*
Recibido: 18 de febrero de 2013. Aceptado: 2 de abril de 2013.
**
Catedrático de Derecho administrativo en la Universidad de Almería, España.
(
lopezfernandezfranciscojavier@gmail.com
).
RESUMEN
La intervención administrativa se ha desarro-
llado desde siglos a través de las entidades
locales. Estas administraciones públicas se con-
F
guran como el medio idóneo para la presta-
ción de servicios sociales debido sobre todo a su
proximidad con el ciudadano y, por tanto, a los
problemas reales de la población. Aún siendo la
acción social una competencia autonómica, las
entidades locales desempeñan por delegación
importantes funciones en el desempeño de las
tareas asistenciales, gozando de autonomía en
la gestión de los recursos sociales y, en todo
caso, previo cumplimiento de los requisitos ju-
rídicos que exijan las normas reguladoras de
acción social.
PALABRAS
CLAVE
:
Entidades locales, acción
social, servicios sociales, gestión local, centros
de servicios sociales.
ABSTRACT
Administrative intervention has evolved, for
centuries, through local authorities. These pub-
lic authorities are the ideal means for providing
social services, mainly due to its proximity to
the citizen and therefore, to real problems of
the population. Even though social action is
an autonomous competition, local authorities
play important functions in the F
eld of care
services, with autonomy in the management of
social resources and after complying with legal
requirements on social action.
KEY
WORDS
:
Local authorities, social action,
social services, local management, social ser-
vice centres.
El papel de las entidades locales
en el ámbito de la acción social en España*
The role of local authorities in the F
eld
of social action in Spain
Francisco Javier López Fernández**
REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS
DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VII
NO. 32, JULIO-DICIEMBRE DE 2013, PP. 58-85
IUS
59
EL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA ACCIÓN SOCIAL.
..
Sumario
1. Antecedentes históricos en la prestación local de servicios sociales
2. La acción social en España
A
) Concepto y naturaleza jurídica
B
) Objetivos
C
) Clasif
cación
3. El marco jurídico-social de la administración pública
A
) Ámbito competencial local
B
) Organización territorial
C
) Organización Funcional
4. Gestión local en la prestación de servicios sociales
A
) Centros de servicios sociales
B
) Servicios sociales
C
) ±ormas de gestión
5. Perspectivas de Futuro
6. Consideraciones f
nales
1. Antecedentes históricos en la prestación local de servicios
sociales
Las necesidades sociales han sido un fenómeno vivo y constante a lo largo de
la historia. Ello es así porque han evolucionado al mismo tiempo que cambia-
ban las sociedades, caracterizadas principalmente por periodos de pobreza y
miseria, basados en la escasez de recursos. No obstante, la carencia de los re-
cursos básicos para el sustento de la vida diaria no ha supuesto nunca el total
desamparo de los más necesitados, pues siempre han existido algunos modos
de solidaridad.
Si durante la Edad Media el único modo de solidaridad lo constituyó la
caridad,
1
fundamentada en razones estrictamente religiosas y favorecida princi-
palmente por la Iglesia, será durante la Edad Moderna cuando la pobreza deje de
ser considerada como “virtud”,
2
para ser tratada como una realidad social, cues-
tión que preocupará con celo a los poderes públicos, que mostrarán un marcado
interés por la ordenación y reglamentación de la mendicidad. Sobre esta cues-
1
Vid.
A
RENAL
, C
ONCEPCIÓN
.
La benef
cencia, la f
lantropía y la caridad
, Imprenta del Colegio de Sordomudos y de Ciegos,
Madrid, 1861, p. 43. Esta autora def
ne la caridad como “la compasión, f
losóf
ca, de auxiliar al desdichado por amor
a la humanidad, y la conciencia de su dignidad y de su derecho”.
2
Vid.
A
RIAS
M
IRANDA
, J
OSÉ
.
Reseña histórica de la benef
cencia española
, Imprenta del Colegio de Sordomudos y de
Ciegos, Madrid, 1862, p. 30.
60
FRANCISCO JAVIER LÓPEZ FERNÁNDEZ
tión, las entidades locales cobrarán un peso específ co al auxiliar al poder central
en las diFerentes Formas de intervención para paliar las necesidades sociales.
De este modo, las entidades locales participaban en la prestación de recursos
sociales, como Fue el caso de la denominada “ayuda domiciliaria a pobres ver-
gonzantes”. Éstos eran aquellos pobres que no podían pedir limosna de puerta
en puerta y, por lo tanto, necesitaban de otras personas, en este caso personas
nombradas por el ayuntamiento, que pedirían por ellos mediante turnos.
3
Asi-
mismo, debo destacar que las principales actuaciones por parte de las entidades
locales se centraban en el control y supervisión de quienes haciéndose pasar por
pobres, en realidad eran meros vagabundos “baldíos u holgazanes”.
4
Por tanto,
en un intento por evitar engaños y estaFas se encomendaba a los alcaldes, co-
rregidores, justicias y a los curas, controlar que las cédulas o licencias de pedir
limosnas se concedieran a los verdaderamente pobres y necesitados.
Con el paso del tiempo, las Funciones de las entidades locales respecto a la
prestación de recursos no cambiaron en exceso. Un ejemplo de ello lo represen-
tan las llamadas “diputaciones de barrio”, que constituyen una de las f guras más
representativas en materia social durante el siglo
XVIII
. ±ue creada mediante Real
Orden de 30 de marzo de 1778, en tiempos de Carlos
III
, y su objetivo principal
era la asistencia a domicilio de las personas necesitadas. Se organizaban en ba-
rrios, del que Formaba parte el alcalde del respectivo barrio, y tenían como Fun-
ción principal la de convertirse en “agentes del orden”, pues su cercanía con el
pueblo, debido al socorro que prestaban dentro de los domicilios de las personas,
les hacían ser más próximos a los verdaderos problemas sociales de los vecinos.
De este modo, podían ayudar de una Forma más ef ciente, descubriendo a los
ociosos, que en su tarea de evadir el trabajo, se les mandaba a los hospicios.
5
Pero, sin duda alguna, donde las entidades locales cobrarán un mayor prota-
gonismo será durante el siglo
XIX
, momento en el que se produce la legalización
de las medidas de carácter público, a través de la publicación de la Constitución de
1812 y posteriores leyes generales de benef cencia, motivados por la concepción
de que los problemas sociales son cuestiones de orden público.
6
Durante este
periodo se había producido el f n de la hegemonía eclesiástica en el desempeño
de tareas asistenciales, a lo que habían contribuido notablemente los procesos
3
Vid.
Novísima Recopilación
VII
, título
XXXIX
, L.
XI
y
XIV
.
4
Vid.
D
E
S
OTO
, D
OMINGO
.
La causa de los pobres
, San Esteban, Salamanca, 2006, p. 51.
5
Vid.
P
ÉREZ
G
ÁLVEZ
, J
UAN
F
RANCISCO
.
“Régimen jurídico de la benef
cencia y atención a los invidentes españoles en el siglo
XIX
”, en
Revista Andaluza de Administración Pública
, No. 59, 2005, p. 303; A
LEMÁN
B
RACHO
, C
ARMEN
y F
ERNÁNDEZ
G
ARCÍA
,
T
OMÁS
.
Introducción a los servicios so
ciales,
UNED
, Madrid, 2004, pp. 114-121.
6
Vid.
L
ÓPEZ
F
ERNÁNDEZ
, F
RANCISCO
J
AVIER
. “La acción social en la Constitución Española de 1812 y su posterior legalización
a través de medidas de carácter público”, en
Revista de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo (
AIDA
)
,
No. 10, 2011, pp. 343-382.
61
EL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA ACCIÓN SOCIAL.
..
desamortizadores de Mendizábal (1836) y Madoz (1855).
7
La Constitución de
1812 sienta las bases de un sistema de benef cencia pública caracterizado por la
intervención de la administración pública (Poder Ejecutivo) tanto en la creación
y organización, como en el control y supervisión de un sistema social mantenido
mediante caudales públicos y cuyo objetivo es la atención de los necesitados. A
pesar de que son escasas las reFerencias sobre la benef cencia en su articulado, sí
debo destacar cómo la Constitución de 1812 encomienda a las entidades locales,
concretamente a los ayuntamientos y diputaciones, determinadas competencias
en materia social, a través de Funciones principalmente de control y supervisión.
8
No obstante, habrá que esperar hasta 1822, momento en el que se publica
la Ley General de Benef cencia Pública, para encontrar una disposición jurídica
que verdaderamente desarrollara los preceptos contenidos en la Constitución de
1812. Es ahora cuando las entidades locales cobrarán un peso específ co, pues
es a ellas a quienes se les encomiendan, entre otras, las siguientes Funciones:
a) La de supervisar los establecimientos de benef cencia en cuestiones de
buena administración, legalidad, cuentas y contabilidad, y organizativas.
9
b) Creación y modif cación o supresión de nuevos centros.
c) ±ormar el presupuesto de gastos y estadística y la presentación de Fondos
invertidos para su posterior control por el ayuntamiento (artículo 12 de
la Ley). De esta Forma, se aprecia el control absoluto en la gestión de la
benef cencia a través de los respectivos ayuntamientos, lo cual provocaría
a la postre la inoperancia del sistema, por su excesivo carácter descentra-
lizador.
10
Sin embargo, el desarrollo posterior de la benef cencia y, en consecuencia, las
Funciones de las entidades locales en materia social Fueron en detrimento. La
7
Vid.
M
ARTÍN
-R
ETORTILLO
, C
IRILO
. “La desamortización y los municipios rurales”, en
Revista de Estudios Agrosociales
,
No. 6, 1954, p. 86.
8
Vid.
