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R E V I S T A D E L I N S T I T U T O D E C I E N C I A S J U R Í D I C A S
CONSIDERACIONES SOBRE LA FORMA DE GOBIERNO
EN CUBA
Carlos Manuel Villabella Armengol*
SUMARIO
1. Presentación
2. Precisiones conceptuales
3. Clasificación de las formas de gobierno
4. La forma de gobierno convencional
5. La forma de gobierno en el sistema socialista
6. La forma de gobierno en Cuba a tenor de la Constitución de 1976
1. P
RESENTACIÓN
La Constitución es la vía por la que el poder político se formaliza insti-
tucionalmente, se legitima y adquiere fundamento legal, propósito que
fue el fin del primer constitucionalismo escrito. Por ello, los textos cons-
titucionales decimonónicos fueron breves y contaban con dos núcleos de
RESUMEN
El presente artículo hace un análisis de
la categoría forma de gobierno y destaca
los diferentes enfoques de su conceptua-
lización, adentrándose en particular en los
rasgos de la forma de gobierno del extinto
sistema socialista que perdura en la con-
temporaneidad en China, Corea del Norte,
Cuba y Vietnam. Sobre esta disquisición
aborda con detalle los rasgos de la forma
de gobierno cubana que tanta incertidum-
bre y especulación genera.
ABSTRACT
The present article makes an analysis of
the category it forms of government and it
highlights the different focuses of its con-
ceptualization, going into in particular in
the features in the way of government of the
extinct socialist system that it lasts at the
present time in China, Korea of the North,
Cuba, and Vietnam. On these reflections ap-
proach with detail the features in the Cuban
government way that so much uncertainty
and speculation generates.
* Especialista en derecho constitucional y ciencia política por el Centro de Estudios Constitucionales
de Madrid. Experto académico por la Universidad de Granada. Doctor en ciencias jurídicas por la Uni-
versidad de La Habana, miembro del Sistema Nacional de Investigadores de México. Integrante de la
Directiva Nacional de la Sociedad Científica de Derecho Constitucional de Cuba.
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contenidos fundamentales, la organización del poder político (
orgánica
)
y los derechos que los ciudadanos poseían frente él y se constituían en
valladar del mismo (
dogmática
).
Progresivamente las constituciones se fueron abriendo a otros conteni-
dos, se fueron cargando de contenidos que interesaban elevarse a su rango,
cuestión por lo que es válida la imagen de que las mismas se erigen en el
pacto de la sociedad consigo misma, concierto en el que estructura y ver-
tebra el poder pero en el que también se establecen y jerarquizan aspectos
para la organización de la sociedad en su conjunto. De esta manera, la
Constitución deviene en hecho cultural, en documento que condensa su
tiempo y su ámbito en ideas y conceptos.
A pesar de ello, puede afirmarse sin equivocación que la institucionali-
zación del poder político sigue siendo el objeto central del derecho consti-
tucional, lo que hace a través de la regulación de diferentes instituciones,
algunas de las cuales sólo diagrama, mientras otras regula casi hasta el
detalle.
Este último es el caso de la forma de gobierno, categoría de una gran
polisemia por las diferentes dimensiones teóricas con que se ha manejado
y los diferentes enfoques que ha tenido a lo largo del pensamiento políti-
co-constitucional, cuestión por lo cual no existe consenso en la explicita-
ción de este concepto en la literatura especializada.
Sobre este contexto problemático desde el punto de vista teórico, abor-
dar la forma de gobierno de lo que fue el socialismo este-europeo (si fuera
posible hablar de una forma de gobierno única para estos países) o de los
países que hoy se inscriben en ese sistema político, resulta como navegar
entre Escilas y Caribdis. Por un lado, porque la postura generalizada de la
teoría del Estado marxista fue de negación a la posibilidad de que las tipo-
logías depuradas por la doctrina occidental fueran aplicables a esos países.
Por otro, porque el abordaje de esta noción por parte de la bibliografía
occidental es enfocada en general de manera esquemática, calificando la
forma a través de la cualidad ideológica y acuñando que el socialismo es
incompatible con la democracia. De esta manera, quedó enmarcada como
modalidad de la forma autoritaria, dictatorial o totalitaria y sólo en alguna
literatura más lúcida de derecho constitucional comparado ha quedado
reconocida
con independencia.
El debate académico sobre este aspecto volvió a cobrar actualidad cuan-
do hace más de un año el mandatario de la República de Cuba transfirió
por problemas de enfermedad sus poderes al vicepresidente del Consejo
170
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de Estado, con lo cual también la discusión sobre el futuro del sistema
socialista cubano y las especulaciones sobre el inicio para este país de una
“transición a la española” ocuparon espacios noticiosos.
Sobre este trasfondo se escribe el presente artículo, que persigue el
objetivo de categorizar la forma de gobierno cubano y exponer sus rasgos
esenciales.
2. P
RECISIONES
CONCEPTUALES
Una postura teórica de amplia aceptación en la doctrina es la que aborda
la explicación de esta categoría al unísono del concepto forma de Estado,
presentándose como términos entre los que se produce una relación dis-
cursiva del todo con una de sus partes y en donde las formas de gobierno
quedan enmarcadas en determinadas formas de Estado.
Así, los estudiosos que se mueven en este supuesto, exponen que la
forma de Estado es un concepto de mayor dimensión al expresar la ma-
nera de ser de la sociedad política como un todo, a partir de la específica
articulación que tienen en ella los elementos de territorio, población y
poder político; constituyendo así la expresión concreta a través de la cual
se manifiesta un tipo histórico de Estado:
Utilizamos la expresión forma de Estado para indicar, de la mane-
ra más amplia, las diversas relaciones que unen entre sí los diver-
sos elementos constitucionales de carácter tradicional del mismo
Estado, sobre la base de concepciones específicas de carácter po-
lítico-jurídico.
1
El Estado es un término muy genérico que designa la totalidad
de la comunidad política, a un conjunto de instituciones y de
personas —gobernantes y gobernados— que forman una sociedad
jurídicamente organizada sobre un espacio geográfico determi-
nado; el vocablo gobierno en cambio, es mucho más restringido,
comprende solamente la organización específica de los poderes
constituidos al servicio del Estado, mismos que son, principal-
mente, los órganos legislativos, ejecutivo y judicial.
2
1
Paolo Biscaretti di Ruffia,
Introducción al derecho constitucional comparado
, Fondo de Cultura Eco-
nómica, México, 2000, p. 114.
2
Héctor Fix-Zamudio y Salvador Valencia Carmona,
Derecho constitucional mexicano y comparado
,
171
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Ambas formas se implican e influyen recíprocamente, en princi-
pio, toda forma de gobierno se encuadra en una forma más amplia
que condiciona a la anterior, existe una concepción de fondo aco-
gida
por cada Estado en cuanto a sus bases económicas, sociales
y políticas y a las directrices que inspiran su acción, esta concep-
ción de fondo da forma al Estado e influye en concreto sobre la
actuación de la forma de gobierno.
3
En este plano, algunos autores introducen reflexiones que matizan la
dimensión conceptual que se plantea. De esta forma, se sostiene que el
concepto forma de Estado puede verse en
latus sensus
tal y como se ha
descrito, pero el mismo tiene también un enfoque restringido en el cual
se entiende por tal sólo al conjunto de órganos de poder constitucionales
que actúan en un determinado ordenamiento,
4
o los mecanismos a través
de los cuales éstos conforman la voluntad estatal.
