*
Recibido: 10 de febrero de 2013. Aceptado: 19 de marzo de 2013.
**
Profesor en el Instituto de Altos Estudios Nacionales del Ecuador, Ecuador (
jbenalcazarg@hotmail.com
).
RESUMEN
El presente trabajo analiza los aspectos f
nan-
cieros que implica la descentralización admi-
nistrativa en el Ecuador. En una primera parte
se habla de las características Fundamentales
del modelo de descentralización ecuatoriano,
para posteriormente explicar la relación entre
descentralización y autonomía f
nanciera. En
una segunda parte se ref
ere a los ingresos tri-
butarios que se asignan a los municipios ecua-
torianos y al sistema tributario municipal, con
especial reFerencia a la potestad de creación de
tasas y contribuciones especiales que tienen los
municipios ecuatorianos.
PALABRAS
CLAVE
:
Descentralización, autono-
mía f
nanciera, recursos f
nancieros, potestad
tributaria.
ABSTRACT
This paper analyzes f
nancial aspects related to
the administrative decentralization in Ecuador.
In the f
rst part, we analyse basic Features oF
Ecuadorian decentralization model, in order to
explain the connection between decentraliza-
tion and f
nancial autonomy. The second part
is on tax revenues allocated to Ecuadorian
municipalities and municipal tax system, with
particular reFerence to the power oF creating
special contributions For Ecuadorians munici-
palities.
KEY
WORDS
:
Decentralization, f
nancial auto-
nomy, f
nancial resources, tax jurisdiction.
La autonomía f
nanciera municipal
en el Ecuador, con especial reFerencia
a los ingresos tributarios y a la potestad
tributaria de los municipios*
Municipal f
nancial autonomy in Ecuador,
with special reFerence to tax revenue
and to municipal tax jurisdiction
Juan Carlos Benalcázar Guerrón**
REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS
DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VII
NO. 32, JULIO-DICIEMBRE DE 2013, PP. 27-40
IUS
28
JUAN CARLOS BENALCÁZAR GUERRÓN
Sumario
1. Introducción
2. Descentralización administrativa y autonomía f
nanciera
A
) Ecuador, Estado unitario de gobierno descentralizado
B
) La autonomía f
nanciera como exigencia de la descentralización
3. Régimen jurídico de los ingresos tributarios y de la potestad tributaria municipal
A
) Impuestos que benef
cian a los municipios ecuatorianos
B
) Régimen jurídico de la potestad tributaria de los municipios
4. A manera de conclusión
1. Introducción
La descentralización tiene una especial trascendencia en el Ecuador, país que
se caracteriza por su heterogeneidad socioeconómica, geográf ca y cultural.
Estos caracteres determinan la necesidad de gobiernos locales para que la au-
toridad pública pueda tener la debida cercanía a las problemáticas particulares
de las comunidades y atenderlas con la debida ef ciencia y conocimiento de sus
vicisitudes. Es por estas razones que la Constitución indica que el Ecuador “se
gobierna de Forma descentralizada”.
Una de las problemáticas más delicadas e importantes que plantea la des-
centralización es el f nanciamiento de las actividades que deben desarrollar los
entes descentralizados. Esto merece un especial énFasis porque hablar de des-
centralización sin asignación de recursos implica reFerirse no sólo a algo del
todo incompleto y desnaturalizado sino, aún más, a un proceso al que le Faltará
practicidad, o bien que no logrará cumplida realización.
En el presente artículo abordaremos el régimen jurídico de la autonomía f -
nanciera que por disposición constitucional gozan los municipios ecuatorianos,
pero además se hará una descripción de los recursos que las leyes les asignan
para cumplir con sus Funciones.
Especial mención merecerán las potestades tributarias que la Constitución y
la ley asignan a los municipios y que les permiten f nanciar obras y servicios pú-
blicos necesarios para el desarrollo de sus circunscripciones, mediante la creación
de tasas y contribuciones especiales.
El estudio de las temáticas planteadas se desarrollará en dos partes. En una
primera se hablará de las características Fundamentales del modelo de descen-
tralización ecuatoriano, para posteriormente explicar la relación entre descentra-
lización y autonomía f nanciera.
