*
Recibido: 22 de enero de 2013. Aceptado: 4 de marzo de 2013.
**
Profesora de tiempo completo en la Universidad Autónoma de Querétaro, México (
alinanettel@hotmail.com
).
RESUMEN
Este artículo tiene por objetivo analizar las
competencias otorgadas por la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos a los
municipios desde una perspectiva crítica que
promueva el reconocimiento de las obligacio-
nes básicas que tienen las administraciones
públicas municipales en materia de salud. Di-
cho análisis se desarrolla a partir de la inter-
pretación conjunta de los artículos 1 y 115 de la
Constitución, que imponen a las autoridades
la obligación de promover, respetar, proteger y
garantizar los derechos humanos, entre ellos el
derecho a la salud.
PALABRAS
CLAVE
:
Derecho a la salud, dere-
chos humanos, administraciones locales, muni-
cipios, agua, medio ambiente saludable.
ABSTRACT
This article aims to analyze the powers grant-
ed by the Political Constitution of the United
Mexican States to municipalities, from a critical
perspective, that promotes the recognition of
basic obligations of municipal public adminis-
trations in health today. This analysis is a joint
interpretation of the Articles 1 and 115 of the
Constitution which impose on the authorities
the obligation to promote, respect, protect and
guarantee human rights, including the right to
health.
KEY
WORDS
:
Right to health, human rights, lo-
cal governments, municipalities, water, healthy
environment.
Las competencias municipales otorgadas
por el artículo 115 de la Constitución y
su relación con los derechos humanos
y el mantenimiento y promoción de
la salud pública*
Municipal power granted by the article 115 of the
Constitution and its relationship to human right
and the maintenance and promotion of public health
Alina del Carmen Nettel Barrera**
REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS
DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VII
NO. 32, JULIO-DICIEMBRE DE 2013, PP. 41-57
IUS
42
ALINA DEL CARMEN NETTEL BARRERA
Sumario
1. Introducción
2. El derecho a la salud en los tratados internacionales y en el ordenamiento mexicano
A
) El derecho a la salud y los instrumentos internacionales de protección de los derechos
humanos
B
) El derecho a la salud en el ordenamiento mexicano
3. Las competencias otorgadas a los municipios por el artículo 115 de la Constitución
mexicana
4. Los derechos humanos y la actuación de las autoridades municipales en relación con la
protección de la salud
5. Conclusiones
1. Introducción
La Constitución mexicana reconoce el derecho a la protección de la salud en el
artículo 4, bajo un régimen de concurrencia de competencias entre la Federación
y las entidades federativas. Este marco competencial debe entenderse comple-
mentado y en íntima relación con el desempeño de las administraciones munici-
pales porque, por una parte, como unidad política y administrativa más cercana
a los ciudadanos, el municipio juega un papel esencial en materia de salubridad,
1
lo que ha reconocido la propia Constitución en la fracción
III
del artículo 115 al
explicitar una serie de competencias especí± cas, todas ellas relacionadas con la
salubridad o con la seguridad pública. Por otra parte, en el contexto constitu-
cional actual, todas las autoridades mexicanas tienen la obligación de velar por
la protección de los derechos humanos en su determinado ámbito competencial.
En este sentido, los ayuntamientos juegan un papel trascendental si tomamos
en cuenta la importancia de la salud en la mejora de la calidad de vida de los
ciudadanos.
Se debe señalar que este trabajo no tiene como principal objetivo la capa-
cidad de los ayuntamientos para asumir la prestación de los servicios de salud
directamente, pues incluso siendo ésta una posibilidad jurídicamente viable, una
vez iniciado el proceso descentralizador en 1984, la siempre problemática cues-
tión económica impide que pueda concretarse este ± n. Por otra parte, la actua-
1
La salubridad, en términos de la Real Academia Española de la Lengua, es una cualidad de lo salubre, y este últi-
mo término se ref
ere a lo que es bueno para la salud. No es una cuestión de menor importancia reconocer que la
locución no degrada o extingue su relación con el derecho a la salud, pues precisamente en este punto subyace una
de las principales consecuencias de la poca importancia o mera instrumentalización con la que algunos municipios
ejercen las competencias otorgadas por la Constitución. Véase R
EAL
A
CADEMIA
E
SPAÑOLA
DE
LA
L
ENGUA
,
Diccionario de la
lengua española
, Espasa-Calpe, Madrid, 2012 [En línea], disponible en: www.rae.es.
43
LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES OTORGADAS POR EL ARTÍCULO 115.
..
ción de las autoridades administrativas municipales, en relación con el derecho a
la salud, no puede estar condicionado a la prestación de servicios médicos, pues
se trata de un campo más amplio de acción. El derecho a la salud, recogido en el
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en ma-
teria de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en la propia Constitución,
es el punto de partida de esta investigación, que aborda desde una perspectiva
crítica el papel que juega este derecho en el ámbito municipal en el marco de las
competencias específ cas que la Constitución mexicana otorga.
2. El derecho a la salud en los tratados internacionales
y en el ordenamiento mexicano
A
)
El derecho a la salud y los instrumentos internacionales de protección
de los derechos humanos
Para comprender el verdadero alcance que tiene en la actualidad el derecho a
la salud y su correlativa obligatoriedad en el quehacer de las administraciones
públicas locales, debemos reconocer que su proceso histórico exige considerar
a los derechos de segunda generación como obligaciones positivas para los go-
biernos y no como meras expectativas para los ciudadanos. En el marco de los
compromisos internacionales asumidos por el Estado mexicano, el artículo 12
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales compro-
mete al reconocimiento del “derecho de toda persona al disFrute del más alto
nivel posible de salud Física y mental”, señalando una serie de medidas que los
Estados que suscriben o se adhieren al Pacto deben adoptar a f n de asegurar la
eFectividad del derecho a la salud:
a)
La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad inFantil, y el sano desarrollo
de los niños;
b)
El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio
ambiente;
c)
La prevención y el tratamiento de las enFermedades epidémicas, endémicas,
proFesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas;
d)
La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios
médicos en caso de enFermedad.