5
En esta perspectiva y visto como concepto que describe una faceta de
la forma de Estado, la categoría forma de gobierno aflora entonces como
el subsistema que expresa el diseño estructural y funcional que adopta el
poder político público dentro de un sistema político, describiendo el con-
junto de instituciones superiores que ejercen la soberanía y conforman el
mecanismo estatal así como las interrelaciones que se establecen entre ellas.
En esta idea, la forma de gobierno es el núcleo del Estado expresado en la
organización específica que adoptan los poderes constituidos:
Con la expresión forma de gobierno se suele indicar la recíproca
posición en que se encuentran los diversos órganos constituciona-
les del Estado, tomando el vocablo gobierno no en el sentido lato
que le es propio como elemento constitutivo del Estado, sino en
otro más estricto que significa el conjunto sólo de las principales
instituciones estatales.
6
La forma de gobierno tiene relación con la especial modalidad
Porrúa, México, 2001, p. 235.
3
Guiseppe de Vergottini,
Derecho constitucional comparado
, Espasa-Calpe, Madrid, 1985, p. 117.
4
Cfr. Alessandro Pizzorusso,
Lecciones de derecho constitucional
,
Vol.
I
,
Centro de Estudios Constitu-
cionales, Madrid, 1984, pp. 17ss.
5
Cfr. G. N. Manov, “Acerca del concepto de la forma de Estado”,
en
Estudios científicos de la Univer-
sidad Estatal de Tadzhikla
, No. 4, Vol.
XI
, 1956, p. 6.
6
Paolo Biscaretti di Ruffia,
Op. cit
., p. 223.
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adoptada por los órganos directivos que formulan, expresan y
realizan la voluntad del Estado.
7
La forma de gobierno se examina generalmente como institución
estatal-jurídica que determina las interrelaciones entre el jefe de
Estado, el Parlamento y el Gobierno.
8
Sobre esta línea de interpretación hay también autores que introducen otras
aristas y con ello colorean el enfoque señalado. Así, se ha sostenido que el
concepto forma de gobierno tal y como se ha expresado constituye una vi-
sión amplia del mismo, sin embargo en
strictus sensus
esta categoría evoca
únicamente al llamado poder ejecutivo y el orden de su formación y confi-
guración, existiendo incluso un enfoque aún más restringido que lo asocia
sólo a la sección de órganos que dentro del Ejecutivo se reconocen con ese
nombre.
9
Bajo esta misma línea de pensamiento, un sector de la teoría decantó el
concepto sistema de gobierno como noción que concretaba a la forma de
gobierno, expresando el diagrama de flujo de los órganos superiores del
poder, el funcionamiento de éstos, y el movimiento e interrelación de los
diferentes eslabones del poder supremo:
El sistema de gobierno es el conjunto funcional de relaciones ins-
titucionales entre los órganos de administración y ejecución, es
decir, de gobierno y los demás órganos de poder del Estado. Esta-
mos haciendo referencia a la dinámica funcional del gobierno en
sus relaciones de poder con el resto del aparato estatal.
10
El sistema de gobierno hace referencia a la organización funcional
de los órganos del poder político dentro de una forma determina-
da de gobierno [.
..] viene dado por la estructura institucional del
mismo a través de la cual se aplica el método de dirección social
del poder político [.
..] es el gobierno en movimiento.
11
7
Borja Rodríguez,
Derecho político y constitucional
, Fondo de Cultura Económica, México, 2000, p. 82.
8
O. Zhidkov
et al.
,
Fundamentos de la teoría socialista del Estado y el derecho
, Vol.
I
,
ENPES
, La Habana,
1989, p. 70.
9
Cfr.
Juan Badía Fernando,
Estudios de ciencia política
, Tecnos, Madrid, 1985, p. 627.
10
Julio Fernández Bulté,
Teoría del Estado y del derecho, teoría del Estado
, Félix Varela, La Habana,
2002, p. 88.
11
Diego Cañizares Fernando,
Teoría del derech
o, Pueblo y Educación, La Habana, 1979,
p. 210.
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Una postura académica más actual y discrepante de las reseñadas, reinter-
preta las categorías forma de Estado y forma de gobierno y las presenta
como subsistemas conceptuales que abordan el aspecto del poder políti-
co desde diferentes ópticas, esbozándose como secantes que se tocan en
puntos pero no se superponen, entre las cuales no se produce el silogismo
general-particular de la corriente de pensamiento descrita.
12
Así, se reconoce que la forma de gobierno es la organización horizon-
tal del poder en el ámbito de los detentadores superiores, mientras que la
forma de Estado es la organización vertical dentro de una nación.
En este sentido puede señalarse, con ánimo de reconceptualización, que
la forma de gobierno define la organización que adoptan las instituciones
supremas del poder que ejercen las funciones legislativa, ejecutiva y de
gobierno, el modo de formación de sus eslabones supremos, sus roles den-
tro del Estado, las competencias que poseen, la dinámica de interrelación
que se establece entre los mismos y la forma mediante la cual se conforma
y produce en ellos el proceso de toma de decisiones a través del cual se
personifica la voluntad estatal, siendo la solución jurídica-institucional
que adopta el poder político en una nación y que se sintetiza en un modelo
organizacional determinado.
Por su parte, la forma de Estado es la distribución espacial del poder
de acuerdo a las características territoriales del país, lo que se concreta en
una división política y administrativa específica que diseña un sistema de
órganos que van desde los poderes centrales hasta los locales, dibujando
diferentes cuotas de poderes y competencia en función de la mayor o
menor autonomía con que se organicen las unidades territoriales, las que
finalmente se articulan sobre la base de determinados principios.
De esta manera, puede concluirse que la forma de gobierno describe la
anatomía jurídico-formal del poder político y la forma de Estado la arqui-
tectura geográfica del mismo, lo cual posibilita la comprensión y el enten-
dimiento del modelo estatal-institucional y de su dinámica funcional.
Decantar estas categorías y reconstruir su dimensión conceptual como
se ha intentado hacer, es importante porque ello permite colocar a las
categorías forma de Estado y forma de gobierno como dos piezas teóricas
12
Si lo expuesto hasta aquí dibuja un diagrama bastante complejo de conceptos y categorías en los
que intervienen como planteábamos diferentes elementos, el cuadro se vuelve aún más policromático
si agregamos otros términos que son utilizados por algunos autores de manera indistinta: sistema po-
lítico, fórmula política, forma jurídica del Estado, forma política del Estado, estructura gubernamental,
mecanismo estatal son algunos de estos preceptos.
174
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clave de la teoría del Estado y el derecho constitucional, a través de las
cuales se posibilita el abordaje del poder político desde un punto de vista
jurídico-formal y dinámico-funcional y se logra el estudio comparado
del mismo.
3. C
LASIFICACIÓN
DE
LA
FORMA
DE
GOBIERNO
Si tratar de depurar o reenfocar el objeto de estudio de esta investigación
es una tarea académica interesante, acendrar las clasificaciones acumula-
das en la literatura es un reto debido a la disímil taxonomía que existe en
ésta y a que sobre la misma existen reflexiones desde la antigüedad, lo que
acumula un largo historial de pensamiento respecto al tema.
Si se analiza detalladamente puede reconocerse que los enfoques de
la forma de gobierno han estado relacionados en la teoría con el modelo
organizacional del poder, la estructuración funcional de los órganos supe-
riores del mismo, los mecanismos de ejercicio de éste, el diagrama de los
partidos políticos, la influencia de los grupos de presión, las cualidades
democráticas, las formas de acceder a la función ejecutiva, la cantidad de
personas que desempeñan esta función, etcétera.