29
LA AUTONOMÍA FINANCIERA MUNICIPAL EN EL ECUADOR.
..
En una segunda parte nos referiremos a los ingresos tributarios que se asig-
nan a los municipios ecuatorianos y explicaremos el sistema tributario munici-
pal, con especial referencia a la potestad de creación de tasas y contribuciones
especiales que tienen los municipios ecuatorianos.
2. Descentralización administrativa y autonomía f
nanciera
A
)
Ecuador, Estado unitario de gobierno descentralizado
El artículo 1 de la Constitución ecuatoriana deF ne al Ecuador como un
Estado
unitario
que “se organiza en forma de república y se gobierna de manera des-
centralizada”.
El Estado unitario, como explica Jorge R
ODRÍGUEZ
Z
APATA
, “está dotado de un
centro único de impulsión política
, que acumula la totalidad de las atribuciones
y funciones que corresponden a la persona jurídica estatal y consta de un solo
aparato gubernamental, que lleva a cabo todas las funciones del Estado”.
1
Las características básicas del Estado unitario, según destaca Vladimiro N
A
-
RANJO
M
ESA
, son las siguientes:
a) Tiene un solo sistema de órganos de gobierno, que actúan sobre todo el
territorio nacional. Esto explica que en el Ecuador solamente exista un
órgano Ejecutivo, un Legislativo y un Judicial.
b) Rige una sola Constitución y unas mismas leyes en todo el territorio nacio-
nal, de tal modo que no caben Constituciones y leyes locales.
c) Domina la centralización política, que se traduce en la unidad de mando
supremo y en la uniformidad de la legislación, de la administración de
justicia y, en general, de las decisiones de carácter político.
2
No obstante, como también advierte N
ARANJO
M
ESA
, en el mundo contemporáneo
no es común encontrar un Estado rígidamente centralizado, es decir, un Estado
unitario en forma pura.
3
Por ello, el carácter de Estado unitario que tiene el Ecuador, como anota Julio
César T
RUJILLO
: “[…] no es obstáculo para que el Ejecutivo central se despoje de
ciertas y determinadas funciones y las encargue a entidades creadas exprofesa-
1
R
ODRÍGUEZ
Z
APATA
, J
ORGE
.
Teoría y práctica del derecho constitucional
, Tecnos, Madrid, 1996, p. 83.
2
Cfr.
N
ARANJO
M
ESA
, V
LADIMIRO
.
Teoría constitucional e instituciones políticas
, 8ª ed., Temis, Bogotá, 2000, p. 290.
3
Idem
.
30
JUAN CARLOS BENALCÁZAR GUERRÓN
mente para ello, como personas jurídicas distintas del Estado; hecho que se lo
conoce como descentralización administrativa”.
4
La descentralización, dice Efraín P
ÉREZ
, consiste en atribuir a personas jurídi-
cas territoriales o funcionales, competencias que se atribuyen a la administración
pública central, “[…] lo que no obsta para que los órganos descentralizados ten-
gan que actuar en cumplimiento estricto de las normas legales de su régimen o
creación, en virtud del llamado ‘principio de especialidad’, además de las normas
genéricas de derecho público aplicables a las entidades públicas”.
5
La descentralización no es incompatible con la estructura constitucional del
Estado unitario, pues, a diferencia de lo que ocurre con el Estado federal, tal
descentralización no es de carácter político, sino de naturaleza
administrativa
.
En otros términos, la descentralización en el Estado unitario no llega a la au-
tonomía política que tienen los estados miembros de un Estado federal, que se
maniF esta en la existencia de instituciones y ordenamientos jurídicos locales.