Todas estas medidas, con mayor o menor acierto, son abordadas por la legis-
lación mexicana, ya sea en materia de salud o de trabajo, pero se debe poner
44
ALINA DEL CARMEN NETTEL BARRERA
énfasis en el nuevo signiF cado que cobran aspectos como la prevención, trata-
miento y lucha contra las enfermedades que representan un serio peligro para la
salud desde diversas perspectivas, como el alcoholismo,
2
del cual se estima que
ocupa el tercer lugar entre los principales factores de riesgo de muerte prematura
y discapacidad a nivel mundial.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales es un
instrumento en continua evolución a través del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, el cual supervisa la aplicación del
Pacto. Para conseguir sus objetivos, el Comité publica la interpretación de las
disposiciones a través de documentos conocidos como
observaciones generales
.
En el año 2000, el Comité emitió la Observación General número 14, “El derecho
al disfrute del más alto nivel posible de salud”, en relación con el artículo 12
del Pacto. En este instrumento no sólo se especiF ca que el derecho a la salud
está estrechamente vinculado y depende del ejercicio de otros derechos huma-
nos como el derecho a la igualdad o a una vida digna, del cual se desprende
el derecho al agua,
3
sino que también reconoce que el artículo 12 del Pacto no
se limita a la atención
oportuna y apropiada
de las enfermedades, pues com-
prende otros
factores determinantes de la salud
e incluso la participación de la
población en el proceso de toma de decisiones relacionadas con la salud en los
planos comunitario, nacional e internacional. Sobre la efectividad del Pacto se
debe recordar que en 1998 se adoptó la Observación General sobre la aplicación
interna del Pacto, por la cual se especiF ca que no sólo los recursos judiciales son
fundamentales para garantizar los derechos consagrados en el mismo, sino que,
también, “sobre la base del principio de buena fe, todas las autoridades admi-
nistrativas, al adoptar decisiones, tendrán en cuenta las disposiciones del Pacto”,
tal como se reconoce actualmente en México tras las reformas constitucionales
de junio de 2011.
Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de
San José) recoge en su artículo 4 el
derecho a la vida
, a partir del cual —y en re-
lación con la obligación de respetar los derechos contenidos en la Convención—
2
La gravedad de esta enfermedad de índole epidémica y su impacto negativo en diversas áreas de la salud y, por
ende, en el desarrollo social, económico y cultural de los países ha llevado a la Organización Mundial de la Salud
(
OMS
) a poner en marcha la Estrategia Mundial para Reducir el Uso Nocivo del Alcohol (avalada por la 63ª Asamblea
Mundial de la Salud en 2010). En México, la Estrategia de la
OMS
tiene repercusión en diversos programas nacionales,
como el Sistema de Vigilancia Epidemiológica de las Adicciones (
SISVEA
) y los observatorios Nacional y Estatales en
Alcohol, Tabaco y otras Drogas.
3
La importancia en el ámbito municipal de este derecho se pone de maniF
esto a través de competencias especíF
cas
como la gestión de servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas
residuales. Sobre el derecho al agua y la obligación de los Estados parte para la adopción de las medidas necesarias
para el pleno ejercicio del derecho al agua, así como sus implicaciones con la salud, véase la Observación General del
Comité No. 15 de 2002,
E
/
C
.12/2002/11.
45
LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES OTORGADAS POR EL ARTÍCULO 115.
..
se ha resuelto alguna cuestión relativa a las condiciones mínimas compatibles
con la vida humana, condiciones de salud y la situación especial de niños y an-
cianos.
4
Bajo este contexto, la Corte Interamericana ha señalado que el derecho
a la vida “no comprende sólo el derecho de todo ser humano a no ser privado de
la vida arbitrariamente, sino también el derecho a que no se generen condiciones
que le impidan o dif culten el acceso a una existencia digna”. Para conseguir tal
objetivo los Estados deben asumir una posición de garante de este derecho con
el objetivo de protegerlo y garantizarlo, así como de generar las condiciones de
vida mínimas compatibles con la dignidad de la persona humana,
5
en términos
semejantes a los utilizados por la Organización de las Naciones Unidas.
Pese a la interpretación Favorable de los artículos citados de la Convención,
el instrumento que recoge específ camente el derecho a la salud es el Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, conocido como “Protocolo de San
Salvador”, de noviembre de 1988. Este instrumento, f rmado por México en el
momento de su adopción, tiene por f nalidad incluir en el régimen de protección
de la Convención diversos derechos y libertades a través de su aprobación por
la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos. El Protocolo
recoge en el artículo 10 el derecho a la salud y en el 11 el derecho a un medio
ambiente sano. Ambos artículos determinan un conjunto de obligaciones siste-
máticas para alcanzar una vida digna.
El derecho a la salud, de acuerdo con el artículo 10 del Protocolo, comprende:
1. Toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disFrute del más alto
nivel de bienestar Físico, mental y social.
2. Con el f n de hacer eFectivo el derecho a la salud los Estados partes se com-
prometen a reconocer la salud como un bien público y particularmente a adoptar las
siguientes medidas para garantizar este derecho:
4
Véase Caso Comunidad Indígena Yakye Axa
vs
. Paraguay, sentencia del 17 de junio de 2005. En este asunto, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos señaló que “no son admisibles enfoques restrictivos al derecho a la vida”, pues
este derecho humano no sólo comprende el no ser privado de la vida arbitrariamente sino también “el derecho a
que no se generen condiciones que le impidan o diF
culten el acceso a una existencia digna”. Por otra parte, la misma
sentencia señala que el Estado tiene la obligación de “generar las condiciones de vida mínimas compatibles con la
dignidad de la persona humana y a no producir condiciones que la diF
culten o impidan”. En el caso de la comunidad
indígena Yakye Axa, al ser desplazados de su asentamiento original, tuvieron que trasladarse a una zona en la que
se vieron imposibilitados a acceder “a una vivienda adecuada dotada de los servicios básicos mínimos como agua
potable y servicios sanitarios”. Servicios públicos que los ayuntamientos mexicanos deben prestar.
