290
R E V I S T A D E L I N S T I T U T O D E C I E N C I A S J U R Í D I C A S
dentes, algo que, dado el conflictivo
historial que ostenta dicho proceso,
era indicio suficiente de la gravedad
de la situación.
1
El “no” afirmado
en los referéndums que habían de
ratificar en Francia y los Países Ba-
jos el
Tratado por el que se instituye
una Constitución para Europa
, su-
mió en un estado de gran perple-
jidad al menos a aquellos estados
miembros que podríamos llamar,
informalmente, “euro-optimistas”.
A pesar de que las encuestas previas
permitían presagiar, de forma seria,
tal hipótesis, la Unión Europea no
se preparó para la misma: nunca se
realizó un “plan B”. Cuando, tras la
negativa de las ciudadanías de di-
chos estados a ratificar la llamada
“Constitución Europea”, numerosos
estados se apresuraron a posponer
o suspender los referéndums que
tenían en sus agendas; el
impasse
en que se hallaba el proceso de inte-
gración fue más que evidente. Tan-
to que lo que llegó a continuación
fue un gran silencio. Tanto que, en
ciertos momentos, podría haberse
pensado que la Unión Europea se es-
taba convirtiendo en una especie de
tabú. Con un bloqueo tan grande a
* Agradezco sinceramente al profesor Leonardo
Álvarez que me haya confiado la elaboración de
esta primera aproximación a las profundas nove-
dades que, en los próximos años, constituirán el
escenario de la construcción europea.
1
Cfr. Pedro Chaves Giraldo, “Procesos de am-
pliación y escenarios postconstitucionales de la
Unión Europea”, en
Polis
,
Revista académica de
la Universidad Bolivariana
,
Vol. 3, No. 12, 2005.
El artículo a texto completo está disponible en la
A C T U A L I D A D E S
Un fantasma recorre
europa: el fantasma de la
soberanía
(actualidad política,
jurídica e institucional de
la Unión Europea)
María Ludivina Valdivares Suárez*
Especialista en derecho constitucional y
profesora de la Universidad de Oviedo,
la autora del presente artículo analiza
los avatares de la Unión Europea para
lograr su consolidación formal, sobre
todo a partir del “no” de los habitan-
tes de Francia y los Paises Bajos en los
referéndums de ratificación realizados
en 2005.
A
GOTAMIENTO
DEL
“
PROCESO
CONSTITUYENTE
”
En el año 2005 el proceso de cons-
trucción europea se sumergió en una
crisis que en gran medida muchos
consideraron huérfana de prece-
ACTUALIDADES
291
I U S
|
O T O Ñ O / I N V I E R N O
2 0 0 7
la que seguramente puede conside-
rarse la apuesta más arriesgada del
proceso de integración europeo tras
la caída de la Comunidad Europea
de Defensa y la Comunidad Política
Europea (rechazada en 1956 por la
Asamblea Nacional Francesa), poco
más podía hacerse que la crónica de
una “muerte anunciada”.
El Consejo Europeo de Bruse-
las, celebrado los pasados días 21
y 22 de junio, puso fin a ese silen-
cio —hoy llamado “periodo de re-
flexión”—.
2
Los estados miembros
decidieron, en el apartado décimo
de sus conclusiones, convocar una
nueva Conferencia Interguberna-
mental (en adelante
CIG
), a la que
han encomendado la discusión y
redacción de un proyecto de Trata-
do que habrá de reformar tanto el
Tratado de la Unión Europea (
TUE
)
como el Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea (
TCE
). El prime-
ro mantendrá su nomenclatura, en
tanto que el segundo pasará a de-
nominarse Tratado sobre el funcio-
namiento de la Unión.
3
Este Tratado
que ha de elaborar la
CIG
es llamado
por el propio Consejo Europeo, sim-
ple y significativamente, “Tratado
2
Véase el párrafo No. 8 de las Conclusiones del
Consejo Europeo de Bruselas de 21-22 de junio
de 2007 (11177/1/07
REV
1, versiones disponibles:
inglés y francés).