Gustavo P
ENAGOS
destaca que la descentralización comprende diversos grados
de libertad en la toma de decisiones, en la gestión de intereses propios mediante
autoridades también propias y en la expedición de normas ajustadas a la Cons-
titución y a la ley. En el Estado unitario, la descentralización y la autonomía se
desenvuelven con la unidad de organización de la comunidad estatal, que es
de carácter político. La descentralización y autonomía en el Estado unitario se
armonizan con su sujeción a los límites impuestos por una sola Constitución
y dentro de los esquemas orgánicos que ella establece, los cuales conjugan la
autonomía local con el ejercicio de la dirección política central. Si bien existe
una determinación de competencias entre el gobierno central y la administración
local —en un marco jurídico en el cual el primero sólo puede interferir en concre-
tos aspectos relacionados con el ámbito local—, dichas competencias se enlazan
según esquemas fundamentales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
6
Los propósitos principales de la descentralización son fortalecer el desarrollo
local y acercar a la autoridad a la sociedad. En efecto, aun cuando el Estado
conF gure un todo, bien pueden identiF carse necesidades particulares, vicisitudes
diferentes y circunstancias propias en las diversas partes de su territorio. Esto
mucho más aún en un Estado como el Ecuador, que a pesar de su pequeño
territorio de 256,370 kilómetros cuadrados, muestra una población de gran
diversidad socioeconómica, asentada en cuatro regiones cuyas características las
4
T
RUJILLO
, J
ULIO
C
ÉSAR
.
Teoría del Estado en el Ecuador
, Corporación Editora Nacional, Quito, 1994, p. 47.
5
P
ÉREZ
, E
FRAÍN
,
Derecho administrativo
, 3ª ed., Corporación de Estudios y Publicaciones, Quito, 2009,
p. 225.
6
Cfr
. P
ENAGOS
, G
USTAVO
.
La descentralización en el Estado unitario
, Ediciones Doctrina y Ley, Bogotá, 1997, pp. 3-30.
Véase, también, J
ARAMILLO
A
LVARADO
, P
ÍO
.
Derecho público interno
, Editorial Casa de la Cultura Ecuatoriana, Quito, 1953,
pp.
147-149.
31
LA AUTONOMÍA FINANCIERA MUNICIPAL EN EL ECUADOR.
..
hacen perfectamente identiF cables: Sierra, Costa, Amazonía e Insular o Galápa-
gos. Además de esa heterogeneidad, es válido aF rmar, en virtud de los datos his-
tóricos y de las costumbres maniF estas, que el ecuatoriano siente un profundo
sentimiento de pertenencia e identiF cación con su terruño, lo cual ha propiciado
serias diF cultades para lograr la unidad nacional.
La situación expuesta exige que en la organización constitucional del Estado
se contemple la existencia de autoridades y administraciones públicas locales
que, conocedoras de las exigencias y menesteres particulares de una localidad
en especial, tengan las suF cientes atribuciones para dar oportunas y cabales so-
luciones a la ciudadanía, con el debido conocimiento de causa y sin limitaciones
injustiF cadas que provengan de otras autoridades, especialmente del gobierno
central que puede ser lejano —y hasta ajeno— a las problemáticas de una espe-
cíF ca colectividad.
No obstante, la descentralización funciona dentro de un todo que es el Esta-
do. No signiF ca secesión del territorio nacional, como claramente dice el artículo
238 constitucional, o una suerte de separatismo o gobierno aislado del resto del
Estado. Descentralización supone un grado de capacidad de autogestión ad-
ministrativa acorde con los requerimientos locales, pero en coordinación con el
desarrollo nacional y sin renunciar a lineamientos fundamentales que provienen
de la Constitución y de la autoridad central.
El artículo 242 de la Constitución ecuatoriana dispone que el Estado se or-
ganiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. A
su vez, el artículo 238 constitucional establece que son gobiernos autónomos
descentralizados “las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los
concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales”. A
ellos corresponde la división territorial en parroquias, municipios, distritos me-
tropolitanos, provincias y regiones.
B
)
La autonomía f nanciera como exigencia de la descentralización
La descentralización exige autonomía F nanciera, pues sería ilusorio pretender
que las autoridades locales atiendan las necesidades de sus colectividades sin
contar con recursos propios para atender el gasto público de sus circunscrip-
ciones.
El artículo 5 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización (en adelante,
COOTAD
) deF ne los diversos ámbitos de autono-
mía de los que gozan los gobiernos autónomos descentralizados, y en lo que se
reF ere al aspecto F nanciero, expresa lo siguiente:
32
JUAN CARLOS BENALCÁZAR GUERRÓN
La autonomía f nanciera se expresa en el derecho de los gobiernos autónomos des-
centralizados de recibir de manera directa, predecible, oportuna, automática y sin
condiciones los recursos que les corresponden de su participación en el Presupuesto
General del Estado, así como en la capacidad de generar y administrar sus propios
recursos, de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución y la ley.