De esta manera, se ha acumulado una diversidad de catalogaciones
que han acuñado una terminología convencional y han provocado que se
creen estereotipos alrededor de este aspecto, sin entenderse suficientemen-
te que ésta es una temática dialéctica.
“El deseo de clasificar según criterios racionales de semejanza o di-
ferencia, la multiplicidad de estados y sus tipos o formas de gobierno se
presenta como algo más que la simple satisfacción de una curiosidad inte-
lectual [.
..] Una exacta clasificación de los tipos de gobierno puede ayudar
a la mejor comprensión [.
..] de los sistemas políticos [.
..] La necesidad de
clasificar y valorar las sociedades estatales según su tipo de gobierno es
tan antigua como el pensar político del hombre [.
..] dado que la insatisfac-
ción con su propio orden político parece ser un rasgo esencial del hombre
[...] dirigido a descubrir las ventajas cualitativas de cada forma.”
13
Es por esa razón que en este parágrafo presentamos esquemáticamente
algunas de las clasificaciones que se han realizado a través de lo que puede
ser lo más prominente del pensamiento clásico, medieval y moderno, este
último a partir de autores referentes.
13
Karl Loewenstein,
Teoría de la Constitución
, Ariel, Barcelona, 1998, pp. 42ss.
175
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Del pensamiento antiguo se destacan los aportes de Platón (428-347 a.
C.), Aristóteles (384-322 a. C.) y Cicerón (106-43 a. C.).
14
Platón en
La república
clasificó a los gobiernos en monarquía, aristo-
cracia y democracia. Aristóteles en
La política
planteó la que quizás ha
sido la más conocida y seguida de las clasificaciones, en donde agrupó
a los gobiernos por sus formas puras e impuras, encontrándose entre los
primeros a la monarquía, la aristocracia y la democracia, mientras en los
segundos a la tiranía, la oligarquía y la oclocracia.
Cicerón en
De res publica
esbozó la combinación de diferentes formas
dando lugar al primer enfoque de un modelo de gobierno mixto.
Del pensamiento tardomedieval y renacentista son muy manejadas las
clasificaciones de Santo Tomás de Aquino (1225-1274), Maquiavelo (1467-
1527), John Locke (1632-1704) y Montesquieu (1689-1755).
15
Tomás de Aquino en
Summa Theologiae
reconoció a la monarquía, la
aristocracia, la oligarquía, la democracia y la tiranía. Maquiavelo en
El
príncipe
habló de república y principado o monarquía. Locke en
Tratado
sobre el gobierno civil
distinguió a la república, la oligarquía y la monar-
quía. Montesquieu
en el
El espíritu de las leyes
trató de plantear un diagra-
ma en donde se combinara lo cuantitativo y lo cualitativo, agregándole
principios morales a sus tipos de gobierno. De esta manera, señaló a la
democracia con virtud, la aristocracia con moderación, la monarquía con
honor y el despotismo como modalidad impura.
A partir de la modernidad la catalogación comienza a presentar un
cuadro más heterogéneo debido a que cada autor asume diferentes varia-
bles como base del análisis. Es por eso que sólo presentaremos algunas
de ellas a través del pensamiento de importantes constitucionalistas y
politólogos.
Maurice Duverger en
Instituciones políticas y derecho constitucional
16
realiza su estudio agrupando a los gobiernos de régimen de democracia li-
beral, de régimen autoritario capitalista (monarquías, dictaduras de partido
único y dictaduras militares) y de régimen de dictadura socialista.
George Burdeau en
Derecho constitucional e instituciones políticas
17
distinguió el régimen democrático (parlamentario, presidencial, de asam-
14
Cfr. Norberto Bobbio,
Teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. Años
académicos 1975-1976
, Fondo de Cultura Económica, México, 1996.
15
Cfr. Karl Loewenstein,
Op. cit.
16
Cfr. Maurice Duverger,
Instituciones políticas y derecho constitucional
, Ariel, Barcelona, 1992.
17
Cfr. George Burdeau,
Derecho constitucional e instituciones políticas
, Editora Nacional, Madrid,
1981.
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blea), el régimen autoritario (cesarismo empírico, dictadura ideológica) y
el régimen de poder individualizado
Karl Loewenstein en
Teoría de la Constitución
18
establece lo que él
denomina una clasificación sociológica válida para superar las clasifica-
ciones tradicionales de los estados, consistente en gobierno de democracia
constitucional (gobierno de democracia directa, gobierno de asamblea,
gobierno parlamentario, gobierno de gabinete, gobierno presidencial y
gobierno directorial) y gobierno de autocracia (monarquía absoluta, cesa-
rismo plebiscitario y neopresidencialismo).
Guiseppe de Vergottini, en
Derecho constitucional comparado
,
19
recrea
clasificaciones establecidas por otros autores y señala varias modalidades,
entre ellas las de Estado de derivación liberal o de democracia clásica (mo-
narquía constitucional, república presidencialista, gobierno parlamentario
con predominio asambleario, gobierno parlamentario con preeminencia
del gobierno, gobierno parlamentario con liderazgo del primer ministro,
gobierno parlamentario con predominio del
presidente y gobierno semi-
presidencialista), Estado socialista, Estado autoritario, Estado totalitario,
Estado dictatorial y Estado subdesarrollado.
Paolo Biscaretti di Ruffia en
Introducción al derecho comparado
20
plantea como formas de gobierno a los estados de democracia clásica u
occidental (monarquía, república presidencial, república parlamentaria, re-
pública constitucional directorial), Estado socialista y Estado autoritario.
Héctor Fix-Zamudio, en
Derecho constitucional mexicano y compara-
do
21
reconoce la clasificación de régimen parlamentario (monista-dualis-
ta, inorgánico-racionalizado, de gabinete-parlamentario bipartidista o de
gabinete-parlamentario multipartidista), régimen presidencial (dentro del
que ubica al semipresidencialismo), régimen de confusión de poderes (de
asamblea o convencional), régimen democrático (modelo mayoritario y
de consenso) y régimen autoritario (autoritarios tradicionales, totalitarios,
autoritarios en el sentido estricto).
Gonzalo Reyes Salas en
Sistemas políticos contemporáneos
22
trata de
establecer una clasificación abarcadora que tiene en cuenta todas las va-
riables. De acuerdo a las instituciones formales internas existe el sistema
18
Cfr. Karl Loewenstein,
Op. cit.
19
Cfr. Giusseppe de Vergottini,
Op. cit.
20
Cfr. Paolo Biscaretti di Ruffia,
Op. cit.
21
Cfr. Héctor Fix Zamudio
et al.
,
Derecho constitucional mexicano y comparado
, Porrúa, México,
2001, p. 235.
22
Cfr.
Salas Reyes
,
Sistemas políticos contemporáneos
,
Ed.
Oxford, México,
2000.
177
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presidencial, el parlamentario y el híbrido o semipresidencial. De acuerdo
a las instituciones informales o factores reales del poder se distinguen el
régimen dependiente y el interdependiente. De acuerdo a las instituciones
de participación política indirecta se reconoce el sistema competitivo y el
no competitivo. De acuerdo a las instituciones de participación política
directa, existe el sistema de práctica plebiscitaria y el sistema de práctica
de referendo.
La literatura de teoría marxista de los años ochenta
23
del siglo
XX
re-
conoció a la forma de gobierno monárquica, la republicana (que a su vez
agrupaba, según el sistema de gobierno, en parlamentaria, presidencial y
semipresidencial) y la socialista (que catalogaba en república soviética y
democracia popular).