Constitución Española de 1812, artículo 321: “Estará a cargo de los Ayuntamientos: […] Sexto. Cuidar de los
hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de benef
cencia, bajo las reglas que se prescriban”.
Artículo 335: “Tocará a estas Diputaciones: […] Segundo. Velar sobre la buena inversión de los Fondos públicos de los
pueblos y examinar sus cuentas, para que, con su visto bueno, recaiga la aprobación superior, cuidando de que en
todo se observen las leyes y reglamentos […]. Octavo. Cuidar de que los establecimientos piadosos y de benef
cencia
llenen su respectivo objeto, proponiendo al gobierno las reglas que estimen conducentes para la reForma de los
abusos que observaren”.
9
Vid.
P
ÉREZ
G
ÁLVEZ
, J
UAN
±
RANCISCO
.
La Organización Nacional de Ciegos Españoles
ONCE
(Corporación de derecho públi-
co, de carácter social)
, ±undación
ONCE
, Madrid, 2006, pp. 75-92. Este autor señala que la intervención administrativa
se maniFestaba “en la reconversión de establecimientos de benef
cencia de carácter particular, en establecimientos
públicos, mediante las correspondientes indemnizaciones a los patronos de los mismos”.
10
Vid
. A
LONSO
S
ECO
, J
OSÉ
M
ARÍA
y G
ONZALO
G
ONZÁLEZ
, B
ERNARDO
.
La asistencia social y los servicios sociales en España
,
Ministerio de la Presidencia, Madrid, 2000, p. 76.
62
FRANCISCO JAVIER LÓPEZ FERNÁNDEZ
publicación de la Ley General de Benef cencia de 1849 y el Reglamento de 1852
no hicieron sino af anzar el establecimiento del sistema de benef cencia, al con-
siderar los servicios que se prestan como públicos. No obstante, desde el punto
de vista competencial, se produjo una cierta estatalización de la benef cencia, lo
cual se muestra al reservar su dirección al gobierno (artículo 4 de la Ley), a través
del Ministerio de Gobernación (artículo 29 del Reglamento), acaparando Funcio-
nes que anteriormente estaban descentralizadas. Aún así, las entidades locales
ostentarán todavía algunas Funciones de consulta y asesoramiento y también en
la gestión de los establecimientos de benef cencia.
Pocas novedades se produjeron en los últimos años del siglo
XIX
, en el que las
competencias de las entidades locales estaban siempre supeditadas a la supervi-
sión eFectuada por el gobierno.
Durante el siglo
XX
, el carácter centralizador de las prestaciones sociales segui-
rá siendo la nota característica. Las entidades locales, representadas por las juntas
provinciales y municipales de benef cencia, seguirán ostentando competencias
más próximas al control y supervisión, y en todo caso, aquellas Funciones que les
encomiende el gobierno de Forma expresa respecto al patronazgo y administra-
ción de las Fundaciones instituidas, muy especialmente la inspección para que las
mismas respeten las prescripciones legales.
11
Con posterioridad, la Ley Municipal
del 31 de diciembre de 1935,
12
por la que se dispuso —en el ejercicio del principio
de autonomía local—, como materias atribuidas a la jurisdicción municipal, la
ejecución de obras y servicios, en sus aspectos Fundamentales de administración,
concesión, contratación y municipalización, comprendiéndose en particular: “La
asistencia pública y social; la protección y corrección de menores y la prevención
y represión de la mendicidad y vagancia” (artículo 102, inciso
e
).
Durante la dictadura del general ±ranco, la acción social se caracteriza Funda-
mentalmente por una cobertura pública escasa, donde únicamente existían algu-
nos sistemas de previsión y una acción eminentemente privada en relación con
la prestación de asistencia social. El sistema de benef cencia pública era llevado a
cabo, bien a través de las administraciones locales,
13
que lo gestionaban de Forma
11
Vid.
Decreto del 25 de mayo de 1931, relativo a la reorganización y funciones de la Junta Superior de BeneF
cencia
y a la constitución y funcionamiento de las Juntas Provinciales de BeneF
cencia (
Gaceta de Madrid
del 26 de mayo
de 1931, No. 146).
12
Ley Municipal del 31 de octubre de 1935 (
Gaceta de Madrid
,
Diario Of
cial de la República
, del 3 de noviembre
de 1935, No. 307).
13
Debo recordar en este punto que la beneF
cencia había sido atribuida tanto a las diputaciones como a los ayun-
tamientos a través de las diferentes legislaciones durante los siglos
XIX
y
XX
. La Ley de Régimen Local del 24 de junio
de 1955 atribuye a los municipios la obligación de contar con servicios asistenciales a la población y con bastante
amplitud. En el artículo 101 se contiene un catálogo de cometidos que incluye tanto la beneF
cencia (aún deno-
minada así) como, en particular, protección de menores, prevención y represión de la mendicidad y albergues para
transeúntes, etcétera.
63
EL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA ACCIÓN SOCIAL.
..
independiente, aunque con cierto control por el Estado central —como no podía
ser de otra forma—, atendiendo al sistema político imperante, o bien a través
de instituciones vinculadas en cierta medida con el poder estatal, como, por un
lado, es el caso de la Iglesia católica o, por otro lado, la Falange Española a través
de sus organizaciones especializadas, como el sindicato único y obligatorio, el
frente de juventudes y la sección femenina.
14
Los últimos años de la dictadura
(años sesenta) se caracterizarán básicamente por un mayor intervencionismo del
Poder Ejecutivo en los distintos sectores.
La publicación de la Constitución Española de 1978 supuso la instauración
de un nuevo sistema político y, con ello, la organización de un nuevo marco
competencial en materia social. En consecuencia, el papel a desempeñar por
las entidades locales vendrá determinado por las normas jurídicas publicadas
desde entonces, razón por la cual me remito a los próximos epígrafes, donde se
analizará esta materia.
2. La acción social en España
A
)
Concepto y naturaleza jurídica
En las últimas décadas se ha producido una evolución notable en la organización
de la acción social en España. Esta organización se ha caracterizado por la su-
peración de los conceptos tradicionales de asistencia social o bene± cencia, para
con± gurar un nuevo sistema público que se preocupará, de forma paulatina, del
bienestar de todos los ciudadanos.
La acción social comprende todas aquellas actuaciones desarrolladas por
distintos actores sociales que, a través de diferentes formas de gestión pública
y privada, tienden a la cobertura de las necesidades sociales individuales, así
como aquellas otras que persiguen mejorar la calidad de vida de los ciudadanos,
logrando salvar las desigualdades sociales y contribuyendo al bienestar social de
toda la población.
Esta de± nición nos permite entender su naturaleza jurídica, al trascender
de la mera actividad de servicio público, para adquirir un sentido más amplio
que aquel que se concibe solamente por actividades prestacionales. Por este
motivo, coincidiré con quienes han a± rmado
15
que la naturaleza jurídica de la
14
Vid.
S
ANZ
C
INTORA
, Á
NGEL
. “Acción social y trabajo social en España. Una revisión histórica”, en
Acciones e Investiga-
ciones Sociales
, 13, 2001, p. 12.
15
Vid.
B
ELTRÁN
A
GUIRRE
, J
UAN
L
UIS
.
El régimen jurídico de la acción social pública
, Instituto Vasco de la Administración
Pública, Bilbao, 1992, pp. 71-78 y 378.
64
FRANCISCO JAVIER LÓPEZ FERNÁNDEZ
acción social pública es más que la simple consideración de la misma como una
actividad prestacional, pues abarca otras actuaciones públicas o de intervención
administrativa, como es el caso de actividades de fomento, que se maniF estan
a través de subvenciones públicas, y actividades limitadoras, a través de autori-
zaciones administrativas (para la creación, construcción, modiF cación, cierre o
cese de centros, servicios y establecimientos de servicios sociales), actuaciones
inspectoras, de planiF cación o sancionadoras de los recursos creados.
B
)
Objetivos
La acción social comprende un ámbito de actuación muy amplio, lo que conlleva
una enorme variedad de objetivos a cumplir. En primer lugar, quiero destacar a
la acción social como una actividad prestacional, al comprender la prestación de
una serie de recursos públicos para todos los ciudadanos, compuesta por presta-
ciones de carácter técnico, económico y tecnológico. Estos recursos son presta-
dos por las administraciones públicas, tanto a nivel central como autonómico y
local, ya sea de forma directa, a través de sus propios órganos de gestión, o bien
de forma indirecta, mediante diversas fórmulas administrativas que permiten la
gestión de los recursos sociales por parte de entidades privadas.
En segundo lugar, la acción social es una actividad de promoción, ya que
otorga determinados incentivos económicos a las distintas entidades de acción
social que intervienen en la prestación de servicios y/o en la gestión de los
centros o establecimientos de servicios sociales. Por este motivo, su objetivo
constituye la promoción de las distintas entidades de iniciativa social, así como
el voluntariado social, cobrando cada vez un mayor peso el denominado “tercer
sector”.
En tercer lugar, la acción social es un importante instrumento de planiF ca-
ción, ordenación y cooperación administrativa. Debe indicarse en este momento
que el incremento de las necesidades sociales por parte de la población, el nú-
mero variado de recursos que la administración pública ofrece a los ciudadanos,
y el aumento de actores que intervienen en este ámbito hacen necesario, por
parte de los poderes públicos, el planiF car y ordenar de forma eF ciente el con-
junto de prestaciones
16
que en esta materia sean necesarias para dar cobertura
16
En este caso, para una mejor organización de los recursos de carácter social, será frecuente encontrar un catálogo
o cartera de servicios sociales donde se detallen las prestaciones a las que se tiene derecho, junto a los requisitos,
características y demás cuestiones que regulen dichos contenidos. A modo de ejemplo, véase la Ley 2/2007, de 27 de
marzo, de Derechos y Servicios Sociales de Cantabria (
BOCA
del 3 de abril de 2007, No. 66), artículos 25 a 27.