Por su parte, el artículo 6 del
COOTAD
dispone que las Funciones del Estado o cual-
quier autoridad extraña deben abstenerse de interFerir en los asuntos f nancieros
propios de los gobiernos autónomos descentralizados, y especialmente prohíbe
que el Estado u otra autoridad derogue, reForme o entorpezca la ejecución de
las ordenanzas; impida o retarde la entrega oportuna y automática de recursos a
dichos gobiernos; les prive de alguno o parte de sus ingresos reconocidos por la
ley; o haga participar de ellos a otra entidad, sin resarcir con otra renta equiva-
lente en su cuantía, duración y rendimiento que razonablemente pueda esperarse
en el Futuro. De igual manera, está prohibido derogar impuestos, establecer
exenciones, exoneraciones, participaciones o rebajas de los ingresos tributarios y
no tributarios propios de los gobiernos autónomos descentralizados, sin resarcir
con otra renta equivalente en su cuantía, así como impedir de cualquier manera
que un gobierno autónomo descentralizado recaude directamente sus propios
recursos, conForme a la ley.
El artículo 270 de la Constitución ecuatoriana establece dos Fuentes para
satisFacer los requerimientos f nancieros de los gobiernos autónomos descentra-
lizados, esto es, mediante la participación en las rentas estatales y a través de la
generación de recursos propios.
De conFormidad con el artículo 271 constitucional, los gobiernos autónomos
descentralizados deben participar de, al menos, el 15% de los ingresos perma-
nentes del Estado, es decir, de los ingresos corrientes del presupuesto general
del Estado, y de un monto no menor al 5% de los ingresos no permanentes del
Estado, que son los ingresos de capital que administra el tesoro nacional, excep-
tuando los de f nanciamiento. Dado que los porcentajes indicados por la norma
constitucional únicamente expresan un mínimo, en el artículo 192 del
COOTAD
se
establece que la participación de los ingresos permanentes del Estado será del
21% y del 10% en los no permanentes.
En el artículo citado del
COOTAD
se determina que el monto total a transFerir
se distribuirá entre los gobiernos autónomos descentralizados en la siguiente
proporción: veintisiete por ciento (27%) para los consejos provinciales; sesenta y
siete por ciento (67%) para los municipios y distritos metropolitanos, y seis por
ciento (6%) para las juntas parroquiales.
33
LA AUTONOMÍA FINANCIERA MUNICIPAL EN EL ECUADOR.
..
Los principios que guían la distribución de los recursos del Estado son la so-
lidaridad, la subsidiariedad y la equidad territorial, que se def nen en el artículo
3 del
COOTAD
. En virtud del principio de solidaridad, es deber del Estado, en todos
los niveles de gobierno, redistribuir y reorientar los recursos y bienes públicos
para compensar las inequidades entre circunscripciones territoriales; garantizar
la inclusión, la satisFacción de las necesidades básicas y el cumplimiento del
objetivo del buen vivir.
Según el
COOTAD
, el principio de subsidiariedad supone privilegiar la gestión
de los servicios, competencias y políticas públicas por parte de los niveles de
gobierno más cercanos a la población, con el f n de mejorar su calidad y ef -
cacia y alcanzar una mayor democratización y control social de los mismos. En
virtud de este principio, se prohíbe al gobierno central ejercer competencias que
puedan ser cumplidas ef cientemente por los niveles de gobierno más cercanos
a la población, salvo en caso de def ciencias, omisiones, desastres naturales o
paralizaciones, casos en los cuales el gobierno central, de modo supletorio y
temporal, puede hacerse cargo de las competencias indebida o inadecuadamente
cumplidas.
Por último, según el
COOTAD
, la equidad territorial pretende garantizar el de-
sarrollo equilibrado de todos los territorios, la igualdad de oportunidades y el
acceso a los servicios públicos.