5
Caso Instituto de Reeducación del Menor
vs.
Paraguay, sentencia del 2 de septiembre de 2004; Caso de los Herma-
nos Gómez Paquiyauri
vs.
Perú, sentencia del 8 de julio de 2004; Caso Myrna Mack Chang
vs.
Guatemala, sentencia
del 25 de noviembre de 2003; Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros)
vs.
Guatemala, sentencia del
19 de noviembre de 1999.
46
ALINA DEL CARMEN NETTEL BARRERA
a. la atención primaria de la salud, entendiendo como tal la asistencia sanitaria
esencial puesta al alcance de todos los individuos y familiares de la comunidad;
b. la extensión de los beneF cios de los servicios de salud a todos los individuos
sujetos a la jurisdicción del Estado;
c. la total inmunización contra las principales enfermedades infecciosas;
d. la prevención y el tratamiento de las enfermedades endémicas, profesionales y
de otra índole;
e. la educación de la población sobre la prevención y tratamiento de los problemas
de salud, y
f. la satisfacción de las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y
que por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables.
Comprender el derecho a la salud desde la perspectiva de los deberes de las ad-
ministraciones públicas municipales puede fundarse no sólo en las obligaciones
que los Estados asumen frente a los tratados internacionales, sino también en
la concepción de la salud como un bien público, el cual, por lo tanto, debe ser
tutelado por todos los niveles de gobierno. Si bien esta interpretación es útil, lo
cierto es que representa sólo una parte o un punto de vista menor.
Por su parte, el artículo 11 del Protocolo recoge el derecho a un medio
ambiente sano, indicando en su apartado 1 que “toda persona tiene derecho a
vivir en un medio ambiente sano y a contar con los servicios públicos básicos”.
Lo cual se complementa con el apartado 2, que señala: “Los Estados partes
promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente”.
Bajo la perspectiva de la construcción jurisprudencial del derecho a la salud, el
derecho a un medio ambiente sano y la prestación de servicios públicos básicos
juegan un papel esencial en la protección del derecho a la vida. Un ejemplo lo
constituyen las condiciones mínimas de salubridad e higiene que proporcionan
los municipios al prestar los servicios de agua potable, saneamiento de aguas,
gestión de residuos, distribución de alimentos a través de los mercados y cen-
trales de abastos, o del rastro en el caso de ganado, sin olvidar la importancia
del fomento a la salud mediante el adecuado mantenimiento y equipamiento de
calles, parques y jardines públicos.
Los instrumentos internacionales establecen un parámetro amplio de actua-
ción para los poderes púbicos, particularmente para las administraciones públi-
cas, que tienen el deber de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos de acuerdo con una serie de principios reconocidos por la Constitución
mexicana. Como ha señalado Miguel C
ARBONELL
, el derecho internacional, a través
de los actos, tratados, observaciones generales, etcétera, permite “advertir los
distintos tipos de obligaciones que generan los derechos fundamentales para
47
LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES OTORGADAS POR EL ARTÍCULO 115.
..
los poderes públicos” tanto generales como específ cas, de tal suerte que el con-
tenido del párraFo tercero del artículo 1 de la Constitución mexicana signif que
actuaciones concretas para las autoridades administrativas en todos los niveles
de gobierno.
6
B
)
El derecho a la salud en el ordenamiento mexicano
El artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no
sólo reconoce el derecho a la protección de la salud sino también, entre otros, el
derecho al medio ambiente y al agua. Una visión de conjunto de estos artículos
recuerda la importante construcción de la jurisprudencia de la Corte Interameri-
cana de Derechos Humanos y de la Organización de las Naciones Unidas en re-
lación con la salud. La protección de la salud, según el artículo 4, es un derecho
Fundamental, bajo un régimen competencial de concurrencia entre la ±ederación
y las entidades Federativas. En este sentido, se remite al artículo 73, Fracción
XVI
, para señalar como una competencia del Congreso Federal la legislación en
materia de salubridad general, dejando a los estados la capacidad de legislar
en materia de salud local. Bajo este modelo, el sistema se distribuye entre la
salubridad general, que corresponde a la ±ederación (y a los estados en materias
concurrentes), y la salubridad local, que se reparte entre las entidades Federativas
y los municipios de acuerdo con la legislación estatal (leyes sectoriales y leyes
orgánicas municipales).
7
En el marco de desarrollo y establecimiento de compe-
tencias se debe recordar que las autoridades municipales son consideradas
auto-
ridades sanitarias
por la mayoría de las legislaciones estatales, incorporándose,
por esta vía, al sistema nacional de salud.
El derecho al medio ambiente, reconocido en el mismo artículo 4, señala
que “toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo
y bienestar. El Estado garantizará el respeto a ese derecho”. Se señala, además,
la determinación de responsabilidad para quien provoque daño o deterioro am-
biental. En estos términos, parece diluirse la obligación del Estado de promover
6
Véase C
ARBONELL
, M
IGUEL
. “Las obligaciones del Estado en el artículo 1º de la Constitución mexicana”, en C
ARBONELL
, M.
y S
ALAZAR
, P. (coords.).
La reforma constitucional de derechos humanos. Un nuevo paradigma
, Porrúa-
UNAM
, México,
2012, pp. 75-85. El autor señala, con fundamento en la Observación General 3 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de la
ONU
, qué se debe entender por respetar (abstenerse de hacer cualquier cosa que viole la
integridad de los individuos o grupos sociales o ponga en peligro la integridad de los individuos), proteger (adopción
de medidas destinadas a evitar que otros agentes o sujetos violen los derechos fundamentales, a través de esquemas
reactivos y preventivos) y cumplir o realizar (adopción de medidas activas, incluyendo acciones positivas a favor de
grupos vulnerables) las obligaciones del Estado en materia de derechos fundamentales.