Como se puede apreciar en un análisis diacrónico, desde los pensadores
de la antigüedad hasta el siglo
XVI
la inmensa mayoría de los estudiosos
señalaban como las modalidades básicas de las formas de gobierno a la
monarquía y la democracia o república, las que se explicaban general-
mente como “el gobierno de uno” y “el gobierno de muchos”, sin contar el
aporte de Aristóteles de que cualquier modalidad puede degenerarse y con
ello cambiar su dinámica aunque la fisonomía siga siendo la misma.
Esto es lógico si se tiene en cuenta que el
item
de discriminación los
constituía preponderantemente la arquitectura de la máxima magistratura
y la forma de acceder a ella, de allí que el elemento numérico aflorara
como la cuestión determinante.
De esta manera, la aporía en las mismas se explicaba a partir de que
en la primera el poder político estaba concentrado en manos de una per-
sona que accedía a él de manera hereditaria y lo ejercía según su parecer,
mientras en la segunda el poder era compartido entre diferentes órganos
que eran conformados de manera electiva y el mismo era ejercido de con-
formidad con leyes:
Las diferencias entre el jefe de Estado de las Monarquías y el de
las Repúblicas estriban, como se ha visto, en el distinto origen
23
Cfr. O. Zhidkov,
et al.
,
Op. cit.
,
G. N. Manov, “Acerca del concepto de la forma de Estado”,
en
Estu-
dios científicos de la Universidad Estatal de Tadzhikla,
Vol.
XI
, No. 4, 1956; V. Popkov, “Formas del
Estado socialista”, en
Manual de teoría del Estado y el derecho
; M. N. Marchénco, J. Fernández Bulté,
Pueblo y Educación, La Habana, 1988; L. Grigorian; Y. Dolgopolov,
Fundamentos del derecho estatal
soviético
, Progreso, Moscú, 1979. Manov,
et al.
,
Teoría marxista leninista del Estado y el derecho,
Ciencias Jurídicas, La Habana, 1988; J. Fernández Bulté,
Teoría del Estado y del derecho, teoría del
Estado
, Félix Varela, La Habana, 2002; Diego Cañizares Fernando,
Teoría del derech
o, Pueblo y Edu-
cación, La Habana, 1979.
178
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y título del poder —herencia, elección— y en el carácter que el
poder mismo imprime a los respectivos magistrados: mayestático
en la monarquía; un poder personal que persiste, o sea poder de
una persona física que lo ejerce de por vida. En las Repúblicas el
Presidente no pierde la cualidad de ciudadano, ni el serlo imprime
carácter a la personalidad civil y política del que desempeñe el
cargo, ni a su familia (no hay dinastía). Además la responsabilidad
del Presidente tiene una consideración constitucional distinta a la
del Monarca.
24
En la actualidad no es posible sostener que estas dos variantes de organi-
zación y ejercicio del poder sean ambivalentes, ni siquiera que cada una de
ellas sea en sí misma una forma de gobierno. De esta manera, en el diseño
institucional-funcional del poder político moderno juegan un resorte más
determinante la interrelación entre los órganos supremos del poder, las
formas de controles y balances que entre los mismos se instrumentan y los
roles que cada uno juega en la conformación de la voluntad estatal.
Es desde esta perspectiva que puede plantearse que las formas de go-
bierno contemporáneas son la parlamentaria, con sus vertientes monár-
quica y presidencial, la presidencial, la semipresidencial y la convencional,
cada una de ellas con matices propios en los diferentes países.
De éstas, el diagrama funcional de la forma de gobierno convencional
fue el prototipo sobre el que se estructuró de alguna manera la forma de
gobierno de los países socialistas, cuestión por la cual comentamos sus
características.
4. L
A
FORMA
DE
GOBIERNO
CONVENCIONAL
Al estudiar esta forma de gobierno reconocida también por algunos au-
tores como directorial,
25
hay que acotar de manera inmediata que consti-
tuye un sistema
sui generis
que en la actualidad se manifiesta de manera
exclusiva en Suiza, la cual es su prototipo, por lo que es manejado en la
24
Adolfo Posada citado por Juan Schneider, “El régimen parlamentario”,
en
Manual de derecho consti-
tucional
, Instituto Vasco de Administración Pública / Marcial Pons, Madrid, 1996, p. 234.
25
Algunos estudiosos destacan que es incorrecto reconocer a este modelo como un sistema directorial
porque esa denominación en
strictus sensus
correspondería a un mecanismo cuyos miembros no des-
empeñen en lo individual ninguna función y en el caso de Suiza los consejeros dirigen cada uno un
departamento administrativo en el que, como se ha planteado, toman decisiones unipersonales. Cfv.
García Pelayo,
Op. cit.
, pp. 563ss.
179
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literatura especializada como marginal o de laboratorio, no abordándolo
de hecho muchos estudiosos cuando reseñan las formas de gobierno en el
derecho constitucional comparado.
La misma nace en Francia, crisol de modelos para el derecho constitu-
cional moderno. Su primer antecedente es la Constitución de 1792, que al
decretar el fin de la monarquía constitucional creó la Convención Nacional
como órgano que reunía los poderes legislativos y ejecutivos, de cuyo seno
se elegía al Consejo Ejecutivo integrado por 24 miembros y encargado de la
dirección y vigilancia de la administración y de la ejecución de las leyes.
Posteriormente, la Constitución del año
III
(1795) instituyó un órgano
ejecutivo integrado por cinco miembros que se denominó Directorio, el
cual era elegido por la asamblea legislativa bicameral.
A este texto, continuó la Constitución del año
VIII
(1799) que confor-
mó un gobierno reconocido como Consulado, integrado por tres personas
elegidas por el cuerpo legislativo entre las que predominaba por sus atri-
buciones el primer cónsul, a la sazón, Napoleón Bonaparte.
Estas experiencias llegan a la Confederación de las Trece Comarcas
que posteriormente constituirán la actual Suiza de manera directa con la
intervención francesa de 1797 a 1815, adoptándose en la Constitución del
año 1798 y retomándose de nuevo en el texto de 1848.
Este sistema se adoptó también en Uruguay de 1917 a 1933 y luego de
1951 a 1966
26
por coyunturas muy específicas.
Suiza es una nación de lenta evolución que hasta el siglo
XIII
constituía
un conglomerado de pequeños estados en alianza que avanzan en sus
relaciones hasta que en el
XVI
se integran en la Confederación de las Trece
Comarcas.
Su historia constitucional, con un total de seis textos, comienza con
la invasión francesa protagonizada a fines de 1797 y la informan el texto
de 1798 que se inspira en la Constitución francesa de 1795 e introduce
26
El presidente uruguayo José Battle y Ordóñez, del Partido Colorado, luego de culminar su primer
mandato viajó a Suiza en donde estudió de cerca la forma de gobierno convencional y a la culmina-
ción de su segundo periodo presidencial logra imponer un texto constitucional en 1917 que instaura
este modelo de gobierno mediante la existencia de un presidente electo por cuatro años que ejerce su
magistratura compartiendo atribuciones con un Consejo Nacional de Administración conformado por
nueve miembros, estructura que perduró hasta 1933, cuando fue echada abajo por golpe de Estado.
