del Distrito Federal”. Por lo que los municipios se inscriben en los procesos
electorales que los partidos políticos nacionales lleven a cabo. En armonía
con este precepto, el artículo 116, fracción
IV
, inciso
a
, de la Constitución
señala que las Constituciones locales y las leyes de los estados en materia
electoral deben garantizar que las elecciones de los integrantes de los go-
biernos municipales se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto
y directo.
11) Competencias en materia religiosa. El último párrafo del artículo 130 de la
ley fundamental dispone que en las leyes en materia religiosa, los munici-
pios, los estados y la Federación puedan asumir responsabilidades respecto
de las actividades religiosas.
En suma, como se advierte, son estas materias respecto a las que dispone ex-
presamente la Constitución que los municipios sean entes coordinados con los
órdenes de gobierno federal, del Distrito Federal y de los estados en el desem-
peño de dichas actividades gubernamentales. En la práctica, la mayoría de las
referidas facultades coincidentes no se logra realizar con la participación de los
municipios, ante la falta de capacidad administrativa, ± nanciera y económica
que tienen para ejecutarlas, como son las materias educativas, de asentamientos
humanos, del ambiente, turismo, protección civil y seguridad pública, así como
en dar transparencia y el acceso a la información pública.
27
“La administración
pública federal ha centralizado la mayoría de estas atribuciones concurrentes (en
caso de que se cumplan) o, en su defecto, son trasladas a los entes federados”.
28
27
Sobre el incumplimiento de los municipios para dar transparencia y acceso a la información pública véase M
E
-
RINO
, M
AURICIO
. “En vísperas de la revolución informativa”, en S
ALAZAR
U
GARTE
, P
EDRO
(coord.).
El derecho de acceso a la
información en la Constitución mexicana: razones, signiF
cados y consecuencias
,
UNAM
, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, México, 2008, p. 144.
28
Todas estas facultades municipales, coincidentes con la Federación, los estados y el Distrito Federal, en la práctica,
140
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
4. Consideraciones para la agenda pendiente en la gobernación
municipal
Estos cambios constitucionales, que ampliaron las atribuciones municipales para
la atención de los asuntos políticos, de gobierno, jurídicos, f nancieros, adminis-
trativos, de servicios públicos, educativos, turísticos, de protección civil, de se-
guridad pública, de participación ciudadana y vecinal, de desarrollo urbano, de
ecología y laborales, no dejaron de contener limitaciones que plantean, desde
nuestro entender, una agenda legislativa pendiente para la gobernación del
gobierno municipal, que se manif estan en los tiempos actuales y que debieran
atenderse a f n de Fortalecer la institucionalidad democrática de los municipios
en México.
1)
Gobernar con distribución del poder en el municipio. En la dimensión
del gobierno democrático municipal, las atribuciones constitucionales de
integración de los ayuntamientos se reducen a establecer que éstos serán
electos de Forma popular y directa, prohibir la reelección inmediata de sus
integrantes y establecer que las leyes de los estados f jarán el principio de
representación proporcional en la elección de los ayuntamientos.
No obstante, la elección de los integrantes del ayuntamiento es por el
mecanismo de planilla bloqueada y cerrada que conForma el ayuntamiento,
con lo que el partido político que gana la contienda electoral asegura la
mayoría de los cargos del cabildo y el control del ayuntamiento, sin que
la oposición pueda objetar las decisiones que éste tome con respecto al
partido político en el poder; todo ello con la excepción de los gobiernos de
usos y costumbres existentes en los 418 municipios indígenas del estado
de Oaxaca, cuyos cargos se eligen por asamblea y pueden durar en Fun-
ciones de uno a tres años, según lo decidan los integrantes de los pueblos
indígenas.
29
Además, la Forma de gobierno establecida constitucionalmente para
el municipio es la de gobierno presidencial municipal,
30
al tener amplias
atribuciones, al desempeñar la Función ejecutiva y legislativa. El presidente
municipal es el jeFe de la administración municipal y a su vez Forma parte
del Cabildo como órgano que esencialmente expide las normas locales, lo
ni siquiera el 5 por ciento de los gobiernos municipales en México tiene la capacidad para ejecutarlas.
Cfr.