En el artículo 272 de la Constitución se establecen los criterios para la distri-
bución de los recursos entre los gobiernos autónomos descentralizados, a saber:
1. Tamaño y densidad de la población.
2. Necesidades básicas insatisFechas, jerarquizadas y consideradas en relación con
la población residente en el territorio de cada uno de los gobiernos autónomos des-
centralizados.
3. Logros en el mejoramiento de los niveles de vida, esFuerzo f scal y administrati-
vo, y cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo
del gobierno autónomo descentralizado.
Además de la participación en los ingresos del Estado, los gobiernos autónomos
descentralizados deben gozar de los benef cios económicos de los recursos na-
turales no renovables que se generen, exploten o industrialicen en sus territorios,
como prevén los artículos 274 de la Constitución y 189, letra
c
, del
COOTAD
.
A todo ello se suma que, por disposición de los artículos 273 de la Constitu-
ción y 189, letra
b
, del
COOTAD
, cuando los gobiernos autónomos descentralizados
asuman alguna competencia, debe procederse a la correspondiente transFerencia
de recursos necesarios para cumplir la atribución respectiva.
34
JUAN CARLOS BENALCÁZAR GUERRÓN
El órgano competente para transferir los recursos de los gobiernos descen-
tralizados es el organismo rector de las F nanzas públicas —actualmente el Mi-
nisterio de ±inanzas—, quien debe determinar la respectiva participación en la
proforma presupuestaria de cada año F scal. Las asignaciones deben ser prede-
cibles, directas, oportunas y automáticas, como mandan los artículos 271 de la
Constitución y 190 del
COOTAD
.
Como dijimos anteriormente, los gobiernos autónomos descentralizados
también generan sus propios recursos. El artículo 171 del
COOTAD
habla de los
“ingresos propios de la gestión”, “otros tipos de transferencias, legados y dona-
ciones” y “recursos provenientes de F nanciamiento”. Los primeros, aparte de los
tributos, a los cuales nos referiremos más adelante, son aquellos que se originan
en la venta de bienes y servicios; los que derivan de la renta de inversiones y
multas; los resultantes de la venta de activos no F nancieros y recuperación de
inversiones, y los que producen las rifas y sorteos, entre otros.
Los gobiernos autónomos descentralizados también pueden recibir ingresos
sin contraprestación y no reembolsables, como es el caso de legados y donacio-
nes, de fuente nacional o extranjera, sean de entidades públicas o de entidades
privadas.
Por último, los gobiernos autónomos descentralizados pueden acudir a fuen-
tes adicionales de recursos a través de la captación del ahorro interno o externo,
para F nanciar prioritariamente proyectos de inversión. Estos ingresos están con-
formados por los recursos provenientes de la colocación de títulos y valores, de
la contratación de deuda pública interna y externa, y de los saldos de ejercicios
anteriores. Es importante destacar que el gobierno central debe otorgar garantías
para la obtención de créditos contraídos por los gobiernos autónomos descen-
tralizados, siempre y cuando cuenten con capacidad de pago.
3. Régimen jurídico de los ingresos tributarios y de la potestad
tributaria municipal
A
)
Impuestos que benef cian a los municipios ecuatorianos
Los municipios ecuatorianos gozan del producto de los impuestos creados para
la exclusiva F nanciación de sus actividades, o bien de impuestos en cuya recau-
dación participan. Los primeros, como dice el artículo 490 del
COOTAD
, se han
creado o pueden crearse sólo para el presupuesto municipal, mientras que los
segundos corresponden al presupuesto municipal como partícipe del presupues-
to estatal.
35
LA AUTONOMÍA FINANCIERA MUNICIPAL EN EL ECUADOR.
..
Además, el mismo artículo 490 del
COOTAD
prevé que los impuestos que be-
nef cian a los municipios pueden ser generales, es decir, creados para todos los
municipios del país, o bien particulares, cuando se han creado para Favorecer a
uno o más municipios en específ co.
Según el artículo 491 del
COOTAD
, los impuestos de exclusiva f nanciación
municipal son los siguientes:
a. Impuesto sobre la propiedad urbana
El hecho imponible de este impuesto es la propiedad de un inmueble situado
dentro de los límites de las zonas urbanas que han sido determinadas en las
respectivas ordenanzas.