Se introduce de nuevo en 1951 mediante un Consejo Nacional de Gobierno electo por cuatro años de
manera directa y compuesto por nueve miembros de los cuales uno cada año asumía su presidencia. En
ambos casos, tres de los nueve miembros pertenecían a la oposición. Esta segunda experiencia culminó
en 1966, cuando se adoptó nuevamente la forma de gobierno presidencial. Cfr. Espiell Gross,
Las cons-
tituciones del Uruguay
, Madrid, 1978.
180
R E V I S T A D E L I N S T I T U T O D E C I E N C I A S J U R Í D I C A S
la forma de gobierno convencional, el Acta de Mediación de 1803 que
restaura la estructura confederada negada por el texto anterior y motivo
de grandes conflictos entre federalistas y unitarios, el Pacto Confederal de
1815 por el cual se configura el actual mapa territorial, la Constitución de
1948 que representa la culminación del proceso revolucionario burgués y
con ello el inicio de la historia moderna de esa nación, el texto de 1974
que nace producto de una revisión total de la anterior y la Constitución
de 1 de junio del 2000.
Para entender cómo esta singular forma de gobierno se ha enraizado en
Suiza, es necesario comprender la historia de esta nación que emerge como
culminación de un proceso de unificación de las comarcas, encontrándose
en los marcos de la federación el ámbito de convivencia y respeto necesa-
rio para la subsistencia de las particularidades socioculturales de un Estado
plurinacional, multilingüístico y de diversidad religiosa, que sin embargo
ha logrado una gran estabilidad política y encontrado la fórmula adecuada
para su coexistencia social.
27
Como resulta imposible hablar de esta forma de gobierno en abstracto,
caracterizamos la misma únicamente a través del ejemplo suizo, el que
posee los siguientes rasgos:
1. La función legislativa está en manos del Parlamento Federal, el que
además se instituye como el órgano supremo del poder en el andamiaje
estatal, sentido en el cual posee atribuciones que en otro esquema estatal
corresponderían a otros órganos (conformar la política exterior, asegurar
la política interior, ejercer el control sobre la actividad de gobierno y ad-
ministración, decidir sobre conflictos de jurisdicción entre la autoridades
federales, etc.).
Eso permite que se le reconozca como la institución que marca el
indi-
rizzo político
del sistema organizacional.
27
1) Estado plurinacional con cuatro lenguas oficiales: alemán (65% de la población), francés (18%), ita-
liano (10%) y romanche (1%). 2) Diversidad religiosa conformada fundamentalmente por católicos (46%)
y protestantes (40%). 3) Federalismo dual cooperativo en donde la periferia (los cantones) son el centro de
la estructura territorial. 4) Estructuración del sistema político sobre la base de una arraigada concepción
de participación en la vida política que canalizan a través de diversos mecanismos de democracia directa
y semidirecta, como el ejercicio directo del poder soberano mediante reuniones de toda la población en
donde se toman las decisiones más importantes para el cantón (
landgemeinde
), el referendo tanto en ma-
teria constitucional como legislativa, la iniciativa legislativa, la revocación de mandatos a los legisladores y
miembros del Ejecutivo, etc. 5) Política exterior basada en la neutralidad, derivada del entendimiento de
que su supervivencia como nación compuesta por un mosaico cultural y de credo consistía en no tomar
parte en los conflictos que durante mucho tiempo se desarrollaron en Europa por motivos religiosos y
nacionales. Este principio fue reconocido en el Congreso de Viena celebrado entre 1814 y 1815 que deli-
mitó la actual geografía de fronteras europea y ratificado en el Tratado de Versalles de 1919.
181
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2. La función ejecutiva es desempeñada por un órgano colegiado deno-
minado Consejo Federal integrado por siete miembros y que constituye la
más alta autoridad ejecutiva y de gobierno, actuando como cuerpo colec-
tivo. Esto conforma el rasgo esencial de esta forma de gobierno.
Este órgano posee iniciativa legislativa, promulga las leyes y puede
legislar mediante trámite de urgencia en las materias en las que haya sido
autorizado por el Parlamento. Sin embargo, no puede vetar las decisiones
de la Asamblea.
3. El Consejo Federal es elegido por el Parlamento Federal y sus inte-
grantes no pueden ser miembros del mismo.
No se integra fundamentalmente a tenor de las mayorías partidistas,
sino que se tienen en cuenta también criterios de representación nacional
tendientes a lograr una integración que refleje el mosaico cultural y terri-
torial de la nación.
Es así que cuando se logra un adecuado equilibrio de los miembros del
órgano, esta composición suele mantenerse reeligiendo a los consejeros
que tienen un buen desempeño. De esta manera se señala que es uno de los
Ejecutivos más estables de Europa y que “los sillones ministeriales suizos
son los más seguros de Europa.”
28
4. Como órgano de gobierno cada miembro del Consejo a su vez presi-
de un ramo de la administración. En el modelo original, éstos no podían
tomar decisiones de manera independiente teniendo que ser todas adop-
tadas de forma colegiada, pero modificaciones introducidas en los inicios
del siglo
XX
le han brindado mayor autonomía posibilitándole incluso que
regulen aspectos relativos a sus departamentos ministeriales.
5. El Consejo es subordinado al Parlamento y se proyecta como agen-
cia suya, ejerciendo este último el control y supervisión del mismo. No
obstante, no se configura el instituto de responsabilidad política, ya que
el Consejo no está obligado a presentar su programa de gobierno, no hay
investidura y el Parlamento ejerce sólo mecanismos de control generales
que no desembocan en la dimisión de los miembros del órgano.
En caso de objeción a alguna política del gobierno, el consejero impli-
cado o el Consejo en pleno están obligados a cambiar de rumbo, pero no
le está permitido dimitir.
6. El Consejo elige entre sus miembros a un presidente y un vicepre-
sidente, los que fungen como presidente y vicepresidente de la Confe-
28
Juan de Dios Gutiérrez Baylón, “Mitos y realidades del constitucionalismo suizo”,
Lex de Julio
, No.
1, 1995, pp. 15ss.
182
R E V I S T A D E L I N S T I T U T O D E C I E N C I A S J U R Í D I C A S
deración. Éstos son elegidos por el término de un año y no pueden ser
reelegidos para tal desempeño de inmediato.
En realidad no puede reconocerse que el presidente sea un jefe de Es-
tado, sino más bien un
primus interpares
del órgano
,
evidenciándose en
que incluso cuando viaja al extranjero en funciones de representación del
país no suele hacerlo solo.
Por otra parte, está capacitado sólo para resolver de manera uniperso-
nal cuestiones formularias o urgentes, sometiendo luego sus decisiones a
la ratificación del Consejo.
9. El Parlamento no puede ser disuelto por el Consejo en ninguna cir-
cunstancia.
Como se puede observar, la espiga central de esta forma de gobierno
estriba en que no se materializa la división de poderes tal como está con-
cebida teóricamente bajo el esquema liberal burgués de Montesquieu, con-
formando por el contrario un diagrama funcional que se ha dado en llamar
sistema de confusión de poderes o régimen de predominio de asamblea:
“el tipo de gobierno directorial suizo es una forma política no susceptible
de ser imitada, surgida de un pueblo políticamente maduro, socialmente
homogéneo y con temperamento estable y sobrio”.
29
5. L
A
FORMA
DE
GOBIERNO
EN
EL
SISTEMA
SOCIALISTA
Pretender abordar la forma de gobierno de los países de sistema político
socialista es como navegar entre Escilas y Caribdis. Por un lado, la pos-
tura generalizada de la teoría del Estado marxista fue de una negación a
la posibilidad de que las tipologías depuradas por la doctrina occidental
burguesa fueran aplicables a esos países: “La división de las repúblicas en
presidenciales y parlamentarias no puede aplicarse […] a los países socia-
listas. Aunque en varios de ellos [.