65
EL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA ACCIÓN SOCIAL.
..
a los ciudadanos de su ámbito territorial y, en consecuencia, eliminar posibles
desequilibrios territoriales.
En cuarto lugar, es importante destacar como objetivo de la acción social, la
protección de los ciudadanos ante situaciones de necesidad. Las administracio-
nes públicas desarrollan actuaciones de protección a través de diferentes progra-
mas diseñados para posibilitar la igualdad de oportunidades a aquellos sectores
que, ante una situación de necesidad, puedan verse en un estado de desventaja
que la administración debe corregir.
Por último, la acción social también persigue una eF caz prestación de los
recursos de los cuales se compone. Para ello es imprescindible que la adminis-
tración pública ejerza una importante labor de limitación de los derechos de los
particulares en la gestión de los recursos sociales. Esta intervención se concreta
a través de la exigencia de una serie de autorizaciones administrativas, la obliga-
ción de inscripción en un registro de naturaleza pública, la acreditación adminis-
trativa, así como la supervisión, control e inspección de los recursos creados, para
garantizar que las entidades intervinientes en dicho ámbito actúen conforme a
la legislación vigente.
C
)
Clasif cación
En la acción social se pueden distinguir tres tipos de acción social diferentes: la
acción social pública, la privada y la informal. La acción social pública se deF nirá
como el conjunto de actuaciones que desde los poderes públicos se desarrolla
en beneF cio tanto de las personas consideradas en su esfera individual, como
aquellas otras consideradas como miembros de un colectivo social que son ob-
jeto de marginación y exclusión por determinadas desigualdades sociales. Lo que
verdaderamente caracteriza a este tipo de acción social es la intervención de la
administración pública estatal, autonómica y local, en la prestación de recursos
sociales, poniendo en marcha determinados mecanismos de asistencia, a través
de un variadísimo conjunto de actuaciones como las citadas en el epígrafe an-
terior.
La acción social privada se fundamenta en la intervención que desde acto-
res privados se realiza en la prestación de recursos sociales. Esta acción social
contribuye notablemente en la gestión de dichos recursos, máxime cuando la
propia administración pública se ve incapaz de dar cobertura suF ciente a las
necesidades de la población. Por tanto, nada impide que otros sujetos distintos
a la administración pública puedan participar en este ámbito, aun a pesar del
carácter y responsabilidad pública de las prestaciones y del interés general de
66
FRANCISCO JAVIER LÓPEZ FERNÁNDEZ
la población. En este sentido, actuarán en este ámbito determinadas entidades
mercantiles (personas físicas o jurídicas), cuyos beneF cios económicos son de
carácter particular, y un variado y extenso grupo de organizaciones sin ánimo
de lucro, con denominaciones heterogéneas, que conforman el denominado
como “tercer sector”.
17
Por último, también se puede hablar de una acción social informal, que
podría deF nirse como aquellas actuaciones que, desde el ámbito estrictamente
familiar y/o en su caso amistoso o vecinal,
18
se prestan a aquellas personas que
padecen ciertas necesidades de carácter personal.
19
Es evidente que este tipo de
acción social se maniF esta a escala menor que las anteriores; sin embargo, es la
primera actuación en mostrar su aparición, por cuanto la familia (y especialmen-
te las mujeres en el seno de las mismas)
20
ostenta un arraigo, desde antaño, muy
especial que intenta dar cobertura a los posibles problemas de los miembros que
las forman a través de sus propios medios.
3. El marco jurídico-social de la administración pública
La Constitución Española de 1978 supuso un importante cambio respecto a la
acción social, ya que conF guraba un modelo de Estado totalmente nuevo, ba-
sado en el Estado social. Son muchas las referencias constitucionales donde se
plasma este principio. El hecho de que el artículo 1.1 del texto constitucional
caliF que al Estado como “social”, conlleva inexorablemente la obligación de los
poderes públicos de llevar a cabo un decidido intervencionismo público, a través
de la promoción y dotación de todos los recursos necesarios, con el objetivo de
conseguir articular numerosos derechos de carácter social para los ciudadanos.
Este artículo se encuentra conectado con otros preceptos constitucionales
que dan soporte a la estructuración de toda una red social sobre la que se asienta
la conF guración de un sistema público de acción social. Así, por ejemplo, el ar-
tículo 9.2 de la Constitución es un mandato dirigido a los poderes públicos para
hacer efectiva la “igualdad sustancial” de todos los ciudadanos y de los grupos
en los que ellos se integran.
21
También se establece el mandato genérico de la
17
Vid.
Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de Servicios Sociales de Galicia (
DOG
del 18 de diciembre de 2008, No. 245),
artículo 29.2.
18
C
ASADO
, D
EMETRIO
.
Introducción a los servicios sociales
, Acebo, Madrid, 1991, p. 25.
19
J
OHNSON
, N
ORMAN
.
El Estado de bienestar en transición
, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1990, p. 97.
20
A
LEMÁN
B
RACHO
, C
ARMEN
. “La familia, prestadora y destinataria de prestaciones”, y M
ORENO
R
EBATO
, M
AR
. “La protección
de la tercera edad”, ambos en
Documentación Administrativa
, No. 271-272, 2005, pp. 243 y 272, respectivamente.
21
C
ASTILLO
B
LANCO
, F
EDERICO
A. y B
ARRANCO
V
ELA
, R
AFAEL
.
Competencias locales en materia de servicios locales. Marco jurí-
dico competencial en la actividad prestacional
,
CEMCI
, Granada, 1994, p. 44; B
ARRANCO
V
ELA
, R
AFAEL
y M
ARTÍNEZ
M
ADUEÑO
,
67
EL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA ACCIÓN SOCIAL.
..
acción positiva en el artículo 14 del mismo texto constitucional, con el f n de
establecer la “igualdad Formal”, sin que pueda prevalecer discriminación alguna,
entre otras, por la “condición o circunstancia personal o social”. De igual modo,
también se nos obliga a interpretar las normas según los postulados de la Decla-
ración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales
sobre las mismas materias ratif cados por España (artículo 10 de la Constitución).
Pero, sin duda alguna, cobran una especial importancia los principios con-
f guradores de la intervención administrativa en el ámbito social a través de lo
contenido en el capítulo
III
del título
I
de la Constitución Española de 1978, al
regular un variado conjunto de derechos sociales y económicos encuadrados
bajo la rúbrica “De los principios rectores de la política social y económica”,
comprendiendo los artículos 39 a 52.
22
En estos artículos se consagra de Forma
específ ca un mandato de actuación que identif ca tareas que necesariamente
ha de cumplir el Estado (en sentido amplio), ejerciéndose a través de un inter-
vencionismo de los poderes públicos (legislador), basado en la consecución de
todas aquellas políticas públicas que la norma constitucional recoge.
23
Al mismo
tiempo, el mandato Favorable a dichos principios ya contiene en sí la prohibición
I
SABEL
.
Legislación básica sobre servicios sociales
, Tecnos, Madrid, 1998, p. 26; A
LEMÁN
B
RACHO
, C
ARMEN
.
El sistema pú-
blico de servicios sociales
, Impredisur, Granada, 1991, p. 182; H
IDALGO
L
AVIÉ
, A
LFREDO
, “El marco jurídico-administrativo
de los servicios sociales de la Comunidad Autónoma Andaluza”, en
Alternativas: Cuadernos de Trabajo Social
, No.
4, 1996, p. 212.
22
Los artículos que consagran la asistencia social en el marco constitucional serían los siguientes:
“
Artículo 39.1. Los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia.
Artículo 39.4. Los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus
derechos.
Artículo 40.1. Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico
y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad
económica [.
..].
Artículo 42. El Estado velará especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los tra-
bajadores españoles en el extranjero, y orientará su política hacia su retorno.
Artículo 49. Los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración
de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requieran y los
ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que este título otorga a todos los ciudadanos.
Artículo 50. Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la
su±
ciencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones
familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas especí-
±
cos de salud, vivienda, cultura y ocio”.
También se deben destacar otros artículos relacionados con la acción social, como el derecho de reinserción social
para los presos (artículo 25), el derecho a la educación (artículo 27), el régimen público de seguridad social (artículo
41), el derecho a la protección de la salud (artículo 43), el derecho al medio ambiente y mejora de la calidad de vida
(artículo 45), o ±
nalmente, el derecho a una vivienda digna y adecuada (artículo 47).
23
Vid.
D
E
P
ALMA
DEL
T
ESO
, Á
NGELES
. “El contrato asistencial de derecho administrativo. Los servicios sociales de atención
a la tercera edad en Cataluña”, en
Revista Jurídica de Cataluña
, No. 3, 2000, p. 45: “Ello signi±
ca que el legislador
tiene la obligación de desarrollar los referidos principios y traducir los derechos sociales en derechos subjetivos
perfectos, exigibles judicialmente”.
68
FRANCISCO JAVIER LÓPEZ FERNÁNDEZ
de cualquier actuación estatal que perjudique aquéllos
24
y, por supuesto, resulta
incuestionable el valor normativo de tales preceptos constitucionales,
25
superada
la concepción de meras declaraciones programáticas. En este mismo sentido se
ha pronunciado el Tribunal Constitucional al declarar que estos principios recto-
res constituyen auténticas normas jurídicas vinculantes para los poderes públicos
y, por tanto, orientarán la actuación o intervención de la acción del Estado como
f nes que él mismo persigue.