Los elementos para obtener la base imponible son el valor del suelo, el valor
de las edif caciones y un valor de reposición que se determina aplicando un
proceso que permite la simulación de construcción de la obra que va a ser ava-
luada a costos actualizados de construcción, depreciada de Forma proporcional
al tiempo de vida útil.
La tariFa del impuesto es un porcentaje del valor de la propiedad urbana que
oscila entre un mínimo de cero punto veinticinco por mil y un máximo del cinco
por mil, que se f ja mediante ordenanza por cada concejo municipal.
b. Impuesto sobre la propiedad rural
El hecho imponible de este impuesto es la propiedad o posesión de un inmueble
situado Fuera de los límites de las zonas urbanas. Se consideran como propie-
dad rural a la tierra, edif cios, maquinaria agrícola, ganado y otros semovientes,
plantaciones agrícolas y Forestales.
La base imponible resulta del valor del suelo, del valor de las edif caciones y
un valor de reposición que se relaciona con el aumento o disminución del valor
de la tierra.
La tariFa del impuesto a la propiedad rural es un porcentaje que no puede ser
inFerior al cero punto veinticinco por mil ni superior al tres por mil, el cual será
f jado mediante ordenanza por cada concejo municipal.
c. Impuesto de alcabalas
El impuesto de alcabalas grava el traspaso de dominio de bienes inmuebles por
transFerencia a título oneroso, prescripción adquisitiva de dominio, donación,
36
JUAN CARLOS BENALCÁZAR GUERRÓN
transferencia gratuita u onerosa que haga el F duciario a favor de los beneF -
ciarios de un F deicomiso, así como el usufructo, uso y habitación. También se
gravan con alcabala las particiones que hagan los coherederos, legatarios, socios
y, en general, los copropietarios en la parte en que las adjudicaciones excedan
de la cuota a la que cada condómino o socio tiene derecho.
La base imponible del impuesto de alcabalas es el valor contractual, siempre
que sea mayor al valor que consta en el catastro, pues en caso contrario rige el
del catastro. En el caso de la constitución de derechos reales, la base imponible
es el valor de dichos derechos a la fecha en que ocurra el acto o contrato res-
pectivo.
La tarifa del impuesto es el 1% de la base imponible.
d. Impuesto sobre los vehículos
Este impuesto lo deben pagar los propietarios de vehículos automotores. Se
trata de un tributo progresivo, pues a mayor valor del bien, se incrementa pau-
latinamente el monto del tributo, según una tabla que puede revisar el máximo
organismo de la autoridad nacional de tránsito.
e. Impuesto de patentes
De conformidad con el artículo 548 del
COOTAD
, para ejercer una actividad comer-
cial, industrial o F nanciera, se deberá obtener una patente anual, previa inscrip-
ción en el registro que mantendrá, para estos efectos, cada municipalidad. Dicha
patente se deberá obtener dentro de los treinta días siguientes al día F nal del
mes en el que se inician esas actividades, o dentro de los treinta días siguientes
al día F nal del mes en que termina el año.
El concejo municipal, mediante ordenanza, establecerá la tarifa del impuesto
anual en función del patrimonio de los sujetos pasivos de este impuesto dentro
del cantón. La tarifa mínima será de diez dólares y la máxima de veinticinco mil
dólares de los Estados Unidos de América.
f. Impuesto a los espectáculos públicos
El impuesto a los espectáculos públicos consiste en un gravamen del diez por
ciento del valor del precio de las entradas vendidas de los espectáculos públicos
37
LA AUTONOMÍA FINANCIERA MUNICIPAL EN EL ECUADOR.
..
legalmente permitidos, salvo el caso de los eventos deportivos de categoría pro-
fesional, que únicamente pagarán el cinco por ciento de este valor.