..] existe el cargo de presidente.”
30
Algunos autores o teóricos han querido asimilar esas formas de
gobierno, bien al sistema parlamentario, bien al sistema presi-
dencialista, apelando, en una u otra tendencia, a la existencia de
innegables rasgos en la forma de esos gobiernos socialistas que,
de alguna manera, los aproximan a los aludidos sistemas capita-
29
Karl Loewenstein,
Op. cit.,
pp. 144ss.
30
O. Zhidkov, V. Chirkin, Y. Yudin,
Fundamentos de la teoría socialista del Estado y el derecho
, Vol.
I
,
ENPES
, La Habana, 1989, p. 72.
183
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listas. Sin embargo, apenas se analizan las cosas con un poco de
detenimiento se advierte que esas inclusiones son absolutamente
forzadas y falsas.
31
Por el otro flanco, el abordaje de esta noción por parte de la bibliografía
occidental es enfocado en general de manera esquemática, calificando la
forma a través de la cualidad ideológica y acuñando que el socialismo es
incompatible con la democracia. De esta manera, queda enmarcada por
muchos autores como modalidad de la forma autoritaria, dictatorial o to-
talitaria; sólo la literatura más lúcida de derecho constitucional comparado
ha reconocido con independencia la forma de gobierno socialista.
Ciertamente resulta difícil aplicar el instrumental conceptual generado
por la teoría occidental para estudiar y clasificar el poder público de los
países socialistas, en tanto ambos sistemas parten de concepciones en tor-
no al poder político diferentes y en consecuencia su diseño institucional se
estructura sobre pivotes dispares y organiza sobre la base de principios di-
símiles. Pero amén de ello, también es real que la teoría socialista esquivó
este esfuerzo rechazando de manera casi dogmática el sistema categorial
burgués y condensando la idea de “atipicidad” de su forma de gobierno.
A pesar de encontrar reflexiones, como que: “no puede hablarse de una
forma específica y menos exclusiva del Estado socialista [.
..] no sólo en
la actualidad [.
..] sino incluso cuando [el socialismo] existía era imposible
establecer un modelo funcional y estructural de gobierno propio del tipo
de Estado socialista”,
32
en realidad la doctrina generada hasta los ochenta
reconoció sólo como formas del tipo de Estado socialista a la República
de los Soviets en la
URSS
y la República Democrático-Popular
33
en Europa.
De ellas se señalaban básicamente dos distinciones, el hecho de que en
las últimas funcionó una pluralidad de partidos vinculados en un frente
popular o nacional
34
y la cuestión de que en muchos de estos países per-
31
Julio Fernández Bulté,
Teoría del Estado y del derecho
,
teoría del estado
, Félix Varela, La Habana,
2002, p. 105.
32
Ibid.
,
p. 100.
33
Cfr. M. N. Marchénco, J. Fernández Bulté,
et al
.,
Manual de teoría del Estado y el derecho
,
Pueblo
y Educación, La Habana, 1988; Diego Cañizares Fernando,
Teoría del derech
o, Pueblo y Educación, La
Habana, 1979.
Esta clasificación también la repitió alguna bibliografía occidental. Cfr. Maurice Duver-
ger,
Instituciones políticas y derecho constitucional
,
Op. cit.
;
Paolo Biscaretti di Ruffia,
Introducción
al derecho constitucional comparado
,
Op. cit.
34
Frente Democrático de Albania, Frente Patriótico de Bulgaria, Frente Nacional de los Checoslovacos
y Eslovacos, Frente Nacional de Alemania, Movimiento Patriótico para el Renacimiento Nacional de
Polonia, Frente de la Democracia y de la Unidad Socialista de Rumania, Frente Nacional Patriótico de
Hungría, Alianza Socialista del Pueblo Trabajador de Yugoslavia.
184
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duraron instituciones estatales “de esencia burguesa” no coincidentes con
la organización institucional que estructuraba el prototipo soviético.
De igual manera se reconocía en la literatura las peculiaridades his-
tóricas, ambientales y sociológicas de los diferentes países socialistas, las
que debían de proporcionar especificidades en la morfología del poder de
los mismos. Pero en puridad, tampoco hubo una concienzuda reflexión al
respecto.
Incluso, aunque nunca existió una total similitud en los modelos es-
tatales de los diferentes países, destacándose incluso ejemplos como el de
Yugoslavia, que mantuvo una línea filosófica y práctica en la construcción
de su sistema bastante distante de la soviética, lo cierto es que a partir de la
década de los cincuenta hubo una tendencia de uniformidad institucional
a partir del patrón soviético que quedó legitimada en las constituciones
que se promulgaron por esa época.
35
A ésta, luego le continuó otra etapa en donde se trató de acendrar de
mejor manera las particularidades de cada nación mediante una nueva
oleada constitucional.
36
Finalmente hay que agregar que cuando se abordaban los rasgos de la
forma de gobierno socialista en muchos autores se producían equívocos
al entremezclar algunos rasgos que ciertamente son expresión de esta
categoría con otros elementos. Así, es posible encontrar entre las caracte-
rísticas que se señalaban y que nada tenían que ver con la esencia de este
concepto a la forma estatal unitaria, el unicameralismo del cuerpo legis-
lativo, el principio de centralismo democrático, el régimen de democracia
socialista o el principio de legalidad, etcétera.
37
Luego de la desaparición del socialismo este-europeo el rango de paí-
ses que puede tomarse para el estudio de la forma de gobierno se reduce
a China, Corea del Norte, Cuba y Vietnam, cada uno de los cuales posee
determinantes históricas específicas que condicionan su sistema político y
repercuten en su modelo de gobierno.
No obstante, antes de continuar con el análisis es imprescindible plan-
tear algunos de los rasgos esenciales del esquema organizacional-funcio-
35
Albania 1946, Bulgaria 1947, Checoslovaquia 1948, Alemania 1949, Polonia 1952, Rumania 1948,
Hungría 1949, Yugoslavia 1946.
36
Albania 1976, Bulgaria 1971, Checoslovaquia 1960 (reformada en 1968), Alemania 1968 (reformada
en 1974), Polonia 1976 (reformada en 1980 y 1983), Rumania 1965 (reformada en 1986), Hungría 1972
(reformada en 1975 y 1983), Yugoslavia 1953 (reformada en 1963, 1968, 1974 y 1981),
URSS
1977.
37
Cfr. M. N. Marchénco, J. Fernández Bulté,
et al
.
Op. cit.
, pp. 260ss; Diego Cañizares Fernando,
Op.
cit.,
pp. 248ss.
185
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2 0 0 8
nal del aparato estatal en estos países, los que en general también fueron
caracteres de los países socialistas europeos:
1. Negación de la tripartición de poderes como principio organizacional
de los órganos superiores del Estado.
La teoría socialista reconoce la existencia de una pluralidad de órganos
estatales con distintas funciones engarzados bajo una unidad de poder que
se deposita en la asamblea parlamentaria, lo que constituye el principio
armador del andamiaje estatal.
La noción de la unidad de poder por lo general no es refrendada como
tal en las constituciones, sino que queda patentizada a través del principio
del centralismo democrático, que sí es explicitado con mayor o menor
extensión en los textos. Éste sostiene la verticalidad y obligatoriedad de
las decisiones desde los órganos superiores a los inferiores y consecuen-
temente la posibilidad de revocación de los acuerdos de estos últimos, lo
que condensa la noción de que la asamblea parlamentaria es la instancia
suprema del poder.