26
Por último, es necesario destacar en este apartado el singular sistema de
distribución de competencias que señala la Constitución Española de 1978, para
determinar inicialmente el ámbito competencial de las administraciones públicas
y, en consecuencia, qué lugar ocupa la acción social dentro del marco constitu-
cional. La Constitución Española de 1978 consagra, a través del llamado “Estado
de las autonomías” (título
VIII
), la comunidad política que él institucionaliza. De
esta Forma se conf gura una serie de entidades de alcance territorial a las que se
les dota de autonomía político-institucional, es decir, plena competencia para
la gestión “de los intereses imputables a las colectividades que respectivamente
institucionalizan”.
27
Estas entidades quedan consagradas en el artículo 137 al
señalar lo siguiente: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en
provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas
entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.
Una vez conf guradas estas entidades, la Constitución Española de 1978, en
los artículos 148 y 149, delimita con precisión las competencias reservadas al
Estado y aquellas otras que podrán ser asumidas por las comunidades autóno-
mas. Respecto a la materia que se viene abordando, esto es, la acción social, el
Estado, lejos de atribuirse competencia alguna sobre esta materia,
28
ha preFerido
encuadrar dicha competencia dentro del listado de las que pueden asumir las
comunidades autónomas, concretamente a través del artículo 148.1.20, por
24
Vid.
R
ODRÍGUEZ
DE
S
ANTIAGO
, J
OSÉ
M
ARÍA
.
La administración del Estado social
, Marcial Pons, Madrid, 2007, pp. 45 y
46;
STC
45/1989, del 20 de febrero, fundamento jurídico 4, por el que se declaró la inconstitucionalidad de ciertos
preceptos tributarios que podían hacer derivar una mayor carga impositiva de la circunstancia de estar casado, entre
otros motivos, por ser incompatibles con el mandato constitucional de protección de la familia y el matrimonio.
25
S
ANTAMARÍA
P
ASTOR
, J
UAN
A
LFONSO
.
Fundamentos de derecho administrativo
, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid,
1991, pp. 226-234.
26
STC
19/1982, del 5 de mayo.
27
P
AREJO
A
LFONSO
, L
UCIANO
. “Las bases constitucionales del derecho administrativo”, en P
AREJO
A
LFONSO
, L
UCIANO
(coord.).
Manual de derecho administrativo
, Ariel Derecho, Barcelona, 1990, pp. 73-80.
28
P
EMÁN
G
AVÍN
, J
UAN
. “Sobre el concepto constitucional de asistencia social. Estado y comunidades autónomas ante
las actuaciones públicas de carácter asistencial”, en
Revista de Administración Pública
, No. 161, 2003, pp. 281 y 282.
En opinión de este autor, en virtud de la regla 1ª contenida en el artículo 149.1 de la Constitución Española (
CE
), el
Estado queda perfectamente habilitado para intervenir en esta materia si es precisamente para regular “las condi-
ciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento
de los deberes constitucionales”.
69
EL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA ACCIÓN SOCIAL.
..
el que asumen competencia en materia de “asistencia social”.
29
De esta forma,
todas las comunidades autónomas han asumido como competencia exclusiva, a
través de sus respectivos estatutos de autonomía, el ámbito de la acción social,
constatándose la existencia de diecisiete sistemas públicos de acción social (con
competencia plena en asistencia social y servicios sociales), entrañando cada una
de ellas competencias exclusivas sobre la totalidad de sectores que componen la
acción social (personas mayores, personas con discapacidad, menores, mujeres
víctimas de violencia de género, etcétera).
En consecuencia, desde los años ochenta, las comunidades autónomas han
ido publicando sus respectivas leyes de acción social, en algunos casos ya refor-
madas en varias ocasiones. Como es lógico pensar, era necesario establecer una
norma general para el ámbito de la comunidad autónoma, a partir de la cual se
pudiera construir y garantizar el sistema público para todos los ciudadanos. Sin
embargo, es necesario subrayar que el marco normativo de las comunidades au-
tónomas no termina precisamente en la publicación de tales leyes de referencia a
nivel autonómico, sino que se complementa con un amplísimo cuadro legislativo
y reglamentario en este sector.
A
)
Ámbito competencial local
Un rasgo característico de las leyes de acción social publicadas por las comuni-
dades autónomas es su homogeneidad. En este sentido, la estructura contenida
en ellas es bastante similar, donde destacan la enumeración de una serie de
principios generales, como los de responsabilidad pública, solidaridad, igualdad
y universalidad, participación, etcétera; también se especiF ca quiénes son los
titulares que pueden acceder a los recursos que se enumeran; la organización
de tales recursos; el sistema de distribución de competencias; el régimen de
F nanciación; el régimen de participación y gestión de los recursos, así como el
régimen de infracciones y sanciones en caso de incumplimiento de las normas
reguladoras de acción social.
En el marco anteriormente descrito, y teniendo en cuenta que la acción social
es una materia competencialmente reservada a las comunidades autónomas, es
necesario describir cuál es el papel que desempeñan las entidades locales sobre
esta materia. De este modo, el ámbito competencial local vendrá determinado
29
A
LEMÁN
B
RACHO
, C
ARMEN
.
El sistema público de servicios sociales en España
,
cit
., p. 206. Esta autora af
rma que
“esta asistencia social es la prestada en régimen público no contributivo e incluye a los servicios sociales en su más
amplio sentido”.
70
FRANCISCO JAVIER LÓPEZ FERNÁNDEZ
tanto por las normas básicas dictadas sobre régimen local a nivel estatal, como
por las normas específ cas que en materia social se hayan dictado en el ámbito
de las comunidades autónomas (leyes de acción social).
a. Derivada de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
de Régimen Local
Con carácter general, las competencias de las entidades locales, y en particular
las que ostentan en el ámbito de la acción social, vienen determinadas de Forma
específ ca en virtud de lo establecido en la Ley 7/85, Reguladora de las Bases
del Régimen Local.
30
Son muchos los autores que consideran a los entes locales
como el medio natural para la prestación de los servicios sociales, deFendiendo
así la postura de que la administración local es la administración más próxima
al ciudadano y, en principio, la mejor situada para adecuarse a las necesidades
de los mismos, “Favoreciendo incluso la participación ciudadana”.
31
Por su proxi-
midad, por tanto, con la población en general del municipio, y en consecuencia
con los diversos problemas de los ciudadanos, constituyen el medio idóneo para
el desarrollo de determinados recursos sociales.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local es,
sin duda, la consagración de los principios constitucionales que Fueron mencio-
nados en el epígraFe anterior. De hecho, es a través del artículo 2.1. de esta Ley
donde se establece que
[…] para la eFectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las enti-
dades locales, la legislación del Estado y de las comunidades autónomas, reguladora
de los distintos sectores de acción pública, deberá asegurar a los municipios, las pro-
vincias y las islas, su derecho a intervenir en cuantos asuntos aFecten directamente al
círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que procedan en atención
a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de ges-
30
Todo ello sin perjuicio de otras normativas de carácter estatal con incidencia indirecta en el ámbito competencial
de las entidades locales [éste sería el caso del Decreto del 17 de junio de 1955, del Ministerio de la Gobernación, por
el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (
BOE
del 15 de julio de 1955, No. 196), o
por ejemplo, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales (
BOE
del 9 de marzo de 2004, No. 59), por citar algunas], o el caso de las diversas
leyes que sobre administración local han sido dictadas en el ámbito autonómico.
31
B
ARRANCO
V
ELA
, R
AFAEL
. “El principio de participación en las leyes de servicios sociales”, en
Alternativas: Cuadernos de
Trabajo Social
, 1993, p. 244. De este mismo autor: “Aspectos jurídicos y éticos de la participación social”, en
Revista
de Trabajo y Acción Social
, No. 16, 1999, p. 110; N
IETO
, A
LEJANDRO
. “La organización de las administraciones públicas
para el servicio del bienestar”, en M
UÑOZ
M
ACHADO
, S
ANTIAGO
et al.
(dirs.).
Las estructuras del bienestar en Europa
, Es-
cuela Libre Editorial, Madrid, 2000, p. 564.
71
EL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA ACCIÓN SOCIAL.
..
tión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de
máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.
32
Será precisamente esta Ley la que articule las competencias que poseen los mu-
nicipios y provincias a través de los artículos relativos al régimen competencial
de cada una de estas entidades locales. En lo que se reF ere al municipio, las
competencias atribuidas al mismo se encuentran reguladas a través de los ar-
tículos 25 y 26 de la citada Ley.
33
En materia de acción social, debe destacarse
el artículo 25.2, inciso
k
, al señalar que el municipio ejercerá, en todo caso, y
dentro de la legislación estatal y autonómica, “la prestación de los servicios so-
ciales y de promoción y reinserción social”. De igual modo, en el artículo 26.1,
inciso
c
, se precisan las competencias mínimas que corresponden al municipio,
señalándose que en todo caso (ya sean los municipios por sí o asociados), y
tratándose de municipios con población superior a 20,000 habitantes, deberán
prestar “servicios sociales”.
Por otro lado, respecto a las competencias que puede asumir la provincia,
34
la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, señala:
a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la presta-
ción integral y adecuada […];
b) La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios,
especialmente los de menor capacidad económica y de gestión;
c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso,
supracomarcal;
d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la pla-
niF cación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás
administraciones públicas en este ámbito;
32
Por todo ello, y como consecuencia de la potestad de autoorganización y reglamentaria que le reconoce el artículo
4 de la Ley 7/85 Reguladora de las Bases de Régimen Local, las entidades locales, en el marco de sus competencias,
aprueban sus normativas adoptando la forma de reglamentos y ordenanzas.
33
Vid.