3
Primer párrafo del apartado
I
(Observaciones
generales) del Mandato de la
CIG
. El texto del
mandato, que es una parte de las Conclusiones
del Consejo Europeo, está disponible en versión
española: Documento del Consejo de la Unión
Europea 11218/07.
de reforma”.
4
Lejos queda una vez
más, en el tiempo y en las intencio-
nes, el sueño de la unificación (o la
integración, si se prefiere) constitu-
cional europea. El mandato a la
CIG
que se contiene en las Conclusiones
de la Presidencia del citado Consejo
Europeo de Bruselas es meridiano.
Como veremos a continuación, las
directrices que han de guiar a la
CIG
desdicen algunas de las principales
conquistas del Proyecto de Tratado
por el que se establece una Cons-
titución para Europa, firmado en
Roma en octubre de 2004, aplazan-
do
sine die
en el mejor de los casos
—y cancelando en el peor— el deba-
te constitucional que a nivel políti-
co, doctrinal y de opinión pública
se venía celebrando en los últimos
años.
L
A
CIG
2007
(P
ROYECTO
DESCONSTITUCIONALIZADO
DE
“T
RATADO
DE
REFORMA
”)
La
CIG
se convocó oficialmente el 17
de julio del presente 2007.
5
El ob-
jetivo, según se desprende de dicha
convocatoria, es el de concluir las
negociaciones los días 18 y 19 de
octubre, en Lisboa. En todo caso, el
4
El texto del Proyecto de Tratado de Reforma
presentado el 23 de julio por la Presidencia a la
CIG
puede consultarse, al igual que el resto de do-
cumentos citados, en las páginas web de la Unión
Europea (http://europa.eu), documento
CIG
1/07.
5
Nota de transmisión de la Presidencia del Con-
sejo a los Ministros de Asuntos Exteriores, Docu-
mento 12004/07.
292
R E V I S T A D E L I N S T I T U T O D E C I E N C I A S J U R Í D I C A S
plazo máximo señalado por el Con-
sejo Europeo es finales de 2007, de
forma tal que los estados miembros
tengan tiempo suficiente para ra-
tificarlo antes de las elecciones al
Parlamento Europeo previstas para
junio de 2009.
Por más que la llamada
Decla-
ración de Berlín
6
reitere casi en
cada párrafo que vivimos “juntos”
y “unidos” en Europa, la realidad
del futuro de la Unión Europea es la
que, a modo de resumen, se plantea
en el párrafo tercero de las Conclu-
siones del Consejo:
El
TUE
y el Tratado sobre el funcio-
namiento de la Unión
no tendrán
carácter constitucional
. La termino-
logía utilizada en ambos Tratados
reflejará este cambio:
no se utili-
zará el término “Constitución”
, el
“Ministro de Asuntos Exteriores de
la Unión” pasará a llamarse Alto
Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Se-
guridad y
se abandonarán las de-
nominaciones “ley” y “ley marco”,
al conservarse las de “reglamento”
“directiva” y “decisión” actuales.
Del mismo modo,
no figurará en los
Tratados modificados ningún artí-
culo que mencione los símbolos de
la
UE
[bandera, himno o divisa].
En
cuanto a la primacía del Derecho de
la
UE
, la
CIG
adoptará una declara-
ción
en la que se recuerde la juris-
prudencia existente del Tribunal de
Justicia de la
UE
..7
6
Declaración del Consejo Europeo de 25 de mar-
zo de 2007, con ocasión del quincuagésimo ani-
versario de la firma de los Tratados de Roma.
7
Las expresiones evidenciadas en cursivas son
Tras lo dicho, no parece nece-
sario añadir muchas explicaciones.
Por más que los representantes y las
instituciones de la
UE
se esfuercen
en transmitir palabras de optimismo
respecto al futuro, las Conclusiones
del Consejo y el mandato a la
CIG
son, sobre todo, la confirmación
del fracaso de un proceso con pre-
tensiones cuasi-constituyentes que
costaron mucho esfuerzo y dinero.