2. Enfoque del Parlamento como órgano legislativo y como instancia
suprema del poder político público.
En este sentido, vale señalar que la teoría del Estado marxista negó los
resortes sobre los que se erigía el parlamentarismo burgués y en conse-
cuencia argumentó una plataforma funcional de este órgano totalmente
distinta.
De esta manera, las notas esenciales de la concepción socialista de este
órgano son: conformación del Parlamento como asamblea representativa
de toda la sociedad a partir de integrarse no por criterios partidistas sino
de representación de la complejidad del tejido social de la nación; función
legislativa y constitucional de la misma a la par de poseer una dimensión
política, de manera que deviene en concilio para la legitimación de las
políticas y estrategias nacionales; no profesionalización en la actividad
política de sus miembros, quienes en general continúan desempeñando
el oficio o profesión que poseen; composición proporcional al número de
habitantes, lo que le impregna una permanente tendencia a crecer en el
número de integrantes; funcionamiento durante breves periodos al año,
generalmente dos; estructuración de un Comité o Presidencia para su re-
presentación formal durante los periodos inter-sesiones y configuración
unicameral de la misma.
De esta manera la asamblea se erige en el vértice del mecanismo estatal
186
R E V I S T A D E L I N S T I T U T O D E C I E N C I A S J U R Í D I C A S
al tener capacidad para diseñar la política interior y exterior, realizar los
altos nombramientos del Estado y ejercer la más alta fiscalización sobre el
funcionamiento de todos los órganos.
En China esta función la desempeña la Asamblea Popular Nacional y
en Vietnam la Asamblea Nacional, las que delegan sus atribuciones cuan-
do no sesionan en un Comité Permanente integrado por el presidente, los
vicepresidentes, el secretario y otros miembros. Este órgano ejerce gran
cantidad de atribuciones en representación de la Asamblea.
En Corea del Norte está depositada en la Asamblea Suprema del Pueblo,
sin que exista un organismo reducido para la representación del órgano
durante el lapso inter-sesiones, cuestión que en la práctica la desempeña
la presidencia de la asamblea.
3. Desempeño de la función ejecutiva por un órgano colegiado cuya
denominación e integración en la historia del constitucionalismo socialista
varió de acuerdo a cada país, aunque por lo general fue reconocido como
Presídium por la denominación que el mismo adquirió en el modelo sovié-
tico
38
y su composición osciló entre 15 y 25 integrantes.
Hay que agregar, no obstante, que en algunos países socialistas subsis-
tió la figura del presidente como titular del Ejecutivo, como en los casos
de Polonia y Checoslovaquia, en donde perduró hasta 1952, Alemania
hasta 1960, Rumania, en donde se instituyó a partir de 1974 junto a un
órgano colectivo denominado Consejo de Estado y Yugoslavia en donde
se retomó en 1953.
Este órgano es elegido por la asamblea parlamentaria y se enfoca con-
ceptualmente como institución que se le subordina y ejecuta sus decisiones,
a la par que se erige en la suprema representación del Estado. Así, asume la
cualidad de máxima institución de poder que detenta constitucionalmente
la asamblea y con ello incluso su capacidad legislativa.
Eso provoca que, dada la brevedad existencial de las asambleas parla-
mentarias y la alta composición que en general poseen, esta institución se
convierte en realidad en la clave de bóveda del andamiaje estatal.
En Corea del Norte la institución se nombra Presídium y éste está
integrado por un presidente, un vicepresidente, un secretario y otros
miembros que no fija la Constitución. Este órgano colegiado tiene un
38
En Checoslovaquia se denominó Oficina Presidencial de la Asamblea, en Hungría Consejo de la
Presidencia y en los demás países Consejo de Estado. Por encima de la integración promedio señalada
se puede citar al Presídium de la
URSS
, conformado por 39 miembros y la Oficina de la Presidencia de
Checoslovaquia, integrada por 40 (20 por cada cámara parlamentaria)
187
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presidente que ostenta la representación del mismo y con ello del Estado,
conformándose con atribuciones propias que lo alejan de ser un simple
primus interpares
.
China y Vietnam por su parte conservan la figura presidencial como
titular del Estado, elegidos en ambos casos por la Asamblea Nacional y
con responsabilidad ante ésta. En general poseen funciones protocolarias
al estilo de un jefe de Estado parlamentario.
Entre las funciones de estos jefes de Estado en ningún caso se contem-
pla la posibilidad de que disuelva a la asamblea legislativa.
4. Desenvolvimiento de la función de gobierno por un órgano deno-
minado Consejo de Estado en China, Gabinete en Corea y Gobierno en
Vietnam. Éstos se conforman por el primer ministro, los viceprimeros
ministros, los ministros y otros miembros.
Estos órganos son designados por las diferentes asambleas parlamen-
tarias y sus miembros son responsables ante éstas, pudiendo ser depuestos
en cualquier momento. Vale señalar que la designación no crea el vínculo
de responsabilidad política al estilo del parlamentarismo occidental, por lo
que no hay investidura ni exposición del programa de gobierno a desarro-
llar. De igual manera, tampoco se configura ningún mecanismo de control
específico que derive en dimisión.
Cuando las asambleas no sesionan, los ministros son responsables ante
el órgano ejecutivo colegido en Corea, el que puede designar a otros ti-
tulares. En el caso de Vietnam y China ante el Comité Permanente de la
Asamblea Nacional.
Sus miembros, por lo demás, en ninguno de los países que se comentan
son necesariamente integrantes de la asamblea. Sólo la Constitución de
Vietnam señala que el primer ministro debe de ser diputado a la asamblea.
A pesar de como se observa, estos rasgos marcan un diapasón en el que
resulta muy difícil emplear el mismo sistema conceptual de formas de go-
bierno que ha condensado la práctica y la teoría del derecho constitucional
comparado; en nuestra opinión es preferible asumir el reto que continuar
en la inopia doctrinal de sólo admitir la atipicidad de la forma de gobierno
socialista.
Sobre esta base, consideramos que en China y Vietnam se ha adoptado
un modelo de gobierno sobre las bases del parlamentarismo, con todos los
matices que se han comentado y que generan un parlamentarismo
mutatis
mutandi
.
188
R E V I S T A D E L I N S T I T U T O D E C I E N C I A S J U R Í D I C A S
En Corea del Norte existe una forma de gobierno que denominaríamos
como semiconvencional, a partir de los siguientes rasgos: concepción de
la asamblea parlamentaria como máximo órgano de poder; existencia de
un órgano ejecutivo colegiado elegido por la asamblea parlamentaria;
legitimación de un premier del órgano ejecutivo colegiado que a los efec-
tos de representación internacional funge como titular del Ejecutivo; no
existencia de mecanismos de control político específicos de la asamblea
parlamentaria sobre el Ejecutivo que conlleve a la dimisión de ésos.
A la par, este país presenta como características que lo diferencian del
típico modelo convencional suizo, las siguientes: el órgano ejecutivo co-
legiado asume la autoridad y competencias de la asamblea parlamentaria
durante los periodos en que ésta no sesiona, lo cual unido a la efímera
vida parlamentaria de esta institución convierte al Ejecutivo en el centro
del andamiaje institucional y a su actividad legislativa en la más impor-
tante fuente formal de derecho. Junto a esto, la existencia de un órgano
de gobierno específico.