B
ARRANCO
V
ELA
, R
AFAEL
y M
ARTÍNEZ
M
ADUEÑO
, I
SABEL
.
Legislación básica sobre servicios sociales
,
cit.
, p. 30; C
ASTILLO
B
LANCO
, F
EDERICO
A. y B
ARRANCO
V
ELA
, R
AFAEL
.
Competencias locales en materia de servicios locales…
,
cit
., p. 113. De estos
autores: “Asistencia y servicios sociales. Las competencias locales en la promoción y reinserción social”, en B
ALLESTEROS
F
ERNÁNDEZ
, Á
NGEL
y C
ASTRO
A
BELLA
, F
ERNANDO
(coords.).
Derecho local especial
, El Consultor de los Ayuntamientos y de
los Juzgados, Madrid, 1999, vol. 2, p. 149; B
ARRANCO
V
ELA
, R
AFAEL
. “Las corporaciones locales: convidados de piedra en
el reparto competencial”, en M
ARTÍNEZ
M
AROTO
, A
NTONIO
y D
ELGADO
M
ORALES
, J
UAN
F
RANCISCO
(coords.).
Hacia los servicios
sociales del año 2000
, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 1998, p. 157; B
ARRERO
R
ODRÍGUEZ
, C
ONCEPCIÓN
. “Fórmulas
asociativas de prestación de servicios supramunicipales: la comarca, mancomunidades de municipios y consorcios”,
en
Revista de Estudios Locales
, No. 81, 2005, p. 57.
34
C
ASTILLO
B
LANCO
, F
EDERICO
A. y B
ARRANCO
V
ELA
, R
AFAEL
.
Competencias locales en materia de servicios locales…
,
cit
., p.
114; V
AQUER
C
ABALLERÍA
, M
ARCOS
.
La acción social (un estudio sobre la actualidad del Estado social de derecho)
, Tirant
lo Blanch, Valencia, 2002, p. 194; M
ORENO
R
EBATO
, M
AR
.
Régimen jurídico de la asistencia social
en España
, Ministerio
de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2002, p. 193.
72
FRANCISCO JAVIER LÓPEZ FERNÁNDEZ
e) En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la
provincia.
35
En opinión de A
ZNAR
L
ÓPEZ
, la distribución de competencias en favor de la provin-
cia ha sido establecida en menor relieve al no describir cuáles son las competen-
cias especíF cas sobre las materias que tienen atribuidas. De este modo, destaca el
amplio margen de maniobra que tendrán las comunidades autónomas a la hora
de delimitar cuál es el auténtico papel que las provincias van a desempeñar en el
ámbito de la acción social, aunque siempre se podrá hablar de una competencia
indirecta, pues es la que deben ejercer mediante “funciones de coordinación de
los servicios municipales, de asistencia y cooperación”.
36
b. Derivada de las leyes de acción social
Como acabo de describir, en la Ley 7/1895, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
de Régimen Local, se contiene un mandato genérico respecto de los servicios
públicos que las entidades locales deben promover para satisfacer las necesida-
des y aspiraciones de la comunidad vecinal. Más en concreto, se conF guran los
servicios sociales como servicios mínimos en los municipios de más de 20,000
habitantes. Todo ello provoca un ámbito competencial genérico que se ha visto
concretado a través de las legislaciones autonómicas de acción social. No se debe
olvidar que las comunidades autónomas ostentan competencia exclusiva sobre
esta materia, y en virtud de ello han concretado un listado de competencias que
deben asumir las entidades locales (ayuntamientos y diputaciones provinciales)
por delegación. Sin embargo, las leyes de acción social prevén otras formas de
constitución para la gestión de sus respectivos intereses, permitiendo la asocia-
ción de los entes municipales para dar la cobertura necesaria y mínima que es
indispensable en este ámbito.
37
Éste es el caso de las comarcas o las mancomu-
nidades de municipios.
38
35
Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, artículo 36.
36
A
ZNAR
L
ÓPEZ
, M
ANUEL
. “Aspectos jurídicos de los servicios sociales: de la referencia constitucional a la legislación ordi-
naria”, en
Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
, No. 30, 2001, p. 71; G
ARCÉS
S
ANAGUSTÍN
, Á
NGEL
.
La acción
social: delimitación conceptual y régimen jurídico
, Diputación General de Aragón, Zaragoza, 1988, pp. 166 y 167.
37
Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de Servicios Sociales de Galicia (
DOG
del 18 de diciembre de 2008, No. 245), artí-
culo 60.2, al disponer: “Estas competencias [se reF
ere a las enumeradas respecto a los ayuntamientos en el artículo
anterior], se ejercerán por los ayuntamientos, por sí mismos o asociados, o a través de las fórmulas de colaboración
interadministrativa, a F
n de alcanzar una mayor eF
cacia y rentabilidad social de los recursos disponibles”. Véase
C
ASTILLO
B
LANCO
, ±
EDERICO
A. y B
ARRANCO
V
ELA
, R
A±AEL
.
Competencias locales en materia de servicios locales…
,
cit.
, p. 160.
38
B
ARRERO
R
ODRÍGUEZ
, C
ONCEPCIÓN
. “±órmulas asociativas de prestación de servicios supramunicipales: la comarca,
mancomunidades de municipios y consorcios”,
op. cit.
, pp. 58 y 64. Véase Ley 5/2009, de 30 de junio, de Servicios
73
EL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA ACCIÓN SOCIAL.
..
Del articulado de las leyes de acción social se obtienen los siguientes princi-
pios que regularán la participación de las entidades locales en la gestión de los
recursos de carácter social:
a) Principio de descentralización, que supone la gestión de los servicios so-
ciales siguiendo criterios de proximidad a la ciudadanía, con lo que será en
los niveles administrativos más inmediatos a la persona los que mejor den
cobertura real a las necesidades de los ciudadanos.
b) Principio de responsabilidad pública, que se traduce en la obligación de los
poderes públicos de garantizar el acceso a los diversos recursos de carácter
social a toda la población, para lo que deben procurar disponer de los me-
dios materiales, técnicos, humanos y f nancieros necesarios en la cobertura
de los mismos.
c) Principios de coordinación y cooperación, tan necesarios en un ámbito
donde participan diFerentes administraciones públicas y un gran número
de entidades privadas de diverso tipo. Por ello, las relaciones entre las ad-
ministraciones deben Formalizarse a través de diFerentes instrumentos de
carácter administrativo, como convenios de colaboración u otras Formas
análogas de regulación interadministrativa,
39
con el f n de dar cobertura
homogénea al conjunto de la población, evitando duplicidades o, en caso
contrario, ausencia de prestaciones que satisFagan las necesidades de la
población.
40
d) Principio de participación,
41
representado en diFerentes ámbitos de actua-
ción de los que las entidades locales Formarán parte (elaboración de planes,
Sociales de Aragón (
BOA
del 10 de julio de 2009, No. 132), artículo 47, que establece: “1. Corresponde a las comarcas,
en el marco del sistema público de servicios sociales y en su respectivo ámbito territorial, el ejercicio de las siguientes
competencias en materia de servicios sociales: a) La gestión y coordinación de las políticas relativas a los servicios,
prestaciones y actuaciones de la comunidad autónoma; b) La gestión y coordinación de los recursos sociales propios;
c) La gestión de los centros sociales de su titularidad y la regulación de la prestación de servicios; d) El análisis de las
necesidades sociales de la comarca y la elaboración del plan comarcal de acción social, de acuerdo con las directrices
del Plan Estratégico de Servicios Sociales”.
Vid.
Ley 5/1987, de 23 de abril, de Servicios Sociales de Extremadura (
DOE
del 12 de mayo de 1987, No. 37), artículo
21, que señala: “Los ayuntamientos podrán constituir mancomunidades para la gestión de los servicios sociales y en
este caso asumirán estos entes todas las competencias establecidas en el artículo anterior [donde se especif
can las
competencias de los municipios], con respecto a los municipios que las integran”.
39
B
ARRERO
R
ODRÍGUEZ
, C
ONCEPCIÓN
. “Fórmulas asociativas de prestación de servicios supramunicipales: la comarca,
mancomunidades de municipios y consorcios”,
op. cit.
, p. 67; M
ORENO
R
EBATO
, M
AR
.
Régimen jurídico de la asistencia
social en España
,
cit.
, p. 75.
40
Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de Servicios Sociales de Castilla y León (
BOC
y
L
del 21 de diciembre de 2010, No.
244), artículo 77.
41
B
ARRANCO
V
ELA
, R
AFAEL
. “El principio de participación en las leyes de servicios sociales”,
op. cit
., pp. 244-246. En
opinión de este autor, el principio de participación es recogido por las normas jurídicas de acción social de ±orma
pro±usa, aunque su regulación adolece de una mayor concreción: “Se peca, en suma, de un excesivo principialismo,
74
FRANCISCO JAVIER LÓPEZ FERNÁNDEZ
programas, órganos de participación y consulta, fuentes de F nanciación,
etcétera).
A modo de ejemplo señalo lo contenido por la Ley 2/1988, de 4 de abril, de
Servicios Sociales de Andalucía, en la que de una manera más especíF ca se
contemplan como competencias de las diputaciones provinciales las siguientes:
a) Competencias basadas en la gestión de los centros y establecimientos de
servicios sociales especializados que tengan un ámbito provincial y supra-
municipal.
b) La coordinación y gestión de los centros de servicios sociales comunitarios
y los centros de servicios sociales especializados, para el caso de que el
municipio no supere los 20,000 habitantes.
c) ±inalmente, aquellas competencias en materia de ejecución de programas
de servicios sociales y prestaciones económicas que de forma expresa les
puedan ser delegados por el Consejo de Gobierno.