En pocas líneas, se abandonan los
principales hitos constitucionales
introducidos en el proyecto ante-
rior: el polémico término “Consti-
tución”; el de “Ministro” en relación
con uno de los ámbitos —el de
asuntos exteriores— más sensibles
para la soberanía de los estados,
especialmente rechazada por los
estados miembros llamados “euro-
escépticos”; el importante cambio
de nomenclatura en las fuentes del
derecho, al que se une la expulsión
del cuerpo del Tratado del recono-
cimiento del principio de primacía
del derecho comunitario; así como
cualquier atisbo de simbología que
pudiera reconducirnos a una suerte
de “demos” o pueblo europeo. No
parece, en cualquier caso, un pro-
metedor comienzo para el año en
que se celebran los cincuenta años
de construcción europea.
8
mías.
8
Aun así, las instituciones de la
UE
, lógicamen-
te, buscan la lectura más positiva: el —al menos
de momento— desbloqueo del proceso europeo,
en el que la desaparición de “determinados ele-
mentos, algunos de ellos simbólicos, así como los
cambios que reducen la legibilidad del texto del
293
I U S
|
O T O Ñ O / I N V I E R N O
2 0 0 7
Estas “observaciones generales”
contenidas en el mandato del Con-
sejo se completan con la decisión
relativa a la
Carta de los Derechos
Fundamentales
: al igual que sucedía
con el principio de primacía, el pá-
rrafo noveno del mandato dispone
que el texto de la carta no se inclui-
rá en los tratados (que simplemente
contendrán una referencia cruzada
a la misma en el artículo 6, rela-
tivo a los derechos fundamentales)
si bien —y, obviamente, es muy im-
portante— se ratifica que tendrá va-
lor jurídico vinculante, idéntico al
de los tratados. No deben ignorarse,
en cualquier caso, la declaración
unilateral efectuada por Polonia y el
protocolo relativo al Reino Unido.
9
En el marco de estas “observa-
ciones generales”, relativas a los
principios comunes que rigen la
Unión (podríamos decir que son sus
“principios estructurales”) debe ha-
cerse, por último, una mención a los
tratado, eran partes necesarias de un acuerdo glo-
bal que pudiera ser suscrito por todos los estados
miembros. La Comisión contribuyó activamente
a este compromiso encontrando soluciones que
equilibran realismo político con ambición”. Cfr. el
documento
La reforma de Europa para el siglo
XXI
. Dictamen de la Comisión Europea con arre-
glo al art. 48 del Tratado de la Unión Europea
sobre la Conferencia de los representantes de los
Gobiernos de los estados miembros convocada
para revisar los Tratados
, de 10 de julio de 2007,
documento
COM
(2007) 412 final, página 4.
9
Véanse las notas al pie Nos. 18, 19 y 20 conteni-
das en el apartado 5) del Anexo 1 del Mandato a
la
CIG
, relativo a las Modificaciones del Tratado de
la
UE
. El texto del Protocolo sobre la aplicación de
la Carta al Reino Unido se encuentra disponible
en el Proyecto de Tratado de Reforma: Protocolos,
documento
CIG
2/07, Protocolo No. 7.
principios de subsidiariedad y pro-
porcionalidad. Significativa es, una
vez más, la apertura de este segundo
bloque del mandato, dedicado a las
Disposiciones relativas a los princi-
pios democráticos
: “Los parlamentos
nacionales tendrán una función aún
mayor que la acordada en la
CIG
de
2004.” En este sentido los estados,
a través de sus parlamentos, recu-
peran protagonismo a través del
mecanismo de control reforzado de
subsidiariedad. Gracias a este proce-
dimiento, cuando un proyecto legis-
lativo sea objetado por la mayoría
simple de los votos atribuidos a los
parlamentos nacionales, la Comisión
tendrá que examinarlo de nuevo. En
el caso de que decida mantenerlo,
deberá explicar a través de un dic-
tamen motivado los motivos por los
que, a su juicio, el proyecto cumple
con el principio de subsidiariedad.
A partir de este momento se activa
un procedimiento legislativo espe-
cífico, pues el legislador comunita-
rio (Consejo y Parlamento Europeo)
examinarán la compatibilidad de la
propuesta legislativa con el principio
de subsidiariedad. Y en este proce-
dimiento se abre la puerta a que ese
inicial “veto suspensivo” se convier-
ta en un veto efectivo, siempre que
una mayoría del 55% de los miem-
bros del Consejo o la mayoría de los
votos emitidos en el Parlamento Eu-
ropeo consideren que la propuesta
es incompatible con dicho principio.