Están exentos de este impuesto aquellos espectáculos en donde única y ex-
clusivamente se presenten artistas ecuatorianos.
g. Impuesto a las utilidades en la transferencia de predios urbanos
y plusvalía de los mismos
Este impuesto grava con el 10% a las utilidades y plusvalía que provengan de
la transferencia de inmuebles urbanos. Dicho porcentaje se puede modiF car
mediante ordenanza.
h. Impuesto al juego
De conformidad con el artículo 563 del
COOTAD
, son sujetos pasivos de este im-
puesto los casinos y demás establecimientos semejantes que puedan funcionar
legalmente en el país.
Debe aclararse que en el Ecuador se encuentran abolidos los juegos de azar,
en virtud de lo resuelto en la consulta popular del 7 de mayo de 2011, por lo
cual puede decirse que este impuesto carece de vigencia.
i. Impuesto del 1.5 por mil sobre los activos totales
El impuesto del 1.5 por mil sobre los activos totales lo deben pagar las perso-
nas naturales, jurídicas, sociedades nacionales o extranjeras, domiciliadas o con
establecimiento en la respectiva jurisdicción municipal, que ejerzan permanen-
temente actividades económicas y que estén obligadas a llevar contabilidad, de
acuerdo con lo que disponen la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno y
su Reglamento.
En caso de que el contribuyente realice actividades en más de un municipio,
presentará la declaración del impuesto en el municipio en donde tenga su do-
micilio principal, especiF cando el porcentaje de los ingresos obtenidos en cada
uno de los municipios donde tenga sucursales, y con base en dichos porcentajes
determinará el valor del impuesto que corresponde a cada municipio.
El impuesto del 1.5 por mil corresponde al activo total del año calendario an-
terior y el periodo F nanciero correrá desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre.
38
JUAN CARLOS BENALCÁZAR GUERRÓN
B
)
Régimen jurídico de la potestad tributaria de los municipios
Los municipios, al igual que los demás gobiernos autónomos descentralizados,
tienen potestad tributaria para crear tasas y contribuciones especiales, pues los
impuestos únicamente se pueden crear por iniciativa de la Función Ejecutiva y
mediante ley aprobada por la Asamblea Nacional, tal como dispone el artículo
301 de la Constitución.
Como todo tributo, las tasas y contribuciones especiales se rigen por los
principios fundamentales de la tributación que se establecen en los artículos
300 de la Constitución y 172 del
COOTAD
, esto es, generalidad, progresividad,
e± ciencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, transparencia y su± ciencia
recaudatoria.
La potestad tributaria de los gobiernos autónomos descentralizados se justi± -
ca por la relación que estos tributos tienen con el ± nanciamiento de las funcio-
nes y cometidos que realiza la autoridad local, la prestación de servicios públicos
y la realización de obras públicas. En efecto, como de± ne G
IULIANI
F
ONROUGE
, la
tasa es la prestación pecuniaria exigida compulsivamente por una persona pú-
blica y relacionada con la prestación efectiva o potencial de una actividad de
interés público que afecta al obligado.
7
El hecho imponible de la tasa, justamen-
te, es provocar la actividad de la autoridad pública en sus funciones de derecho
público (por ejemplo, solicitar un permiso de construcción, de funcionamiento
de un local comercial, pedir una certi± cación, etcétera), o bien la prestación
efectiva o potencial de un servicio público en bene± cio de los vecinos (agua
potable, alcantarillado, bomberos, etcétera).
8
Es evidente que la posibilidad de
que los municipios creen tasas se admite porque estas entidades públicas, que
son autónomas y tienen atribuidas diversas competencias, realizan diversos actos
que, en cuanto implican gasto público local, requieren del ± nanciamiento que
proviene de la ± gura tributaria de la tasa.
Las contribuciones especiales de mejora, por su parte, son tributos que se de-
ben en razón de los bene± cios individuales o de grupos sociales, derivados de la
realización de obras públicas o de especiales actividades que realiza la autoridad
pública.
9
Igual justi± cación que la antes expuesta sobre la tasa puede aplicarse a
la contribución especial de mejora, pues los municipios tienen competencia para
realizar diversas obras públicas que pueden ± nanciarse con este tipo de tributo,
como es el caso de calles, parques y diversas construcciones de interés público.
7
Cfr.
G
IULIANI
F
ONROUGE
, C
ARLOS
.