42
Respecto a los ayuntamientos, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de
Aragón se señalan como competencias especíF cas:
a) Estudiar y detectar las necesidades sociales en su ámbito territorial.
b) Elaborar los planes de actuación local en materia de servicios sociales y par-
ticipar, cuando proceda, en la elaboración del plan de actuación del área básica en
que se integra.
c) Crear y gestionar los servicios sociales necesarios, de acuerdo con los criterios
establecidos en la presente Ley.
d) Habilitar los espacios necesarios para la prestación del servicio social de base.
e) Gestionar las ayudas de urgencia en los municipios de más de veinte mil ha-
bitantes.
f) Colaborar con la administración de la Comunidad Autónoma en el ejercicio de
las funciones de inspección y control en materia de servicios sociales.
g) Cualquier otra que afecte a su círculo de intereses y no esté atribuida a otras
administraciones públicas.
43
acompañado —todo hay que decirlo— de falta de rigor terminológico, por un uso abusivo de expresiones vacías o
de conceptos jurídicos indeterminados. Junto a esto se echa en falta un procedimiento administrativo propio que
encauce la participación de los usuarios”.
42
Véase la Ley 2/1988, de 4 de abril, de Servicios Sociales de Andalucía (
BOJA
del 12 de abril de 1988, No. 29),
artículo 18.
43
Véase la Ley 5/2009, de 30 de junio, de Servicios Sociales de Aragón (
BOA
del 10 de julio de 2009, No. 132), artículo
45.
75
EL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA ACCIÓN SOCIAL.
..
B
)
Organización territorial
Las leyes de acción social determinan con carácter general la organización te-
rritorial de los servicios sociales. Más en concreto, es a través de los planes
estratégicos de servicios sociales donde se especif can los criterios que se tienen
en cuenta en la organización territorial de los recursos. Esta organización es
Fundamental, pues constituye un importante instrumento de coordinación ad-
ministrativa entre las administraciones implicadas en la prestación de recursos, de
tal Forma que los mismos lleguen a todas las zonas poblacionales del territorio.
Aunque la competencia para eFectuar la organización territorial en el ámbito
de la acción social es autonómica, lo cierto es que la distribución de los recursos
sociales obedece a una estructura territorial basada en la demarcación territo-
rial y poblacional de las entidades locales. Esta organización tiene en cuenta
principios básicos como el de descentralización, proximidad a la ciudadanía,
ef cacia en la satisFacción de las necesidades sociales, equilibrio y homogeneidad
territorial, accesibilidad a la inFormación y servicios, o la coordinación y trabajo
en red.
44
Lo normal será la distribución territorial atendiendo a dos áreas de actuación.
En primer lugar se encuentran las áreas básicas de servicios sociales, que atien-
den a una organización territorial más amplia, aglutinando varias zonas básicas
de trabajo social. Los objetivos que se pretenden también son mayores, ya que
permiten la coordinación de los distintos recursos sociales, así como la gestión de
planes y programas específ cos, cuyos destinatarios son sectores de la población
concretos. En segundo lugar se encuentran las zonas básicas de trabajo social.
Estas zonas habitualmente coinciden con determinadas demarcaciones territo-
riales, a través de las cuales se desarrollan principalmente los servicios sociales
comunitarios o generales. En estas zonas será común la existencia de un deter-
minado centro de servicios sociales, con la Función de llevar a cabo las tareas
correspondientes a los servicios sociales comunitarios o generales, que analizaré
en el siguiente apartado.
C
)
Organización funcional
Para poder alcanzar los f nes que se proponen es necesaria una estructura que
permita satisFacer a todos los ciudadanos sin exclusión, garantizando unos ni-
44
Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de Servicios Sociales de Navarra (
BON
del 20 de diciembre de 2006, No.
152), artículo 40.
76
FRANCISCO JAVIER LÓPEZ FERNÁNDEZ
veles mínimos de calidad en los recursos. Las administraciones públicas han
estructurado la actuación en el ámbito de la acción social, desde el punto de
vista funcional,
45
en torno a dos niveles de actuación: por un lado, los servicios
sociales comunitarios o de base y, por otro lado, los servicios sociales especiali-
zados o de segundo nivel.
Al igual que ocurriera con la organización territorial, y aun cuando dicha
estructura funcional es competencia autonómica, es necesario destacar que prin-
cipalmente los servicios sociales comunitarios o de base encuentran su desarrollo
en el ámbito local. Se trata de servicios sociales dirigidos a toda la población
que se brindan en su entorno más próximo de convivencia, que en deF nitiva
es el punto de acceso más inmediato, ofreciendo un conjunto de servicios de
contenido amplio y abierto. El carácter local
46
y básico de los mismos permite
considerarlos como la primera vía de canalización, esto es, un primer contacto
con los ciudadanos,
47
intentando proveer por sí mismos ciertas atenciones o
intervenciones, y en caso necesario dirigirlos hacia los servicios sociales especia-
lizados mediante la evaluación de las situaciones planteadas. En contraposición,
los servicios sociales especializados constituyen el segundo nivel de actuación,
mucho más especializada y caracterizada por constituir un conjunto de recursos
sociales destinados a sectores poblacionales concretos, que precisan de una ac-
tuación integral para superar sus necesidades especíF cas.
4. Gestión local en la prestación de servicios sociales
Las entidades locales pueden participar en el ámbito de la acción social al ges-
tionar cualquiera de los recursos sociales establecidos por las leyes autonómicas
de acción social. Estos recursos están representados fundamentalmente a través
de prestaciones de servicio o técnicas, entre las que se encuentran los centros y
servicios sociales, ya que procuran cualquiera de las siguientes actuaciones: pre-
vención, diagnóstico, valoración, orientación, atención doméstica, protección,
atención e inserción, etcétera.
No obstante, ha de precisarse que cualquier actuación en este ámbito y, por
tanto, la actuación de cualquier entidad local en la gestión de recursos sociales,
45
Ley 11/2003, de 27 de marzo, de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid (
BOCM
del 14 de abril de 2003, No.
88), artículo 27. En dicha Ley se entiende por estructura funcional: “el establecimiento y ordenación de centros y
servicios de prestación de servicios sociales y realización de otras actividades, así como la relación de funcionamiento
entre ellos, en orden a conseguir un conjunto homogéneo y equilibrado de recursos con el que satisfacer las distintas
necesidades de los ciudadanos”.
46
A
LEMÁN
B
RACHO
, C
ARMEN
y F
ERNÁNDEZ
G
ARCÍA
, T
OMÁS
.
Introducción a los servicios sociales
,
cit.
, p. 405.
47
C
ASADO
, D
EMETRIO
.
Introducción a los servicios sociales
,
cit
., p. 219.
77
EL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA ACCIÓN SOCIAL.
..
estará supeditada al cumplimiento de los requisitos jurídico-técnicos y funcio-
nales que especiF can las normas reguladoras de acción social y, en concreto,
al régimen jurídico de autorizaciones o comunicaciones administrativas que
sean pertinentes en su ámbito territorial; de acreditación administrativa; su
inscripción en el registro de entidades, centros y servicios sociales, así como el
sometimiento al control, inspección y supervisión de los órganos competentes en
materia de acción social (órganos autonómicos). Y ello sin perjuicio del resto de
obligaciones que las entidades locales deban cumplir tanto en materia sanitaria
(autorizaciones administrativas, registro, etcétera),
48
como lo contemplado por
las ordenanzas municipales y otros aspectos generales señalados en ellas para
todo tipo de licencias urbanísticas o usos, ya que la existencia de determinadas
autorizaciones administrativas en el ámbito de la acción social no exime de las
obligaciones que se contemplen en el resto de las normas jurídicas sectoriales.
A
)
Centros de servicios sociales
Los centros de servicios sociales pueden ser deF nidos como aquellos lugares en
los que, cumpliendo con los requisitos legales, las entidades públicas o privadas
ofrecen determinadas prestaciones, dirigidas a grupos de personas o a la colecti-
vidad en general, atendiendo a sus necesidades sociales. Lo característico de los
centros de servicios sociales es que son un bien inmueble en el que de manera
autónoma y perfectamente identiF cable se desarrolla una determinada actividad.
Por lo tanto, ostentan naturaleza jurídica instrumental, ya que a través de ellos
se prestan determinados recursos sociales.
Estos centros pueden ser de titularidad pública o privada; en consecuencia,
las entidades locales u organismos de ellas dependientes pueden ser titulares de
dichos centros, si bien han de cumplir con los requisitos materiales (condiciones
físicas, arquitectónicas, urbanísticas, de seguridad, protección, etcétera) que
exijan las normas reguladoras de acción social.
La función principal de estos centros será la prevención, asistencia, promo-
ción y rehabilitación de aquellas personas con ciertas necesidades de carácter
social. Además, dicha atención suele ser prestada de manera habitual y con
carácter de permanencia.
Existe en la actualidad una gran variedad de estos centros de servicios so-
ciales, y lógicamente cualquiera de ellos puede ser gestionado por las entidades
locales. Estos centros suelen clasiF carse atendiendo al colectivo destinatario;
48
P
ÉREZ
G
ÁLVEZ
, J
UAN
F
RANCISCO
.
Creación y regulación de centros y establecimientos sanitarios
, Bosch, Barcelona,
2003, vol.
II
.
78
FRANCISCO JAVIER LÓPEZ FERNÁNDEZ
de esta forma, existen centros para personas mayores (centros residenciales,
unidades de estancias diurnas o nocturnas, viviendas tuteladas, centros sociales,
etcétera), para personas con discapacidad (centros de valoración y orientación,
centros residenciales, centros de día, etcétera), para menores (centros residencia-
les de protección, centros de día preventivos…), centros de atención a drogode-
pendientes, centros de acogida o albergues para personas sin hogar, entre otros.