En esa situación, el proyecto legisla-
tivo será desestimado.
294
R E V I S T A D E L I N S T I T U T O D E C I E N C I A S J U R Í D I C A S
No debe pasarse por alto que,
con este nuevo procedimiento (que
obliga a modificar el protocolo so-
bre la aplicación de los principios
de subsidiariedad y proporcionali-
dad)
10
no sólo se refuerza la posi-
ción de los estados miembros. Es
importante resaltar, asimismo, que
a través de este mecanismo se des-
juridifica en parte el funcionamien-
to del principio de subsidiariedad
o, si se prefiere, se abre la puerta a
una dimensión política del mismo.
Gracias a este control reforzado,
el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea deja de ser la única insti-
tución con capacidad para decidir,
en este caso, si la Unión vulnera los
tratados al excederse en el ejercicio
de sus competencias. En síntesis,
puede decirse que, en lo que al prin-
cipio de subsidiariedad respecta, el
control deja de ser exclusivamente
jurídico —a través del Tribunal y su
interpretación de los tratados— dan-
do cabida a un control “político” y,
por tanto, a criterios más próximos
a la oportunidad política y, en caso
de eventuales mayorías, a posturas
que, en este sentido, podríamos lla-
mar “menos europeístas”.
Esta redefinición de los princi-
pios de interpretación de los títu-
los competenciales que legitiman la
actuación de la Unión se completa
con las previsiones contenidas en el
apartado 19 del mandato, en el que
10
Véase el Protocolo No. 2 del Proyecto de Trata-
do de Reforma, Documento
CIG
2/07.
se señalan modificaciones respecto
a lo establecido por la
CIG
de 2004.
En particular se prevé la elabora-
ción de una declaración relativa al
sistema de división de competencias
entre la Unión y los estados miem-
bro, indicándose que:
Cuando los Tratados atribuyan a la
Unión una competencia comparti-
da con los Estados miembro en un
ámbito determinado, los Estados
miembro ejercerán su competencia
en la medida en que la Unión no
haya ejercido la suya o haya decidi-
do dejar de ejercerla. Esta situación
se plantea cuando las instituciones
de la
UE
pertinentes deciden dero-
gar un acto legislativo, en particu-
lar para garantizar mejor el respeto
constante de los principios de sub-
sidiariedad y proporcionalidad. El
Consejo podrá pedir a la Comisión,
a iniciativa de uno o varios de sus
Miembros y de conformidad con el
artículo 208, que presente propues-
tas de derogación de un acto legis-
lativo.
Asimismo, también se prevé el
siguiente protocolo:
Con referencia al artículo
I
-12.2)
sobre competencias compartidas,
cuando la Unión haya realizado una
acción en una determinada área, el
ámbito de dicho ejercicio de com-
petencia sólo incluirá los elementos
regidos por el acto de la Unión de
que se trate y, por lo tanto, no in-
cluirá todo el área.
Así pues, a resultas de ambas pre-
visiones, nos encontramos con que,
295
I U S
|
O T O Ñ O / I N V I E R N O
2 0 0 7
en primer lugar, una eventual com-
petencia de la Unión —esto es, una
competencia compartida que pasa
a ser suya si la ejerce— revertiría a
los estados miembros si la Unión
decide derogar las normas que hu-
biera aprobado al respecto. De esta
forma resulta alterado un principio
que, al menos en la jurisprudencia
constitucional española, ha sido
afirmado con claridad en relación
con la descentralización territorial
y el reparto competencial: la titu-
laridad de una determinada com-
petencia implica la capacidad para
regularla pero, también, la libertad
para decidir que ése sea un espacio
libre de regulación y, por tanto, no
elaborar ninguna norma al respec-
to, esto es, para la inactividad del
legislador. Así se entiende al menos,
desde hace unos años, la relación
entre las competencias de las co-
munidades autónomas españolas en
relación con las competencias del
Estado central y la aplicación de la
cláusula de supletoriedad del dere-
cho estatal prevista por el artículo
149.3 de la Constitución Española.