Derecho F
nanciero
, 7ª ed., Depalma, Buenos Aires, 2001, t.
I
, p. 325.
8
Cfr.
D
E
LA
G
ARZA
, S
ERGIO
F
RANCISCO
.
Derecho F
nanciero mexicano
, 24ª ed., Porrúa, México, 2002, pp. 329-331.
9
Cfr.
G
IULIANI
F
ONROUGE
, C
ARLOS
.
op. cit.
, p. 328, nota 10.
39
LA AUTONOMÍA FINANCIERA MUNICIPAL EN EL ECUADOR.
..
Por último, cabe observar que la facultad de crear tributos mediante instru-
mentos normativos locales —es decir, mediante instrumentos jurídicos de rango
reglamentario— comporta una excepción al principio de legalidad tributaria,
según el cual los tributos únicamente pueden establecerse mediante un ins-
trumento jurídico normativo de rango legal. No obstante, el artículo 301 de la
Constitución, al delinear dicho principio fundamental de la tributación, aclara
que “las tasas y contribuciones especiales se crearán y regularán de acuerdo con
la ley”. Esto determina, por ende, que la potestad tributaria de los gobiernos
autónomos descentralizados, en cuanto se ejerce mediante un instrumento de
rango reglamentario, se subordina a la legalidad, y que no es absoluta ni arbi-
traria, sino que encuentra sus límites en los parámetros fundamentales que el
legislador determina y especiF ca.
Los artículos 568 y 577 del
COOTAD
establecen, aunque no de modo exhaus-
tivo, las obras y servicios públicos en razón de los cuales se pueden cobrar tasas
y contribuciones especiales, además de que el mismo
COOTAD
precisa las reglas
fundamentales de la creación y cobro de estos tributos. En suma, la potestad
tributaria municipal, si bien es expresión de su autonomía F nanciera, no es ajena
a la regulación de la ley.
En lo que se reF ere a las tasas, el artículo 568 establece que se pueden cobrar
por la prestación de los siguientes servicios:
a) Aprobación de planos e inspección de construcciones.
b) Rastro.
c) Agua potable.
d) Recolección de basura y aseo público.
e) Control de alimentos.
f) Habilitación y control de establecimientos comerciales e industriales.
g) Servicios administrativos.
h) Alcantarillado y canalización.
i) Servicios relacionados con los aeropuertos, sólo en el caso de que el go-
bierno central transF era a los municipios competencias relacionadas con
aquéllos.
En lo que se reF ere a las contribuciones especiales de mejora, el artículo 577
del
COOTAD
señala que los municipios pueden cobrarlas, principalmente, por las
siguientes obras:
a) Apertura, pavimentación, ensanche y construcción de vías de toda clase;
b) Repavimentación urbana;
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JUAN CARLOS BENALCÁZAR GUERRÓN
c) Aceras y cercas;
d) Obras de alcantarillado;
e) Construcción y ampliación de obras y sistemas de agua potable;
f) Desecación de pantanos y relleno de quebradas; y
g) Plazas, parques y jardines.
4. A manera de conclusión
El Constituyente y el legislador ecuatorianos demuestran la debida preocupación
por los aspectos F nancieros de la descentralización, como pone en evidencia la
normativa constitucional y legal que versa sobre la autonomía F nanciera de los
gobiernos autónomos descentralizados y sobre los recursos que deben otorgarse
a los mismos.
En especial, se destaca la porción de los ingresos permanentes y no perma-
nentes del Estado que se deben destinar a los gobiernos autónomos descen-
tralizados, y particularmente el alto porcentaje que de esa porción se otorga
a los municipios. Esa participación en los ingresos estatales se conjuga con la
existencia de impuestos exclusivamente creados para la F nanciación municipal
y el otorgamiento de potestad tributaria a los municipios.
La autonomía F nanciera, que además de garantías normativas se expresa en
asignación efectiva de recursos, trasciende hacia la autonomía de gestión y al
desarrollo local. Estos aspectos son, en efecto, los que encierran la razón de ser
de la descentralización, particularmente en cuanto ésta tiene por objeto adecuar
la labor de la autoridad a las características de las localidades y a lo que es propio
de sus poblaciones.