Sin embargo, he de destacar especialmente en este apartado el carácter de los
centros de servicios sociales comunitarios. Estos centros constituyen la infraes-
tructura básica de los servicios sociales, ubicada en los ámbitos de las zonas de
trabajo social, y constituyen el centro de referencia social en el área correspon-
diente. Las leyes de acción social dotan a estos centros de titularidad pública, por
lo que no pueden ser gestionados por entidades privadas, delegando la comu-
nidad autónoma su creación, gestión y mantenimiento a las entidades locales.
Dicha competencia lo será de todos los ayuntamientos de más de 20,000 habi-
tantes, y corresponderá a las diputaciones provinciales la competencia respecto
de aquellos municipios de menor población a la indicada, proporcionando estos
últimos, en todo caso, asistencia económica, técnica y jurídica.
49
B
)
Servicios sociales
Los servicios sociales han de ser considerados como un servicio de carácter
público que permite la realización de los objetivos propios de la acción social,
acercando el conjunto de prestaciones sociales a los ciudadanos. En deF nitiva,
forman el brazo ejecutor que permite la implementación de los principios que
la acción social constituye. Su naturaleza jurídica es la de un servicio público de
carácter prestacional ofrecido al conjunto de la población. Como instrumentos
básicos del Estado de bienestar, podrán ser ofrecidos a la población tanto por
las administraciones públicas de forma directa, como por entidades de carácter
privado, previo cumplimiento de los requisitos que establezcan las normas regu-
ladoras de acción social.
Es importante destacar inicialmente la importante evolución que los servicios
sociales están teniendo al ser reconocidos como auténticos derechos subjetivos
de los ciudadanos. Esto es visible en las legislaciones de acción social más re-
cientes, las cuales contemplan un catálogo de servicios sociales en el que son
caliF cados como “servicios sociales garantizados” para el conjunto de la ciu-
49
A modo de ejemplo véase la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de Servicios Sociales de Galicia (
DOG
del 18 de di-
ciembre de 2008, No. 245), artículos 60 y 63.
79
EL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA ACCIÓN SOCIAL.
..
dadanía.
50
En consecuencia, otorgan la posibilidad de exigir su cumplimiento a
través de los cauces jurisdiccionales oportunos, cuestión ésta que ha constituido
el gran déf cit de los servicios sociales durante las últimas décadas, y que hoy en
día constituye la principal garantía de su reconocimiento, respeto y protección.
Dentro del conjunto de servicios sociales que las leyes de acción social reco-
nocen, los mismos son susceptibles de ser clasif cados atendiendo al grado de
institucionalización o no que se persigue con dicho recurso y la duración en el
tiempo de los benef ciarios en el mismo. Por tanto, se distinguen, en primer lu-
gar, los servicios sociales domiciliarios o básicos, que son aquellos que permiten
la atención a los ciudadanos desde su propio ámbito Familiar o, simplemente, no
es necesaria la estancia en centros de servicios sociales. Estos servicios se prestan
desde los centros de servicios sociales comunitarios o generales. En segundo lu-
gar están los servicios sociales intermedios, que alternan el ámbito Familiar con
los dispositivos asistenciales y sociales existentes en la actualidad. ±inalmente,
los servicios residenciales o de alojamiento permanente, que conllevan la “ins-
titucionalización” del benef ciario y, por consiguiente, el abandono temporal o
def nitivo de su ámbito personal o Familiar. Estos servicios se prestan de Forma
integral en centros de servicios sociales especializados.
Con independencia de que las entidades locales puedan prestar cualquiera
de los servicios sociales descritos, centraré mi atención exclusivamente en los
servicios sociales domiciliarios o básicos, pues son éstos los que cobran una
atención especial en el ámbito local. Estos servicios sociales están caracterizados
por ir dirigidos a toda la población, se prestan cerca o en el propio domicilio de
la persona benef ciaria y dependen de las administraciones públicas; concreta-
mente, son competencia de las entidades locales. Su importancia viene desde
que en 1988 se aprobó el Plan Concertado de Prestaciones Básicas de Servicios
Sociales, en el que a través de la Fórmula del convenio administrativo suscrito
entre la administración del Estado y las distintas comunidades y ciudades autó-
nomas, se reForzó el papel de las entidades locales, de acuerdo con lo estipulado
en la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local. Se sentaron las bases para la
implantación y extensión del nivel de atención primaria del sistema público de
servicios sociales en España y, en consecuencia, se posibilitó el acceso a la ciu-
dadanía a las prestaciones básicas de servicios sociales. Este Plan estableció toda
una red de servicios sociales municipales, donde se oFrecían prestaciones básicas
en diFerentes centros y establecimientos de servicios sociales.
50
A modo de ejemplo véase Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de Servicios Sociales de Castilla y León (
BOC
y
L
del 21
de diciembre de 2010, No. 244), Exposición de Motivos.
80
FRANCISCO JAVIER LÓPEZ FERNÁNDEZ
Finalmente, entre los servicios sociales domiciliarios o básicos que contem-
plan actualmente las leyes de acción social de las comunidades autónomas, y
que son ofrecidas mayoritariamente por las entidades locales, he de señalar las
siguientes:
a) El servicio de ayuda a domicilio, que constituye uno de los servicios sociales
más importantes y demandados en la actualidad, a lo que ha contribuido
su reconocimiento como derecho subjetivo por parte de la Ley 39/2006,
de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención
a Personas en Situación de Dependencia.
51
Entre sus características desta-
ca el hecho de que se trata de un servicio público (cuya organización es
competencia de las entidades locales) domiciliario, preventivo, técnico y
rehabilitador.
b) El servicio de teleasistencia domiciliaria.
52
c) El servicio de valoración, información, orientación y asesoramiento. Este
servicio es prestado en exclusividad por las administraciones públicas, con-
cretamente desde los centros de servicios sociales comunitarios
53
depen-
dientes de las entidades locales.
d) El servicio de convivencia y reinserción social, como instrumento de pre-
vención y normalización de las condiciones que generan exclusión y de-
terioro de la convivencia, así como la promoción y tratamiento a grupos y
personas que se encuentran con di± cultades o en proceso de deterioro de
sus sistemas de relaciones y vinculación con el entorno.
54
e) El servicio de cooperación social, que responde a la necesidad de participa-
ción
55
y solidaridad ciudadana en el medio comunitario.
f) El servicio de intervención familiar, apoyando a las familias, unidades de
convivencia o a algunos de sus miembros, cuando existan situaciones de
crisis o vulnerabilidad.
56
g) El servicio de promoción de la autonomía personal y atención a las perso-
nas en situación de dependencia.
51
BOE
del 15 de diciembre de 2006, No. 299.
52
Vid.
P
ÉREZ
G
ÁLVEZ
, J
UAN
F
RANCISCO
. “Administración sanitaria y telemedicina”, en
Actualidad Administrativa
, No. 27,
2003, pp. 669-699.
53
M
ORENO
R
EBATO
, M
AR
.
Régimen jurídico de la asistencia social
,
cit
., p. 204.
54
Ibidem
, pp. 208 y 209.
55
Vid.
B
ARRERO
R
ODRÍGUEZ
, C
ONCEPCIÓN
. “Algunas consideraciones sobre los f
nes de las ±undaciones y su garantía por la
administración”, en
Revista de Administración Pública
, No. 183, 2000, p. 74. Esta autora destaca la importancia de
las ±undaciones como elemento característico del principio de participación.
56
Ley 5/2009, de 30 de junio, de Servicios Sociales de Aragón (
BOA
del 10 de julio de 2009, No. 132), artículo 36.2,
inciso
c
.
81
EL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA ACCIÓN SOCIAL.
..
h) El servicio de inclusión social, que permite desde la atención primaria co-
nocer, por razones de proximidad, la exclusión económica, familiar y social
en la que las personas pueden encontrarse.
C
)
Formas de gestión
Las administraciones públicas pueden gestionar los centros, servicios y estableci-
mientos de servicios sociales, bien de forma directa, es decir, a través del propio
personal que integra las plantillas y relaciones de puestos de trabajo dentro de la
administración pública, o bien de forma indirecta, a través de determinadas enti-
dades de naturaleza privada. Tanto un tipo de gestión como el otro se incardinan
dentro del principio de responsabilidad pública que obliga a todos los poderes
públicos a garantizar unos recursos sociales disponibles para toda la sociedad y
generar el derecho de acceso a los mismos mediante su regulación, ordenación,
provisión de recursos humanos, técnicos y F nancieros, mediante actuaciones de
planiF cación, programación, ejecución y control.
57
La gestión directa por parte de las entidades locales conllevará la actividad
de prestación a través de los propios órganos ordinarios que constituyen la bu-
rocracia administrativa.
58
Ello no obsta a la posibilidad de descentralizar
59
dicha
gestión en terceras entidades, pues se reconoce la personalidad jurídica indepen-
diente de ciertas personas jurídicas públicas, como los organismos autónomos
o entidades públicas empresariales, en la prestación de aquéllos. Un ejemplo de
esta gestión directa por parte de las entidades locales lo hemos visto represen-
tado en el caso de los centros de servicios sociales comunitarios, al encontrarse
competencialmente reservados a dichas administraciones.
La gestión indirecta implica un modelo de gestión subsidiaria y complemen-
taria en el ámbito social. Aun a pesar de que la gestión es llevada a cabo por
entidades de naturaleza privada o pública, la administración pública titular del
recurso conservará la supervisión y control del mismo. La fórmula administrativa
para efectuarlo es a través del contrato de gestión de servicio público, regulado
en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprue-
ba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
60
Dentro de las
57
Vid.