11
Parece por ello que, más que hablar
de competencias compartidas —es
decir, áreas que se distribuyen entre
dos o más sujetos— describiría me-
jor esta realidad la noción de com-
petencia concurrente elaborada por
la doctrina. Esta categoría pondría
el acento en que realmente existen
11
Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional
118/1996, Fundamento jurídico 6º.
dos entes o sujetos legitimados para
normar sobre una misma materia,
pero gozando uno de ellos de una
posición preponderante; esto es,
uno de ellos tiene, además, la lla-
ve para decidir a quién corresponde
legislar (posee, en este sentido, la
competencia sobre la competencia),
pues es precisamente su decisión de
ocuparse o no de dicha materia la
que decide a qué sujeto corresponde
la misma. En este caso la llave per-
tenece a la Unión, de suerte tal que,
en el momento en que decida ocu-
parse de una de las competencias
“compartidas”, pasa a ser el único
sujeto habilitado a tal efecto.
Por otro lado, un segundo aspec-
to de la redefinición del sistema de
reparto competencial lo constituyen
las previsiones del protocolo. Éstas
entrarían en juego una vez que la
Unión haya decidido ocuparse de
una de las competencias compar-
tidas. Y aquí sí que la previsión
es idéntica a la forma en que, por
ejemplo, el
TC
español entiende el
reparto competencial: la atribución
de competencias debe interpretarse
de manera estricta. Esto es, el título
competencial no habilita para le-
gislar sobre toda la materia o área,
sino exclusivamente sobre aquellos
aspectos que, en su caso, se indi-
quen en el mismo. Lo que, llevado
al ámbito de la Unión y de esas
competencias que hemos califica-
do de “concurrentes”, significa que
cuando la Unión decida utilizar esa
“llave” competencial no se produce
296
R E V I S T A D E L I N S T I T U T O D E C I E N C I A S J U R Í D I C A S
una atribución automática de toda
la materia, sino tan sólo de aquellos
aspectos que hayan sido regulados.
L
A
REFORMA
INSTITUCIONAL
Y
DE
LOS
PROCEDIMIENTOS
DE
DECISIÓN
EN
EL
SENO
DE
LA
U
NIÓN
Junto a la desconstitucionalización
de la
UE
y a la redefinición del siste-
ma de reparto competencial, el tercer
punto al que debe prestarse atención
es el relativo a la arquitectura ins-
titucional de la Unión, tanto en su
composición como en su funciona-
miento, en particular en lo relativo
a los mecanismos de adopción de
decisiones. Como es bien sabido, el
problema de la reforma institucional
de la Unión no es, ni mucho menos,
una novedad. Dos son los factores
que avivan el debate: la profundiza-
ción en la integración europea, por
un lado, y la ampliación (en particu-
lar la llamada “ampliación hacia el
este”), por otro.
Debe señalarse desde un primer
momento que, si bien los factores
citados son aquellos que avivan
el debate institucional, a menudo
lo hacen en direcciones opuestas,
hasta el punto de que en cierta me-
dida podría decirse que el avance
de uno de ellos (significativamente
los procesos de ampliación a nue-
vos estados) es inversamente pro-
porcional a la parálisis que sufre el
otro (la profundización en meca-
nismos de mayor integración entre
los miembros).
En el proceso de construcción
europea se enfrentan, por un lado,
dos fuerzas antagónicas: aquellas
partidarias de dejar la Unión Euro-
pea donde está —y en algunos ca-
sos, incluso, de revertir a los estados
parte de la “soberanía” atribuida a
la misma—, frente a las opciones
integracionistas y, a veces, abier-
tamente federalistas. Estas últimas,
como resulta obvio, han sufrido un
fuerte revés tras el rechazo y aban-
dono del proyecto constitucional,
por lo que parece evidente que ha-
brán de redefinir sus discursos. Al
menos por el momento, la voluntad
política de una parte significativa
de los estados miembros no parece
aproximarse —como hasta ahora po-
día pensarse, incluso aunque fuera
a través de la política de los “peque-
ños pasos” o integración funcional
impulsada por los padres fundado-
res— sino todo lo contrario.