C
OVARRUBIAS
D
UEÑAS
, J
OSÉ
DE
J
ESÚS
.
La autonomía municipal en México
, Porrúa, México, 1998, p. 169.
29
Cfr.
O
LIVOS
C
AMPOS
, J
OSÉ
R
ENÉ
.
Derecho municipal
, Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, México, 2011,
pp. 64 y ss.
30
Sobre este tipo de gobierno y otros más véase
ibidem
, pp. 61 y ss.
141
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
que hace poco viable la existencia de pesos y contrapesos en el ejercicio del
gobierno democrático en ese ámbito. Esta forma de representación demo-
crática gubernamental ha resultado inconveniente para el logro de la go-
bernación democrática, por lo que es necesario fortalecer los contrapesos
en el régimen de gobierno del municipio, separando dichas funciones en el
gobierno municipal, y que la elección del presidente municipal, el síndico
y los regidores sea por separado. Esto conduciría a la representación plural
en el Cabildo, sin incluir al presidente municipal, que debería desempeñar
únicamente la función ejecutiva, a F n de que existan pesos y contrapesos
en las decisiones de la vida municipal.
2) Gobernar con autonomía legislativa. En la dimensión jurídica municipal se
establece la importancia de que las legislaturas estatales instituyan orde-
namientos de carácter general que deben orientar de forma homogénea
a los municipios de un estado, sin intervenir en las cuestiones especíF cas
de cada uno. El contenido del ordenamiento normativo general queda
delimitado por algunos aspectos que se deben observar, como la organi-
zación de la administración pública municipal; la regulación de materias,
procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, y la
instauración de procedimientos que garanticen la participación ciuda-
dana y vecinal. No obstante, la facultad reglamentaria de los gobiernos
municipales no es autónoma en cuanto está supeditada a una ley estatal
sometida al contenido del ordenamiento normativo general que expiden
los Congresos locales, que delimitan los aspectos que deben observar los
ayuntamientos. Asimismo, la normatividad reglamentaria municipal debe
observar lo que prescriba el orden jurídico federal y estatal, que en muchas
de las veces se debe someter a las decisiones normativas, como por ejemplo
en materia ambiental.
Por ello resulta conveniente conferir facultades para que los gobiernos
puedan expedir los “reglamentos autónomos” con los que materialmente
regulen la vida municipal.
3) Gobernar con suF cientes recursos públicos y subsidiariedad para atender
los servicios públicos. En la dimensión de los servicios y funciones muni-
cipales se incurre en imprecisiones jurídicas al no distinguir entre las fun-
ciones públicas, las obras y los servicios públicos. Esto genera confusión,
debido a que las calles, parques, jardines y su equipamiento son obras
públicas; mientras que la seguridad pública es una función, en términos
del artículo 21 constitucional, así como la de policía municipal y tránsito
comprendida en el artículo 115 constitucional. Asimismo, el tratamiento
y disposición de aguas residuales y el tratamiento y disposición F nal de
142
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
residuos (sólidos) f guran como Funciones y servicios públicos, pese a que
son actividades municipales socioeconómicas residuales de interés públi-
co, debido a que no implican ejercicio de Función pública, prestación de
servicio público ni ejecución de obra pública.
El rubro de los servicios y Funciones públicas que son competencia
exclusiva del municipio se deja abierto para que las legislaturas locales
determinen otros servicios públicos que éste puede prestar, lo cual queda
sujeto a la condiciones territoriales y socioeconómicas que determinen
los Congresos locales y a la capacidad administrativa y f nanciera que el
municipio tenga para llevarlos a cabo. No obstante, las legislaturas de los
estados no han hecho una tipología de los municipios de sus entidades
Federativas que permita diFerenciarlos para otorgarles otras Facultades en
materia de nuevos servicios. Los municipios mexicanos son muy diversos
desde distintas perspectivas: territorio, población, desarrollo económico y
social, inFraestructura y f nanciamiento, entre otras variables. Entre los di-
Ferentes tipos de municipios que existen, tenemos megalópolis, metrópolis,
urbanos, suburbanos y rurales. Muchos de ellos carecen de recursos para
atender los servicios que son de su competencia. La gran mayoría de los
municipios destina menos del 10% de sus ingresos a la inversión, las obras
y los servicios públicos, y algunos ni obras realizan.