7
Sobre el desarrollo del sistema normativo en materia de salud véase R
UIZ
DE
C
HÁVEZ
, M
ANUEL
.
La salud y el municipio
,
INAP
, México, 1988, p. 50.
48
ALINA DEL CARMEN NETTEL BARRERA
la “protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente” que recoge el
artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. Esta cuestión no es de escaza importancia, pues si bien la responsa-
bilidad en materia medioambiental es importante, los operadores jurídicos (ser-
vidores públicos, jueces y abogados) y los ciudadanos debemos tener presente
que el derecho a vivir en un medio ambiente sano también implica contar con
servicios públicos básicos que lo garanticen, tal como lo ha venido señalando la
Corte Interamericana de Derechos Humanos y diversos sectores de la doctrina.
8
Por su parte, el derecho al agua recogido en el siguiente párrafo del artículo 4
de la Constitución involucra expresamente a los servicios municipales, pues esta-
blece la participación de la Federación, las entidades federativas, los municipios y
la ciudadanía en el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos.
En los términos de este artículo, el Estado garantizará que “toda persona tiene
derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal
y doméstico en forma e± ciente, salubre, aceptable y asequible”. La importancia
del ciclo del agua en la consecución del derecho a la salud es innegable y condi-
ciona, desde la perspectiva de los derechos humanos, la actuación de las admi-
nistraciones locales, particularmente municipales, en la gestión de los servicios
públicos relacionados con el agua.
Por su parte, la Ley General de Salud, ley reglamentaria del artículo 4 cons-
titucional, entre otros ± nes, establece el funcionamiento del sistema nacional
de salud, el cual tiene por objeto dar cumplimiento al derecho a la protección de
la salud. Este organismo está compuesto por las dependencias y entidades de la
administración pública federal y local y tiene por objetivo, entre otros descritos
en el artículo 6 de la Ley, “apoyar el mejoramiento de las condiciones sanitarias
del medio ambiente que propicien el desarrollo satisfactorio de la vida”. El re-
conocimiento de una concepción amplia del derecho a la salud y de las causas
que atentan contra el ejercicio de este derecho ya se encuentra presente en la
legislación nacional, pero disociada, en gran medida, del quehacer diario de
las administraciones públicas, pues parece que la salud sólo se relaciona con la
prestación de servicios médicos. Por otra parte, el artículo 7 de la misma norma
señala que la coordinación del sistema nacional de salud estará a cargo de la
Secretaría de Salud federal, la cual, entre otras acciones, impulsará la descon-
centración y descentralización de los servicios de salud en la república mexicana.
Esta encomienda es de gran importancia para el tema que nos ocupa, pues de
8
Sobre la conceptualización del proceso de salud-enfermedad, la concepción global de la salud y la importancia
del municipio en la promoción de la salud véase S
OTELO
, J
UAN
M
ANUEL
. “Salud desde el municipio: una estrategia para
el desarrollo”, en
Salud Pública de México
php?id=001715.
49
LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES OTORGADAS POR EL ARTÍCULO 115.
..
la efectividad de las políticas y planes depende la concientización de las autori-
dades locales en materia de salud.
Se debe recordar que este trabajo no pretende abordar la capacidad de los
municipios para prestar directamente servicios médicos, objetivo F nal de un
proceso descentralizador iniciado en los años ochenta.
9
Sin perjuicio de la im-
portancia y las ventajas que puede traer consigo la asunción de servicios médicos
de salud por parte de los municipios, se debe tener presente que la problemática
económica y de recursos humanos imposibilita esta acción para los municipios
más desfavorecidos. En cualquier caso, la tarea descentralizadora de servicios
médicos pasa por la legislación de las entidades federativas, pues son sus le-
gislaturas quienes tienen la capacidad de desarrollar el marco normativo y de
colaboración que conduzca a los municipios de su ámbito territorial a la puesta
en marcha de este tipo de servicios. El marco normativo de desarrollo de esta
dinámica descentralizadora, a través del Poder Legislativo de las entidades fe-
derativas, encuentra su base en la coordinación de la competencia concurrente
entre la ±ederación y los estados de la República prevista en el artículo 4 de la
Constitución en relación con la ley reglamentaria, de acuerdo a la distribución
de competencias prevista dentro del sistema nacional de salud por el artículo
13. Por otra parte, y en aplicación de la normativa desarrollada por sus propias
legislaturas, la actividad material de las administraciones públicas locales, en el
ámbito de la salud, se enmarca en los sistemas estatales de salud, en cumpli-
miento del artículo 9 de la Ley General, que encomienda:
Los gobiernos de las entidades federativas coadyuvarán, en el ámbito de sus respec-
tivas competencias y en los términos de los acuerdos de coordinación que celebren
con la Secretaría de Salud, a la consolidación y funcionamiento del sistema nacional
de salud. Con tal propósito, los gobiernos de las entidades federativas planearán,
organizarán y desarrollarán en sus respectivas circunscripciones territoriales, sistemas
estatales de salud, procurando su participación programática en el Sistema Nacional
de Salud.
9
Este proceso se llevó a cabo por dos vías: legislativa y convencional (por reforma constitucional y convenios de
coordinación). Véase R
UIZ
DE
C
HÁVEZ
, M
ANUEL
. “La salud y el…”,
op. cit
., p. 45. La hemerografía relativa al proceso des-
centralizador es abundante, lo que demuestra la importancia de este paso en la superación de las deF
ciencias del
sistema anterior, centralizado e inoperativo, a favor del desarrollo municipal, entre otros véase C
ARDOZO
B
RUM
, M
IRYAM
.