Pero junto a esta tensión la
UE
se
encuentra también con la provoca-
da por los procesos de integración
de nuevos estados, fenómeno por lo
demás al que resulta mucho más di-
fícil volver la espalda y dejarlo en la
sombra, confiando en que el tiem-
po, por sí sólo vaya ofreciendo solu-
ciones. Los procesos de ampliación
enlazan directamente con la justi-
ficación y la finalidad última de la
Unión Europea: construir una Euro-
pa unida, que supere sus diferencias
históricas garantizando la paz en el
continente a través del diseño de
un futuro común. Tras la caída del
297
I U S
|
O T O Ñ O / I N V I E R N O
2 0 0 7
bloque soviético, la “reunificación”
europea era no sólo inevitable, sino
que además había de hacerse lo an-
tes posible, leída en muchos casos
como una suerte de “expiación” de
una culpa: la de haber abandonado
a una parte de los “hermanos” euro-
peos. Todo proceso de ampliación, y
especialmente este último, conocido
como la quinta ampliación y que ha
visto nacer doce nuevos miembros
en un plazo de tres años, lleva apa-
rejada necesariamente la reforma
de las instituciones. Es lo que se
conoce como “capacidad de absor-
ción de la Unión”.
12
De esta forma
la ampliación pone sobre el tapete
el problema de la reforma y, en este
caso, de una reforma que vaya más
allá de la mera ampliación numéri-
ca de europarlamentarios y comi-
sarios. La
UE
de los 27 se considera
ingobernable de acuerdo con las
viejas reglas. Pero la solución para
hacer más eficaces las institucio-
nes pasa, entre otros, por dos de los
planteamientos que más pasiones
desatan: 1) la reducción del número
de miembros de las instituciones, lo
12
La capacidad de absorción o integración de la
Unión fue puesta de relieve por el Consejo Eu-
ropeo de Copenhague de 1993, en el que se fi-
jaron los cuatro grandes criterios que habían de
guiar las futuras ampliaciones de la Unión. Con
ello se pone de manifiesto, precisamente, la ten-
sión existente entre ampliación y profundización
en la integración. La
Estrategia de ampliación
y principales retos 2006-2007
, documento
COM
(2006) 649 final, contiene en su Anexo
I
un
In-
forme especial sobre la capacidad de la Unión
para integrar a nuevos miembros
, que ahonda
en este aspecto.
que implicaría, en todo caso, una
negociación relativa a la relación
entre los principios de nacionalidad
y representación; y 2) la reforma
de los procedimientos de adopción
de decisiones, lo que conlleva pro-
fundizar en la integración —siendo
asimismo deseable que incida igual-
mente en los aspectos democráticos
de la toma de decisiones.
El primero de estos aspectos es
especialmente sangrante en el caso
de la Comisión:
13
órgano ejecutivo
de la Unión, de reivindicada natura-
leza comunitaria (frente al guberna-
mentalismo del Consejo), funciona
por ahora con 27 miembros porque
los estados, en su mayoría, sólo
con dificultad se imaginan un es-
cenario en el que no cuenten con
un comisario de su nacionalidad.
El segundo, de pura lógica: cuan-
tos más miembros haya, más difícil
será que todos estén de acuerdo, lo
que obliga a ampliar los ámbitos
que se deciden por mayoría cuali-
ficada frente a los que se deciden
por unanimidad, al objeto de evitar
bloqueos institucionales. Es por ello
que en páginas anteriores se aludía
a ese efecto rebote que generan
los procesos de ampliación: pues-
to que obligan a redefinir las reglas
del juego, ponen sobre la mesa la
discusión sobre la naturaleza de la
unión europea, y todo ello siendo
13
Cfr. el énfasis de la propia Comisión respecto a
la necesidad de reformar el método de trabajo, en
su documento citado:
La reforma de Europa para
el siglo
XXI
...
, documento
COM
(2007) 412 final.
298
R E V I S T A D E L I N S T I T U T O D E C I E N C I A S J U R Í D I C A S
los actores plenamente conscientes
de que no existe nada parecido a un
diseño acabado de la misma. Debe
añadirse, en último término, que el
problema no se plantea exclusiva-
mente con aquellos estados que ya
son miembros de la Unión frente a
un proceso de ampliación. Junto
al recalcitrante Reino Unido y sus
continuas reservas a muchos de los
avances de la
UE
, basta con obser-
var a uno de los nuevos miembros,
Polonia, para comprobar la fuerza
con la que se aferra a posiciones
gubernamentales o soberanistas,
bloqueando en numerosas ocasio-
nes las decisiones del Consejo.