Por otro lado, se prevé la asociación municipal dentro de un mismo
estado, previo acuerdo de sus ayuntamientos, para la prestación más ef caz
de los servicios públicos, supeditada a las leyes que expidan las legislaturas
locales para tal eFecto. Esta Facultad municipal para asociarse queda sujeta
a la aprobación de las legislaturas locales cuando se trate de municipios de
más de un estado, con lo que se restringe la capacidad de asociación, lo
que no parece pertinente, sobre todo en el caso de municipios conurbados
pertenecientes a estados distintos, que requieren asociarse para lograr un
mejor desarrollo urbano.
Desde esta óptica, estimamos que debiera destinarse el 40% de los in-
gresos netos Federales a los municipios para la realización de obras y servi-
cios públicos y disponer de la subsidiariedad con el apoyo Federal y estatal
en obras de inFraestructura de gran envergadura, a f n de reactivar el desa-
rrollo y crecimiento económicos.
4) Gobernar con servicio civil de carrera en seguridad pública. La Función de
seguridad pública que debe desempeñar el municipio le resulta inalcanza-
ble, pues ante la Falta de recursos municipales para atender este renglón,
sólo la pueden ejercer eFectivamente el gobierno Federal o el estatal. Los
143
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
municipios que disponen de elementos de seguridad pública municipal no
cuentan con salarios bien remunerados, sin carrera policial, bajos niveles
educativos, con inestabilidad en el empleo, y se consideran como personal
que se rige por un régimen jurídico de naturaleza administrativa. Muchos
de los programas nacionales en materia de seguridad pública los realizan
la Federación y los estados, y los municipios llegan a ser sólo receptores
de éstos. Hoy en día se propone que el personal de las instituciones de
seguridad pública municipal sea sustituido por mandos de policía úni-
cos, estatales y federales, ante los altos índices de corrupción que se han
expresado en varios municipios y al encontrarse en complicidad con la
delincuencia organizada,
31
además de que el 80% de dicho personal no
ha acreditado los exámenes de evaluación y con± anza.
32
En consecuencia,
parece que no conviene establecer dicha función a cargo de los municipios.
Incluso en varios municipios con poblaciones y comunidades indígenas se
han creado comunidades de autodefensa ante la inseguridad que viven,
como en los estados de Guerrero y Michoacán,
33
lo que pone en evidencia
la incapacidad del Estado mexicano para otorgar seguridad pública en el
ámbito municipal.
Esto implica que en materia municipal se establezca constitucional-
mente el servicio de carrera en las instituciones de seguridad pública, sus-
tentado en la meritocracia y la con± anza, que permita la estabilidad en
el empleo de dichos servidores públicos a ± n de garantizar la seguridad
pública de los municipios. En los momentos de inseguridad pública se
exige que, en su actuación, las instituciones del gobierno garanticen certi-
dumbre, seguridad y paz social, con respeto a los derechos humanos; que
justi± quen su existencia constitucional como instituciones democráticas,
regidas por principios, normas y con amplio sentido social.
31
Genaro G
ARCÍA
L
UNA
, secretario de Seguridad Pública, declaró, el 6 de agosto de 2010, que el crimen organizado
f
nancia con mil 277 millones de pesos al mes a las policías municipales del país. Cada elemento de corporación
debería ganar en promedio 10 mil pesos, la realidad es que perciben 4 mil pesos, el resto lo subsidia el hampa
. Cfr.
10 de enero de 2013].
32
El secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Óscar V
EGA
M
ARÍN
, el 5 de marzo de 2013, ma-
niFestó “[…] que el universo total [de policías] es de cerca de medio millón y hemos evaluado 40 por ciento, hemos
evaluado 200 mil elementos a nivel nacional. De éstos, 20 por ciento, o sea, 40 mil de ellos, de una o de otra Forma o
por alguna o por otra razón han resultado como no aptos para el servicio de seguridad pública. Entonces, en concre-
to, estamos hablando de 40 mil elementos hasta el momento en las corporaciones locales”. Disponible en http://www.
milenio.com/cdb/doc/noticias2011/24832646d51263c272e25e9b2b0c259b [consultada el 5 de marzo de 2013].