“El papel del municipio en la descentralización de los servicios de salud”, en
Comercio Exterior
, vol. 47, No. 10, 1997,
pp. 795-799; B
AZ
D
ÍAZ
, L
OMBARDO
G
USTAVO
. “Los servicios de salud en el municipio mexicano actual”, en
Gaceta Mexicana
de Administración Pública Estatal y Municipal
, No. 26-28, 1987; R
UIZ
DE
C
HÁVEZ
, M
ANUEL
y L
ARA
P
ONTE
, R
ODOL±O
. “Los nive-
les de salud en el municipio mexicano actual”, en
Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal
,
cit.
; M
ORÁN
Z
ENTENO
, J
OSÉ
A
NTONIO
. “Los consejos municipales de salud, antecedentes, reglamentación y perspectivas”,
en
Estudios Municipales
, No. 5, 1985; L
ARA
P
ONTE
, R
ODOL±O
y H
ERRERA
Z
ÁRATE
, M
ARIO
. “Escenarios para la descentralización
municipal: el caso de la salud”, en
Estudios Municipales,
No. 20, 1988.
50
ALINA DEL CARMEN NETTEL BARRERA
La Secretaría de Salud auxiliará, cuando lo soliciten los estados, en las acciones de
descentralización a los municipios que aquéllos lleven a cabo.
El marco normativo de desarrollo en los estados juega un papel trascendental
en el crecimiento y consolidación de los municipios dentro de un sistema de sa-
lud complejo que involucra a todos los niveles de gobierno y, de hecho, diseña la
forma de concebir el derecho a la protección de la salud. La Federación, en este
sentido, es un pilar de apoyo al desarrollo del sistema, pero deja un margen de
acción amplio a los estados para la consolidación del sistema. Un ejemplo de esto
es que la Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro crea las comisiones
permanentes de dictamen (cuerpos consultivos y de evaluación de los distintos
ramos administrativos), de entre las cuales destaca la de
salud pública
, que tiene
por competencia la higiene y salubridad en el municipio.
En este trabajo se utilizará el marco normativo local del estado de Querétaro
como punto de referencia, por ser uno de los primeros estados de la República
que se involucró en el proceso de evolución del sector salud en el país. La actual
Ley de Salud del Estado de Querétaro, publicada el 30 de enero de 2010, recoge
una concepción amplia del derecho a la protección de la salud en relación con
las ± nalidades que la ley reconoce.
10
Éstas no se reconducen al contenido de los
tratados internacionales en su literalidad, pero sí hacen referencia a la
calidad de
la vida humana
, concepto que se puede relacionar estrechamente con la inter-
pretación jurisprudencial del derecho a una vida digna, en los términos de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Aunado a ello, del contenido de la Ley
Estatal de Salud (título séptimo) se desprende una concepción global del derecho
a la salud, comprendiendo diversos aspectos en su cuidado, como la educación,
la nutrición, los efectos del ambiente (dentro del cual cobra importancia la vigi-
lancia de la calidad del agua para uso y consumo humano), la salud ocupacional
e incluso la donación de órganos. Sin embargo, llama la atención que
para los
efectos del derecho a la protección de la salud
,
según el artículo 30 de la Ley,
se consideren aspectos que en su mayoría se reconducen a la prestación de los
10
El artículo 1 de la ley señala como f
nalidades de este derecho:
“
I
. El bienestar biopsicosocial de los seres humanos, para contribuir al ejercicio pleno de sus capacidades;
II
. Prolongar y mejorar la calidad de la vida humana;
III
. Proteger y Fortalecer los valores que coadyuven a la creación, conservación y disFrute de condiciones de salud
que contribuyan al desarrollo social;
IV
. Promover actitudes solidarias y responsables de la población en la preservación, conservación, mejoramiento y
restauración de la salud;
V
. El disFrute de servicios de salud y de asistencia social que satisFagan ef
caz y oportunamente las necesidades de
la población, sin que exista ningún tipo de discriminación;
VI
. El conocimiento para el adecuado aprovechamiento y utilización de los servicios de salud, y
VII
. El desarrollo de la enseñanza y la investigación científ
ca para la salud”.
51
LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES OTORGADAS POR EL ARTÍCULO 115.
..
servicios médicos, con las siguientes excepciones: “la educación para la salud, la
promoción del saneamiento básico y el mejoramiento de las condiciones sanita-
rias del medio ambiente”; “la asistencia de grupos vulnerables”, y una cláusula
residual que recoge cualquier otra disposición legal. En suma, existen ciertos
aspectos de la ley estatal que se ajustarían a la construcción de una auténtica
cultura del derecho a la salud, o a la protección de la salud de acuerdo con un
espíritu garantista; sin embargo, parece mantenerse presente la idea de que la
salud esencialmente se relaciona con las formas de atención médica de las en-
fermedades.
3. Las competencias otorgadas a los municipios por el artículo 115
de la Constitución mexicana
El derecho a la salud, como un derecho humano reconocido en diversos ins-
trumentos nacionales e internacionales, ha inspirado el orden jurídico interno
de México. Esta realidad no debe verse disociada sino complementaria de otros
mandatos constitucionales que abordan la efectividad de este derecho; tal es el
caso de las competencias otorgadas por la Constitución a los municipios,
11
siem-
pre que tengan una relación estrecha con la protección de la salud. Precisamente
en este punto radica la doble vertiente de obligaciones para los municipios en
materia de salud, pues, por una parte, se trata de abordar la temática desde la
responsabilidad de las autoridades administrativas en la promoción, respeto,
protección y garantía de los derechos humanos de acuerdo con la exigibilidad de
los compromisos adquiridos por México a través de los tratados internacionales.
Por otro, se debe reconocer que en materia de salud, las competencias otorgadas
expresamente por el artículo 115 de la Constitución se relacionan estrechamente
con una concepción amplia del derecho a la salud si se observan como elementos
indispensables para el sostenimiento de estándares de una calidad de vida digna
y de protección del medio ambiente saludable.