Pasemos a examinar breve-
mente los aspectos institucionales
más destacados que se plantean de
cara a una futura reforma de los
tratados.
a) El Parlamento Europeo (
PE
)
cuenta en la actualidad, tras la ad-
hesión de Bulgaria y Rumania, con
un número provisional y excepcio-
nal de 785 diputados. El Tratado de
Niza preveía 736 escaños, y el ac-
tual proyecto prevé (nuevo artícu-
lo: 9
A
), en todo caso, un máximo de
750, señalando que ningún Estado
sea representado por menos de seis
ni por más de 96 europarlamenta-
rios. A partir de aquí, la fórmula de
atribución de escaños debe modifi-
carse. La fórmula presentada por la
Comisión de Asuntos Constitucio-
nales del propio
PE
, se define como
un principio de “proporcionalidad
decreciente”:
Significa que la proporción entre la
población y el número de escaños de
cada Estado miembro deberá variar
en función de su población respec-
tiva, de tal forma que cada diputado
de un Estado miembro más poblado
represente a más ciudadanos que
cada diputado de un Estado miem-
bro menos poblado, y a la inversa;
pero también que ningún Estado
menos poblado tendrá más escaños
que un Estado más poblado.
14
Con todo, el propio informe re-
comienda (apartado 13) que, ante
la perspectiva de la entrada en vi-
gor del futuro Tratado en el año
2014, se inicie un procedimiento
de reflexión orientado a establecer
un sistema de representación más
equitativo y más estable, que evite
el “regateo”
(sic)
político tradicio-
nal entre los estados miembro con
ocasión de cada adhesión.
b) El Consejo Europeo se con-
vierte en una institución más de la
UE
, pasando a integrarse en el títu-
lo relativo a las
instituciones
de la
Unión (Art. 9), destacando de su re-
gulación la previsión de que elegirá
a su
presidente
por
mayoría cualifi-
cada
y por un
periodo de dos años y
medio
, renovable sólo una vez (Art.
9
B
). Finalizan así las presidencias
rotatorias de la Unión en beneficio
de una presidencia elegida y con
14
Párrafo sexto del
Proyecto de informe sobre la
propuesta de modificación de las disposiciones
del Tratado sobre la composición del Parlamento
Europeo
, de 5 de septiembre de 2007 [Documen-
to: Provisional: 2007/2169 (
INI
)], del que han sido
ponentes Alain Lamassoure y Adrian Severin.
299
I U S
|
O T O Ñ O / I N V I E R N O
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un mandato prolongado, al objeto
de dotar de mayor estabilidad a las
funciones de coordinación e impul-
so político que corresponden a esta
nueva institución. Se mantiene, eso
sí, que la adopción de decisiones se
hará por consenso, salvo que los
tratados dispongan otra cosa.
c) Por lo que respecta al Con-
sejo de la
UE
, dado su carácter de
institución de representación de los
estados, se mantiene lógicamente el
principio de un representante por
Estado. Las novedades que se re-
cogen (nuevo artículo: 9
C
) afectan,
sin embargo, a los procedimientos
de adopción de decisiones, segundo
pilar de las reformas institucionales.
Por un lado, porque se negocia la
ampliación de las materias some-
tidas al
procedimiento de codeci-
sión
(aunque nuevamente el Reino
Unido ha obtenido una dispensa en
ámbitos de la cooperación en ma-
teria judicial y policial) frente al
criterio de la unanimidad. Por otro,
porque
cambian las reglas del voto
de mayoría cualificada o doble ma-
yoría
, lo que ha constituido una de
las más arduas negociaciones entre
los miembros. A partir del 1 de no-
viembre de 2014, el Consejo adop-
tará sus decisiones por mayoría
cualificada, entendiendo por tal un
mínimo del 55% de los miembros
del Consejo que incluya al menos a
quince de ellos y represente a esta-
dos miembros que reúnan como mí-
nimo al 65% de la población de la
Unión. Se prevé, aun así, un periodo
de transición (hasta el 31 de marzo
de 2017), durante el cual cualquier
miembro del Consejo podrá solicitar
que las decisiones se adopten según
los criterios establecidos por el Tra-
tado de Niza (esto es, las que esta-
rán vigentes hasta el 31 de octubre
de 2014, contenidas en el actual
Art. 205.2 del
TCE
).