V
ILLAR
R
OJAS
, F
RANCISCO
J
OSÉ
. “Formas de gestión de los servicios sociales. En particular, la vinculación de gestores
privados al sistema público mediante conciertos y convenios”, en
Documentación Administrativa
, No. 271-272,
2005, p. 391.
58
Ibidem
, p. 397.
59
Vid.
V
AQUER
C
ABALLERÍA
, M
ARCOS
.
La acción social (un estudio sobre la actualidad del Estado social de derecho)
,
cit
.,
p. 198.
60
Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Con-
82
FRANCISCO JAVIER LÓPEZ FERNÁNDEZ
distintas modalidades que ofrece este contrato administrativo, será habitual en
la gestión de las entidades locales tanto la concesión administrativa como el
concierto. En el primer caso, las entidades locales, como titulares del servicio en
cuestión, encomiendan su explotación a un particular que correrá con los gastos
de la empresa. Dicha encomienda se realizará previamente mediante un acuerdo
entre la entidad local y el concesionario a través del mecanismo contractual. En
el concierto, las entidades locales contratarán con la administración autonó-
mica el concierto de las prestaciones análogas a las que constituyen el servicio
de que se trate, siempre que sean de contenido económico y no impliquen ejer-
cicio de autoridad. Este concierto quedará supeditado a algunos criterios para
su aprobación:
61
a) Que exista demanda objetiva del recurso en la zona.
b) Que su ubicación permita un fácil acceso a los recursos y servicios comu-
nitarios.
c) Que la titularidad del recurso social corresponda a una administración
pública.
d) Que disponga de medios materiales idóneos, tanto en instalaciones como
en equipamiento, etcétera.
Por último, las entidades locales, para una mejor gestión de los recursos so-
ciales, podrán también establecer convenios de colaboración en aras de dar
cumplimiento al principio de colaboración y cooperación interadministrativa,
tan ampliamente repetido por las legislaciones sectoriales. En estos casos, las
distintas administraciones públicas se prestarán la cooperación y asistencia ac-
tivas que las otras administraciones pudieran recabar para el eF caz ejercicio de
sus competencias.
5. Perspectivas de futuro
Las entidades locales van a estar sometidas durante los próximos años a un
profundo proceso de transformación. El cumplimiento de las competencias que
se han descrito en esta investigación plantea numerosos problemas que deben
solventarse. A pesar de la opinión que se ha mantenido en este trabajo sobre la
tratos del Sector Público (
BOE
del 16 de noviembre de 2011, No. 276), por el que se ha derogado de forma expresa la
Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (disposición derogatoria única).
61
Ley 2/2007, de 27 de marzo, de Derechos y Servicios Sociales de Cantabria (
BOCA
del 3 de abril de 2007, No. 66),
artículo 57.3.
83
EL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA ACCIÓN SOCIAL.
..
consideración de que los municipios constituyen el medio natural para la presta-
ción de recursos sociales por su proximidad a la ciudadanía, la realidad presenta
dif cultades para una prestación ef caz de los mismos.
Algunos de estos problemas pasan por la escasez de medios económicos con
los que cuentan para poder oFrecer con garantías los recursos que han asumido
o les han delegado. Si a ello le unimos el gran número de municipios de pe-
queña población y la ausencia de voluntad de los mismos en mancomunarse
para la gestión de los servicios propios, dif culta en gran medida la ef cacia en
la prestación de recursos sociales sin la ayuda correspondiente de la respectiva
comunidad autónoma.
62
La crisis económica que azota a nuestro país desde hace años no ha hecho
sino acrecentar las def ciencias de un sistema en el que ni tan siquiera las comu-
nidades autónomas han podido suFragar parte de los recursos sociales delegados
o concertados con las entidades locales. Esto ha generado enormes desigualda-
des sociales al no poderse garantizar la igualdad de los ciudadanos atendiendo
a la disparidad de niveles económicos entre los distintos municipios. Incluso
se llega a cuestionar la ef cacia que hay que atribuirle a los propios derechos
sociales,
63
que lejos de ser considerados como derechos reconocidos y con valor
jurídico incuestionable, mucho me temo que dependen de la situación econó-
mica en la que nos encontremos, teniendo en cuenta que la crisis económica ha
reducido notablemente en estos últimos años el gasto social.
Por todo ello, resulta necesario realizar una gestión ef ciente de todos los
recursos que posibiliten la cohesión del sistema y permita dar solución a los pro-
blemas de los ciudadanos, obedeciendo a criterios de racionalidad y de ef ciencia
económica y no según las ideologías, o incluso de las Fases del ciclo económico.
Así parecen haberlo entendido los poderes públicos, pues el panorama actual
está presidido por la proFunda reForma que de la administración local pretenden
realizar, a f n de mejorar la organización y Funcionamiento de ésta, así como en
la mejora de su control económico-f nanciero. Recientemente se ha aprobado
el Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administra-
ción Local que pretende, Fundamentalmente, dos objetivos: en primer lugar,
clarif car las competencias municipales para evitar duplicidades con respecto a
otras administraciones públicas y, de esta Forma, hacer eFectivo el principio “una
administración, una competencia”; y, en segundo lugar, racionalizar la estruc-
62
B
ELTRÁN
A
GUIRRE
, J
UAN
L
UIS
.
El régimen jurídico de la acción social pública
,
cit
., p. 135. De este mismo autor: “Los
servicios sociales”, en
Revista Vasca de Administración Públi
ca, No. 57, 2000, p. 135.
63
Vid.
C
OTARELO
, R
AMÓN
.
Del
Estado del bienestar al Estado del malestar
, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,
1990, p. 113.
84
FRANCISCO JAVIER LÓPEZ FERNÁNDEZ
tura organizativa de la administración local, siendo más rigurosos en el control
económico y f nanciero de éstas.
Ahora bien, ¿en qué proporción aFectarán tales medidas al ámbito de la ac-
ción social? En el ámbito municipal se establece como competencia la “evalua-
ción e inFormación de situaciones de necesidad social, y la atención inmediata
a personas en situación o riesgo de exclusión social”. Lo característico de esta
competencia es que ha de ser determinada mediante ley, debiendo evaluarse la
conveniencia de la implantación de los mismos, conForme a los principios de
descentralización, ef ciencia, estabilidad y sostenibilidad f nanciera, y siempre
que no generen un mayor gasto para las administraciones públicas. En el caso
de que el municipio tenga una población mayor de 20,000 habitantes dicha
competencia se prestará en todo caso, siendo asistida por las diputaciones pro-
vinciales tratándose de municipios inFeriores a tal población, que asumirán la
competencia indicada.
Lo verdaderamente novedoso viene especif cado en la disposición transitoria
undécima del Anteproyecto, donde en relación con este ámbito de actuación,
se especif ca que la titularidad de las competencias que hasta ahora se preveían
como propias del municipio en relación con la prestación de servicios sociales y
de promoción y reinserción social, corresponde a las comunidades autónomas,
siendo competentes para adoptar las medidas que “consideren necesarias para
la racionalización del servicio”. Para llevar a cabo esta Función le conceden un
año desde que la ley entre en vigor, previa elaboración de un plan de evaluación,
reestructuración e implantación de los servicios, asumiendo la cobertura inme-
diata de dicha prestación. Además se prevé la cláusula f nal, que en caso de que
las comunidades autónomas no hayan asumido el desarrollo de tales servicios,
los mismos seguirán prestándose por los municipios pero a coste estándar con
cargo a la comunidad autónoma.
En conclusión, todo parece indicar que las comunidades autónomas dejan
de vacío competencial a las entidades locales en materia social, ya que la com-
petencia genérica descrita anteriormente se limita a inFormar de las situaciones
de necesidad social y a actuar sólo en aquellos casos valorados previamente
respecto a situaciones en riesgo de exclusión social. No obstante, considero que
las actuaciones en materia social son excesivamente amplias como para que las
comunidades autónomas puedan ejercerlas en exclusividad, por lo que estoy
convencido de que seguirán contando con las entidades locales, delegando
competencias en atención a las diFerentes necesidades y sectores que componen
la acción social. Todo ello, siempre que tal delegación vaya acompañada de la
correspondiente dotación presupuestaria que garantice la ef ciencia del recurso
85
EL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA ACCIÓN SOCIAL.
..
prestado y la administración autonómica se reserve los controles precisos que
aseguren una adecuada prestación del mismo.
6. Consideraciones f
nales
Las entidades locales han participado en la gestión de recursos sociales desde
hace siglos, por tanto, sus funciones en este ámbito se encuentran justiF cadas
por el principio de responsabilidad pública, que implica el deber de los poderes
públicos locales de paliar las necesidades sociales de sus vecinos. Se conF guran
como el punto de acceso y canalización de los problemas de los ciudadanos, al
ser la administración más próxima a ellos. Por este motivo, también se espera
de ellas una eF caz gestión de dichos problemas, y de resolución a los mismos, a
través de una eF ciente asignación de los recursos sociales adecuados.
No obstante, se ha constatado que para que las entidades locales puedan
alcanzar con éxito tales cometidos es imprescindible un mayor apoyo económico
por parte de la administración autonómica, como administración competente en
el ámbito social. Es imposible que los ciudadanos vean realmente garantizados
sus derechos sociales si las administraciones públicas que gestionan los recursos
no disponen de los medios materiales, técnicos, humanos o F nancieros en la
cobertura de los mismos.
En deF nitiva, se tratará de buscar fórmulas que permitan conservar lo con-
seguido hasta ahora. No debe producirse una disminución de la responsabilidad
pública, ya que el incumplimiento de dichas premisas incrementa las desigualda-
des sociales, lo que en deF nitiva supone limitar el cumplimiento de los deberes
de los poderes públicos en garantizar prestaciones públicas.