11
Tras la reforma de 1983 al artículo 115 de la Constitución (publicada en el
Diario Of
cial de la Federación
el 3 de
febrero de 1983) los ayuntamientos asumen, de acuerdo con la fracción
III
, una serie de competencias especíF
cas
que apenas han sido modiF
cadas sustancialmente en su contenido; sin embargo, el contexto de su desarrollo com-
petencial sí se ha visto modiF
cado por la forma de asumir las competencias. En 1983, la fracción
III
señalaba que “los
municipios, con el concurso de los estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes tendrán a su cargo los
siguientes servicios públicos”. Posteriormente, tras la reforma de 1999 (publicada en el
Diario Of
cial de la Federación
el 23 de diciembre) la fracción
III
señala que los “municipios tendrán a su cargo las funciones y los servicios públicos
siguientes”. Este cambio se relaciona con que se reconozca al municipio como “un verdadero orden de gobierno y
no como una mera instancia de administración” siempre supeditada a otros niveles de gobierno, especíF
camente el
estatal. Sobre los aspectos positivos y negativos de la reforma de 1999 véase R
ENDÓN
H
UERTA
B
ARRERA
, T
ERESITA
.
Diag-
nóstico y diseño de la reglamentación municipal en México
, Universidad de Guanajuato, Guanajuato, 2011, p. 26.
52
ALINA DEL CARMEN NETTEL BARRERA
La fracción
III
del artículo 115 señala expresamente una serie de funciones y
servicios públicos que los municipios deberán asumir. Entre ellos se destacan, por
su relación con el derecho a la salud, los relacionados con los incisos:
a) El agua potable, el drenaje, el alcantarillado, y el tratamiento y disposición
de las aguas residuales.
b) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición F nal de residuos.
c) Mercados y centrales de abastos.
d) Panteones.
e) Rastro.
f) Calles, parques y jardines, y su equipamiento.
Todas estas encomiendas constitucionales tienen un trasfondo de salud pública
y no se trata de una coincidencia, ya que la existencia del municipio, como ni-
vel de gobierno más cercano a la población,
12
es la sede de satisfacción o decep-
ción de las necesidades de los servicios públicos, relacionados más íntimamente
con el desarrollo de las condiciones de vida, de una vida digna.
EspecíF camente, sobre la relación entre el derecho a la protección de la sa-
lud y las competencias municipales constitucionales, se recuerda la naturaleza
simbiótica de sus objetivos. De esto encontramos evidencias en diversas normas,
en especial todas aquellas que relacionan la salubridad del agua o el medio
ambiente con la salud, cualquiera que sea el ámbito competencial en el cual se
desarrollen. El artículo 30 de la Ley de Salud de Querétaro es un buen ejemplo
de lo anterior, al relacionar el derecho a la protección de la salud con las “con-
diciones sanitarias del ambiente”. Éste puede conF gurarse como un concepto
jurídico indeterminado pero no confuso, pues simplemente abarca todas aque-
llas situaciones que perjudiquen el ambiente. Pensemos en una deF ciente red
de drenaje, alcantarillado o disposición de aguas residuales, que puede implicar
la contaminación de alimentos, bebidas o la transmisión de enfermedades por
contacto; recordemos también que la mala gestión de los residuos,
13
lentitud,
irregularidad o la deF ciencia en los medios y formas de recolección se relaciona
con la suciedad en las calles, la transmisión de enfermedades y la exposición a
peligros como tropiezos o cortaduras; de la gestión de los mercados, centrales
12
Este hecho se corrobora desde una perspectiva histórica, pues desde la época colonial los municipios cumplían
algunos mandatos en relación con la salud, e incluso la Constitución de Cádiz encomendó la
policía de salubridad
a
los municipios. Véase R
UIZ
DE
C
HÁVEZ
, M
ANUEL
. “La salud y el…”,
op. cit
., p. 22.
13
Los casos más dramáticos implican municipios que depositan los residuos al aire libre sin control, “provocando
enfermedades y focos de infección donde proliferan plagas nocivas para el ser humano y para la comunidad en
su conjunto”. Véase D
ÍAZ
D
ÍAZ
, F
ULGENCIO
. “Residuos sólidos municipales”, en
Altamirano. Revista del H. Congreso del
Estado de Guerrero
, año 3, No. 16, 2000, p. 342.
53
LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES OTORGADAS POR EL ARTÍCULO 115.
..
de abasto y rastros depende la salubridad en la comercialización y distribución
de alimentos (control de origen, enfermedades, tiempo de exposición, etcétera);
incluso la gestión de los panteones tiene implicaciones de salubridad pública,
pues la inhumación, exhumación y traslado de restos humanos tiene correspon-
dencia con el control de enfermedades. Por desgracia, los casos aquí señalados
son una lamentable realidad de muchos municipios rurales y urbanos a lo largo
de la república.
El establecimiento y posterior desarrollo de las competencias municipales
constitucionales no ha estado exenta de problemática y un amplio sector de la
doctrina ha señalado las deF ciencias de las reformas de 1983 y 1999 a la Cons-
titución, así como las tareas pendientes.
14
Entre otras, el fortalecimiento de un
verdadero gobierno municipal y su emancipación F nanciera,
15
la necesidad de
una ley reglamentaria del artículo 115 constitucional y la reforma administrativa,
especialmente en materia de prestación de servicios públicos.
16
En este último caso, la prestación de servicios públicos, como forma de acti-
vidad material de las administraciones públicas, radica en el ejercicio de las com-
petencias constitucionales otorgadas a los municipios y, por supuesto, también
aquellas otras competencias que les pudieran haber sido transferidas por parte de
las entidades federativas. En esta ocasión el debate no debe centrarse en relación
con la forma de asumir la prestación de los servicios públicos, es decir, no debe
distraernos la cuestión de si se hace o no de forma directa o indirecta, pues lo
que atañe a este trabajo es explicar la importancia de que los municipios asuman
la tarea de satisfacer determinadas necesidades ciudadanas en relación con el
derecho a la salud. Si esto se lleva a cabo directamente, a través de la gestión
privada y las concesiones administrativas, o incluso por entes de derecho social,
17
la cuestión trascendental radica en la decisión de los gobiernos municipales de
14
Sobre la problemática en torno a la distribución de competencias entre la Federación, las entidades federativas y
los municipios véase G
ÁMIZ
P
ARRAL
, M
ÁXIMO
. “Las relaciones del municipio, los estados y el gobierno federal en México.