33
En el estado de Guerrero ha aumentado de 17 a 25 el número de comunidades con grupos de autodeFensa en la
Costa Grande, quienes pretenden salvaguardar a la población de los asaltos, violencia, extorsiones y secuestros.
Cfr.
el 5 de marzo de 2013].
144
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
5) Gobernar con f nanciamiento suf ciente. En el ámbito de la hacienda mu-
nicipal se determina un mínimo de competencias tributarias y f nancieras
constitucionales, cuyas Fuentes de ingresos municipales son limitadas para
atender los diversos requerimientos de la comunidad; como se dijo ante-
riormente, debería asegurarse un monto de ingresos netos de la ±ederación
del 40%.
La restricción de los ingresos municipales es uno de los problemas es-
tructurales que aún padecen los municipios, y que existe desde que está
vigente la Constitución de 1917. Se explica por la concentración de las
atribuciones f scales y los ingresos en la ±ederación, que tiene Facultad
privativa en diversos rubros como la recaudación de contribuciones al
comercio exterior; instituciones de crédito y sociedades de seguros; apro-
vechamiento y explotación de los recursos naturales; servicios públicos
concesionados o explotados directamente por la ±ederación; impuestos
especiales sobre energía eléctrica, entre otros. Este paradigma que rige en
materia hacendaria municipal ha obstaculizado el cumplimiento de las
responsabilidades constitucionales del municipio y se ha mostrado incon-
gruente con el Fortalecimiento del Federalismo.
Otro aspecto es que el destino del gasto público municipal está garan-
tizado por la exclusividad de su aprobación por los ayuntamientos, con
base en sus ingresos disponibles, Facultad que le otorga autonomía en el
uso de sus recursos. Sin embargo, las legislaturas de los estados son las que
deciden la aprobación de los proyectos de ley de ingresos que propongan
los ayuntamientos, de lo que resulta una situación de dependencia que no
debería regir.
6) Gobernar el desarrollo urbano y ambiental. En la dimensión del desarrollo
urbano y conservación ambiental, la Constitución Federal Faculta a los
municipios en dos aspectos. El primero le otorga autonomía sólo para
autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones
territoriales, así como para expedir las licencias y permisos para construc-
ciones. El segundo aspecto le conf ere competencias vinculadas a las leyes
Federales y estatales, es decir, que no contravengan disposiciones en las
materias de desarrollo urbano y preservación del equilibrio ecológico mu-
nicipal. Incluso deberá observar las normas en la Formulación, aprobación y
administración de la zonif cación y planes de desarrollo urbano municipal.
Se le da participación en un número determinado de políticas, como las
relacionadas con la creación y administración de sus reservas territoriales;
la Formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar
en concordancia con los planes generales de la materia; la elaboración de
145
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
proyectos de desarrollo regional; la regularización de la tenencia de la tierra
urbana; la creación y administración de reservas ecológicas, así como la
elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasaje-
ros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial y, F nalmente, la celebra-
ción de convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
Así, el gobierno municipal tiene un reconocimiento predeterminado por
las leyes en ciertas materias, por lo que opera como instancia subordinada,
sin capacidad de negociación o de interlocución. Esto requiere ser refor-
mado para que los municipios tengan capacidad de concertación; deben
ser considerados centros de gobierno en un sistema normativo horizontal,
a F n de lograr desarrollos compartidos en la gobernación.
7) Gobernar con personal de conF anza apto y caliF cado y con estabilidad
en el empleo. En el ámbito laboral, las relaciones de trabajo entre los mu-
nicipios y sus servidores públicos deben regirse conforme a las leyes que
expidan las legislaturas estatales con apoyo en lo previsto por el artículo
123 constitucional y sus disposiciones.
Las leyes reglamentarias estatales que regulan el régimen laboral de los
trabajadores municipales (en general incluyen a los de los estados y muni-
cipios) han establecido diferentes tipos de trabajadores, pero fundamental-
mente de base y de conF anza. Los trabajadores de conF anza son aquellos
que realizan funciones de dirección, inspección, vigilancia, F scalización,
manejo de fondos, valores o datos de estricta conF dencialidad. Asimismo,
éstos no gozan del derecho a la estabilidad en el empleo, a diferencia
de los trabajadores de base, quienes gozan de todos los derechos, como
estabilidad en el empleo, indemnización en caso de despido, inmovilidad,
días de descanso, jornada máxima de trabajo, derechos escalafonarios y
vacaciones, entre otros.