d) Finalmente, la última de las
novedades a destacar se refiere a las
modificaciones que habrían de ope-
rarse en el seno de la Comisión Eu-
ropea, que como ya hemos referido
es uno de los órganos más afecta-
dos por los procesos de ampliación,
dado su carácter ejecutivo. A partir,
nuevamente, del 1 de noviembre de
2014, la Comisión dejará de estar
compuesta por un nacional de cada
Estado miembro, y coherentemente
con su carácter de órgano comuni-
tario regido por el principio de de-
fensa del interés de la Unión, pasará
a estar
compuesta por un número de
miembros correspondiente a los dos
tercios del número de estados miem-
bros
, incluyendo a su presidente y
al alto representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política
de Seguridad (que, por lo demás, se
configura en el nuevo artículo 9
D
como uno de sus vicepresidentes),
salvo que el Consejo Europeo deci-
da, por unanimidad, modificar di-
cho número. Eso sí, si bien no habrá
correspondencia numérica entre el
número de comisarios y el de esta-
dos, los miembros de la Comisión
se elegirán entre los nacionales de
300
R E V I S T A D E L I N S T I T U T O D E C I E N C I A S J U R Í D I C A S
los estados miembros “mediante un
sistema de rotación igual” entre di-
chos estados.
Un último apunte a modo de
cierre. Las reformas institucionales,
que buscan ganar tanto en eficacia
como en transparencia y legitimi-
dad democrática, otro de sus pun-
tos débiles (de sobra conocido es el
“déficit democrático” de la Unión y
las constantes críticas que, en este
sentido, recaen siempre sobre la
UE
),
se complementan con una previsión
del proyecto de tratado de reforma
que busca reforzar, precisamente,
el compromiso de la Unión con el
principio democrático, a través del
establecimiento de un mecanismos
de democracia directa. Se configura
así la llamada
iniciativa ciudadana
,
prevista en el artículo 8
B
(relativo
al “Principio de democracia parti-
cipativa”), cuyo apartado cuarto es-
tablece que
Un grupo de al menos un millón de
ciudadanos de la Unión, que sean
nacionales de un número signifi-
cativo de estados miembros, podrá
tomar la iniciativa de invitar a la
Comisión, en el marco de sus atri-
buciones, a que presente una pro-
puesta adecuada sobre cuestiones
que estos ciudadanos estimen que
requieren un acto jurídico de la
Unión para los fines de la aplicación
de los Tratados.
Sin dejar de considerar positiva
cualquier puerta que se abra a una
participación de la ciudadanía, en
este caso directa, no puede dejar de
señalarse en cualquier caso que, a
pesar del título, nos encontramos
más bien ante una pseudo iniciati-
va legislativa popular, esto es, una
iniciativa desvirtuada en gran me-
dida desde su nacimiento, dada la
ausencia de carácter vinculante de
la propuesta legislativa que, en su
caso, pudieran realizar los ciudada-
nos. Tal vez se esté desperdiciando
la ocasión de que la ciudadanía de
los estados miembros recobre un
mayor interés por los asuntos co-
munitarios, si siente que, en alguna
medida, aunque sea pequeña, puede
intervenir de forma directa en sus
decisiones.
D
E
B
A
T
E
Dos consideraciones sobre
la reforma electoral
El Dr. Carlos Villabella Armengol, espe-
cialista en derecho constitucional por el
Centro de Estudios Constitucionales en
España y miembro del Sistema Nacional
de Investigadores de México y el maes-
tro José Luis Mendoza Tablero, profesor
de Instituto de Ciencias Jurídicas de
Puebla, externan sus opiniones sobre
un asunto controversial de la actuali-
dad política en México.
DEBATE