Un nuevo artículo 115 constitucional”, en V
ALENCIA
, S
ALVADOR
(coord.).
El municipio en México y en el mundo.
Primer
Congreso Internacional de Derecho Municipal
,
UNAM
, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2005, pp. 91 y ss.
15
Al respecto se ha señalado que el reconocimiento constitucional del municipio como orden de gobierno (tras la
reforma de 1999) no se ha traducido a la realidad, pues “el trato o±
cial de los asuntos municipales es el mismo, el
concepto que del municipio se tiene desde la entidad federativa, y no se diga desde la Federación, no se ha modi-
±
cado; sigue viéndosele como el más insigni±
cante, como el ente manumitido condenado a la penuria ±
nanciera;
continúa entrampado entre expedientes, datos, procesos y trámites, para acceder a fondos estatales y federales”.
Véase R
ENDÓN
H
UERTA
B
ARRERA
, T
ERESITA
. “Diagnóstico y diseño de la reglamentación municipal…”,
op. cit.
, p. 47.
16
Las vicisitudes en la prestación de los servicios públicos por parte de los gobiernos municipales han sido abordadas
por S. V
ALENCIA
C
ARMONA
en relación con las formas de colaboración entre lo público y lo privado de acuerdo con las
tendencias privatizadoras de las últimas décadas. Véase V
ALENCIA
C
ARMONA
, S
ALVADOR
. “Constitución, municipio y refor-
ma”, en V
ALENCIA
, S
ALVADOR
(coord.).
El municipio en México
…,
cit
., pp. 91 y ss.
17
L. J. B
ÉJAR
R
IVERA
recuerda la posibilidad de que los servicios públicos se presten a través de este tipo de entidades,
como sociedades de producción rural, cooperativas, etcétera, que colaboran con el Estado “como prestador de
54
ALINA DEL CARMEN NETTEL BARRERA
asumir la responsabilidad de esas necesidades. Uno u otro modelo, antes que
temprano, f nalmente habrían de exigir resultados materiales sobre las respon-
sabilidades que implican las competencias municipales. Lo anterior se puede
sostener si se recuerda la importancia del control en el otorgamiento y desarrollo
de las concesiones administrativas para la prestación de los servicios públicos.
En eFecto, el adecuado control de las concesiones administrativas respecto de la
Forma y medios de prestación de los servicios públicos por parte de entes priva-
dos mantiene un vínculo muy importante —y muchas veces despreciado— entre
las administraciones y los servicios. Respecto de su otorgamiento, implican la
propia conf guración del servicio, el cómo quiere el municipio que se presten los
servicios (estándares de calidad, accesibilidad, asequibilidad, etcétera); respecto
de su desarrollo, la administración tiene la capacidad de continuar velando por
la Forma en que se prestan los servicios públicos a través de f guras clave como la
sanción, la rescisión o el rescate.
18
En el mismo sentido, es esencial considerar estrategias alternativas a la rígida
distinción tradicional entre servicio público y las exigencias del mercado, pues
ambas pueden convivir bajo los postulados de los derechos sociales que tradi-
cionalmente han legitimado la actividad prestacional de las administraciones pú-
blicas. Un ejemplo lo encontramos en el
concierto
como Fórmula de articulación
entre los sectores público y privado en la regulación de los
servicios de interés
general no económicos
de acuerdo con la conf guración de la Unión Europea de
los servicios públicos, específ camente aquellos considerados de
interés general.
Esta Fórmula trata de distinguir entre aquellos servicios que tienen un compo-
nente económico “tanto en su gestión por la ef ciencia, tanto en su conexión
con el conjunto de la actividad económica de la que son sectores básicos y
Fundamentales”,
19
tales como el transporte, energía, servicios postales, etcétera,
y aquellos otros servicios que no tienen un componente económico sino asisten-
cial, “característicos del Estado social”, como la educación o la salud, ámbitos en
los que la iniciativa privada se ha mantenido presente de una u otra Forma a lo
largo de la historia y de las corrientes económicas. Tal como señalé en el párraFo
anterior, la clave de esta Formulación radica en el reconocimiento de la impor-
tancia de los servicios asistenciales y, por tanto, de la responsabilidad del Estado
en los objetivos f nales de este tipo de servicios, sin perjuicio de la colaboración
de sujetos privados bajo una estructura jurídica específ ca, como es el contrato
servicios hacia sus socios, agremiados o asimilados”. Véase B
ÉJAR
R
IVERA
, J
OSÉ
L
UIS
.
Una aproximación a la teoría de los
servicios públicos
,
UBIJUS
, México, 2012, p. 89.
18
Véase M
ARTÍNEZ
M
ORALES
, R
AFAEL
I.
Derecho administrativo. Primer curso
, 6ª ed., Oxford, México, 2011, pp. 270-272.
19
Véase E
STEVE
P
ARDO
, J
OSÉ
.
Lecciones de derecho administrativo
, Marcial Pons, Madrid, 2011, pp. 432 y ss.
55
LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES OTORGADAS POR EL ARTÍCULO 115.
..
en el cual se conjugan la rectoría del Estado y la protección de los intereses de
los sujetos privados (ya que de ninguna manera se podría permitir que este tipo
de f guras impliquen, por su injerencia, la arbitrariedad administrativa).