El régimen jurídico de los trabajadores de conF anza de los gobiernos
municipales los desprotege legalmente, lo que permite que sean altamente
manipulados por los grupos políticos que ejercen el gobierno. Estos grupos
adquieren un poder absoluto sobre los trabajadores de conF anza, debido
a que los pueden reclutar, promover y remover de los cargos públicos sin
mayores implicaciones legales o costos presupuestales para la administra-
ción municipal. Existe, por tanto, una situación de inseguridad que afecta
a los trabajadores de conF anza del gobierno municipal, que se renueva
de manera periódica al cambio de un régimen de gobierno, lo que impide
tener administradores públicos de conF anza aptos para dar continuidad a
los programas y elevar así el nivel de la gobernación municipal.
146
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
Ante todas estas situaciones laborales de los trabajadores de conf an-
za municipales, se requiere que la agenda legislativa considere a dicho
personal de conf anza para que tenga estabilidad en el empleo y cuente
con servicio civil de carrera a f n de hacerse de personal apto, idóneo y
calif cado en el servicio púbico, que dé continuidad a los programas gu-
bernamentales, para lograr la conducción responsable y calif cada de las
instituciones y de la sociedad.
En los tiempos presentes no se ha conseguido obtener la gobernación municipal
esperada. Los gobiernos tienen que lidiar con diversos problemas, como el contar
con un régimen constitucional limitado; el contraste entre municipios desarrolla-
dos y rezagados; lo limitado de los recursos públicos para atender los múltiples
requerimientos; la inseguridad; la distribución inequitativa de los ingresos hacia
los gobiernos municipales; las exigencias de las Fuentes de f nanciamiento para
reactivar el desarrollo; la Falta de pesos y contrapesos en el ejercicio del gobierno
municipal, donde aún rige un gobierno presidencialista municipal.
En esta etapa de cambios, a la institución municipal se le presenta un escena-
rio importante de oportunidades para lograr la gobernación esperada, consolidar
lo ya logrado, hacer Frente a la diversidad de exigencias sociales y conseguir que
su acción oFrezca condiciones de legalidad, libertad, participación, bienestar,
crecimiento y desarrollo. Por ello, resulta Fundamental reivindicar la necesidad de
reFormas constitucionales que no sólo planteen la democracia en términos de la
elección universal y directa de los gobernantes por sus ciudadanos, sino también
en el ejercicio del gobierno con pesos y contrapesos. Éste debe estructurarse y
Fortalecerse mediante el imperio de las buenas leyes, del buen gobierno y del
Federalismo eFectivo que distribuya competencias equitativas para la interlo-
cución y el Fortalecimiento institucional y democrático, así como mediante la
participación y corresponsabilidad de los ciudadanos en la acción pública, todo
lo cual haga viable superar los problemas de la gobernación, que cotidianamente
se expresan en diversos ámbitos de la vida pública municipal.
Desde esta perspectiva, se requiere partir de ciertos presupuestos para poder
avanzar hacia mejores niveles de gobernación democrática. El Fortalecimiento
de la gobernación municipal es un Factor que puede asegurar y desarrollar la
capacidad del gobierno para responder a las múltiples exigencias del municipio.
Dicha capacidad debe Fundarse en un sistema de aptitudes legales e institucio-
nales orientadas al tratamiento y la solución de problemas, que tenga por base
principal la posibilidad de encauzar iniciativas, regular con± ictos, multiplicar
consensos, mejorar el bienestar social y coadyuvar a que los valores de la auto-
nomía se reconozcan como parte de su sistema de vida.
147
GOBERNACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO: ALCANCES Y DESAFÍOS
Cuando la gobernación es el resultado de combinar legalidad, legitimidad,
autoridad y participación, es posible constituir instituciones que atiendan el
interés público para gobernar democráticamente.
De este modo, la gobernación del municipio se inscribe de manera determi-
nante en los procesos de cambio, lo que resulta ineludible, pues en el municipio
se desarrollan todas las expresiones de la vida social, tanto jurídicas, políticas y
económicas, como sociales y culturales.