4. Los derechos humanos y la actuación de las autoridades
municipales en relación con la protección de la salud
Tal como he tenido oportunidad de señalar, el derecho a la salud, en la concep-
ción amplia del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultura-
les y en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, crea
un vínculo entre este derecho y la actuación de las administraciones públicas
municipales, en ejercicio de las competencias constitucionales que tienen un
impacto en la salubridad del medio ambiente. Por otra parte, las reFormas de
junio de 2011 a diversos artículos de la Constitución para albergar la más amplia
protección de los derechos humanos crean condiciones para exigir una actuación
administrativa coherente con su respeto, más aún si estos derechos están reco-
nocidos (aunque no con el mismo alcance) en la propia Constitución mexicana
como derechos Fundamentales.
20
Y es que incluso por su misma naturaleza, el
derecho a la salud y los servicios públicos municipales son interdependientes
y necesitan unos de otros para conseguir sus objetivos. No sólo debemos pre-
guntarnos si las autoridades municipales están conscientes de este marco de
actuación, sino también de cómo piensan abordarlo.
Desde un punto de vista tradicionalmente positivista podemos recuperar de-
terminados marcos normativos como la Ley de Salud del Estado de Querétaro, la
cual, en el artículo 5, establece que los ayuntamientos son autoridades sanitarias
en sus respectivos ámbitos competenciales, lo que proporciona un parámetro de
acción y de responsabilidad en materia de salud como órgano de gobierno de los
municipios. Además, el Consejo de Salud del Estado de Querétaro se integra,
entre otros cargos públicos, por los presidentes de los consejos municipales de
salud, de acuerdo con el artículo 9. Esta estructura orgánica de la administración
sanitaria juega un papel esencial como punto de partida para la protección del
derecho a la salud, siempre que sea eFectiva.
21
Sin menoscabo de esta realidad,
20
Véase C
ARBONELL
, M
IGUEL
. “Los derechos fundamentales en México”, 4ª ed., Porrúa-
UNAM
-
CNDH
, México, 2011.
21
Ignacio F. H
ERRERÍAS
C
UEVAS
recuerda que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en relación con el caso
Radilla Pacheco
vs.
México, sentencia del 23 de noviembre de 2009, considera que “no sólo la supresión o expedición
de las normas de derecho interno garantizan los derechos contenidos en la Convención Americana, de conformidad a
la obligación comprendida en el artículo 2 de dicho instrumento. También se requiere el desarrollo de prácticas esta-
tales conducentes a la observancia efectiva de los derechos y libertades consagrados en la misma. En consecuencia,
56
ALINA DEL CARMEN NETTEL BARRERA
debemos tener presente el nuevo paradigma sobre el que se fundamenta la con-
cepción de los derechos humanos en México. Sin desconocer el pragmatismo de
contar con este tipo de marcos de actuación, lo cierto es que es necesario impul-
sar una nueva concepción de los municipios y de sus propias responsabilidades,
sobre todo teniendo éstas un impacto directo en los derechos fundamentales.
No debemos olvidar que la doctrina más acreditada en materia de derechos
fundamentales ha señalado que las facultades u obligaciones de los distintos ni-
veles de gobierno en materia de derechos humanos no interF eren con el sistema
de distribución de competencias previsto en el derecho interno. Una autoridad
no puede excusarse del cumplimiento de los tratados internacionales basándose
en la posible afectación de esferas competenciales.
22
Por una parte, porque el
propio derecho internacional, particularmente la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en el artículo 28, prevé la adopción de medidas por parte
de los Estados (que tienen como forma de Estado la ±ederación) para evitar este
tipo de con² ictos. Por otra parte, porque tras la reforma de 2011 y la adopción
del párrafo tercero del artículo 1 de la Constitución, todas las autoridades, den-
tro de sus respectivos ámbitos competenciales, son sujetos de obligaciones en
materia de derechos humanos.
5. Conclusiones
El esfuerzo por reconocer y concretar el protagonismo del municipio en la vida
nacional implica mucho más que reformas constitucionales en el ámbito munici-
pal y demás normas federales y estatales. El objetivo debe centrarse en otorgarle
la capacidad de observar el impacto de sus acciones en el proceso de construc-
ción del país, de un país más justo y digno. En este modelo, al que debemos
aspirar, los derechos humanos son elementos indispensables. Es por esta razón
que se debe reconocer que las áreas estratégicas, como la salud, en el conjunto
de la actuación administrativa municipal, implica mucho más que formalismos
en la ejecución de las competencias otorgadas por la Constitución o por normas
federales o estatales; está íntimamente relacionada con el respeto a los derechos
humanos y con la propia construcción de una comunidad saludable.
La relación entre los derechos humanos y el ejercicio de competencias mu-
nicipales constitucionales no debe quedar reservada a la doctrina o a ámbitos
especializados de actuación municipal. Es necesario que se divulgue y que sea
la existencia de una norma no garantiza por sí misma que su aplicación es adecuada”. Véase H
ERRERÍAS
C
UEVAS
, I
GNACIO
F
RANCISCO
.
Control de convencionalidad y efectos de las sentencias
,
UBIJUS
, México, 2012, p. 80.
22
Véase C
ARBONELL
, M
IGUEL
. “Las obligaciones del Estado en el artículo 1º de la Constitución…”,
op. cit
., pp. 67 y 68.
57
LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES OTORGADAS POR EL ARTÍCULO 115.
..
un interés habitual en el quehacer de las administraciones municipales, pues sólo
de esta forma se podrá conseguir una concientización de la importancia de la
adecuada prestación de servicios públicos que garanticen una vida digna a los
ciudadanos. No se puede menospreciar el bagaje de instrumentos jurídicos que
proporciona el derecho internacional y que ilustra el cómo deben abordar los
municipios las obligaciones de promover, respetar, proteger y garantizar los dere-
chos humanos. Por el contrario, estos instrumentos son fundamentales y deben
integrarse a documentos básicos que orientan la actuación de las autoridades
administrativas. Finalmente, el
nuevo paradigma
de los derechos humanos en
México debe traducirse en mecanismos útiles que orienten la prestación de los
servicios públicos más elementales.