5. L
A
FORMA
DE
GOBIERNO
EN
C
UBA
A
TENOR
DE
LA
C
ONSTITUCIÓN
DE
1976
La Constitución de 1976 siguió de manera general en la confección de su
dogmática los esquemas acendrados por el constitucionalismo socialista,
alejándose consecuentemente del diseño institucional que había existido
en los textos anteriores de su historia constitucional, que en puridad tam-
poco eran nada autóctonos y podían ubicarse dentro de los moldes del
constitucionalismo liberal y en particular del norteamericano.
No obstante, hay que agregar que en la historia constitucional cubana
existía el antecedente devenido del constitucionalismo mambí de diseñar
el esquema organizacional sobre la base de concentrar el poder en un ór-
gano que se erigía con facultades ejecutivo-gubernativas y legislativas.
A partir de aquí y de lo comentado en el acápite anterior puede abor-
darse con mayor exactitud la forma de gobierno dibujada por la Constitu-
ción cubana de 1976.
Este texto plantea un esquema institucional del poder a nivel superior
integrado por la Asamblea Nacional, el Consejo de Estado, el presidente
del Consejo de Estado y el Consejo de Ministros.
La Asamblea Nacional es el órgano parlamentario en tanto posee la fun-
ción legislativa, pero a ello une otras atribuciones que en el enfoque occi-
dental del derecho constitucional no estarían ubicadas en esta institución:
189
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a) Acordar reformas de la Constitución conforme a lo establecido
en el artículo 137; c) decidir acerca de la constitucionalidad de las
leyes, decretos-leyes, decretos y demás disposiciones generales;
m) elegir al presidente, al vicepresidente y a los demás jueces
del Tribunal Supremo Popular; n) elegir al fiscal general y a los
vicefiscales generales de la República; p) ejercer la más alta fisca-
lización sobre los órganos del Estado y del Gobierno; q) conocer,
evaluar y adoptar las decisiones pertinentes sobre los informes de
rendición de cuenta que le presenten el Consejo de Estado, el Con-
sejo de Ministros, el Tribunal Supremo Popular, la Fiscalía General
de la República y las Asambleas Provinciales del Poder Popular.
39
De esta forma, queda claro que además de legislar esta institución deviene
en órgano supremo del poder, lo que está sustentado teóricamente en que
la misma es representación del poder soberano radicado en el pueblo.
La Asamblea Nacional tiene un mandato de seis años y tiene dos pe-
riodos de sesiones al año, instituyéndose en su lugar “el Consejo de Estado
[que] es el órgano [.
..] que la representa entre uno y otro periodo de se-
siones, ejecuta los acuerdos de ésta y cumple las demás funciones que la
Constitución le atribuye”.
40
La Constitución en ningún precepto menciona a la función ejecutiva
ni deposita ésta expresamente en un órgano, no obstante queda claro que
la misma es desempeñada por el Consejo de Estado a tenor de lo señalado
anteriormente y de que además éste órgano, “a los fines nacionales e inter-
nacionales, ostenta la suprema representación del Estado cubano”.
41
Es así que esta institución deviene con un triple papel en tanto órgano
supremo del poder (representa a la Asamblea Nacional en los periodos
inter-sesiones, con lo cual asume sus atribuciones que une a otras propias
que denotan la posibilidad de intervenir en cualquier actividad estatal),
institución legislativa (dicta decretos-leyes) y agencia ejecutiva (ejecuta e
impulsa en su desarrollo los acuerdos, disposiciones y políticas adoptados
en las sesiones de la Asamblea). Esto la convierte en el centro del anda-
miaje estatal.
El Consejo de Estado está conformado por el presidente, el primer vi-
39
Constitución de la República de Cuba
, Revisada y concordada por la Dirección de Legislación y Ase-
soría del Ministerio de Justicia, Minjus, La Habana, 2005, pp. 45-75
40
Ibid.
, p. 51, Art. 89.
41
Idem.
190
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cepresidente, cinco vicepresidentes, el secretario y 23 miembros más, fun-
cionando de manera colegiada.
El presidente del Consejo de Estado posee funciones propias en tanto
cabeza de este órgano y del Consejo de Ministros a su vez, cuestión que le
otorga un protagonismo en el funcionamiento del Estado y lo aleja de ser
un
primus interpares:
a) representar al Estado y al Gobierno y dirigir su política gene-
ral; b) organizar y dirigir las actividades y convocar y presidir las
sesiones del Consejo de Estado y las del Consejo de Ministros; c)
controlar y atender al desenvolvimiento de las actividades de los
ministerios y demás organismos centrales de la Administración;
ch) asumir la dirección de cualquier ministerio u organismo cen-
tral de la Administración; d) proponer a la Asamblea Nacional del
Poder Popular, una vez elegido por ésta, los miembros del Consejo
de Ministros; e) aceptar las renuncias de los miembros del Consejo
de Ministros, o bien proponer a la Asamblea Nacional del Poder
Popular o al Consejo de Estado, según proceda, la sustitución de
cualquiera de ellos y, en ambos casos, los sustitutos correspon-
dientes; f) recibir las cartas credenciales de los jefes de las misio-
nes diplomáticas extranjeras; g) desempeñar la Jefatura Suprema
de las Fuerzas Armadas Revolucionarias; h) presidir el Consejo de
Defensa nacional; i) decretar el estado de emergencia en los casos
previstos por esta Constitución, dando cuenta de su decisión, tan
pronto las circunstancias lo permitan a la Asamblea Nacional del
Poder Popular o al Consejo de Estado, de no poder reunirse aqué-
lla a los efectos legales procedentes; j) firmar los decretos-leyes y
otros acuerdos del Consejo de Estado y ordenar su publicación en
la
Gaceta Oficial de la República
; k) las demás que por esta Cons-
titución o la Asamblea se le atribuyan.
42
El Consejo de Ministros, por su parte, es el “máximo órgano ejecutivo y
administrativo y constituye el Gobierno de la República”.
43
Está integrado
por el presidente que, como ya se ha dicho, es también el presidente del
Consejo de Estado, el primer vicepresidente, los vicepresidentes, el secre-
tario y los demás miembros, no señalando la Constitución una integración
cerrada.
42
Ibid.
, p. 53-93
43
Ibid.
, p. 55-95.
191
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Sus miembros son designados por la Asamblea Nacional a propuesta
del presidente del órgano y cuando la misma no sesiona evidentemente el
Consejo de Estado queda investido con tal función y con la correspondien-
te capacidad de sustituirlos.
En este sentido, la Constitución plantea sólo como mecanismo de inte-
rrelación entre el mismo y la Asamblea Nacional el que la misma conoce,
evalúa y adopta las decisiones pertinentes sobre los informes de rendición
de cuentas que le presenta éste.
Parte de los integrantes del Consejo de Ministros integran un organis-
mo más reducido reconocido como Comité Ejecutivo, el que puede decidir
sobre las cuestiones encomendadas a esta institución en los periodos que
median entre las reuniones ordinarias de éste, razón por la que algunos
estudiosos han reconocido al mismo como un órgano independiente den-
tro del aparato de gobierno.
44
Sobre la base de este diseño orgánico-funcional puede señalarse que
la Constitución de 1976 en Cuba diseña una forma de gobierno semicon-
vencional:
• Concepción de la Asamblea Nacional no sólo como ente legislativo
sino además como máximo órgano de poder del Estado.
•
Existencia de un órgano ejecutivo colegiado denominado Consejo de
Estado.
•
Elección del Consejo de Estado por la Asamblea Nacional.
•
Conformación del Consejo de Estado como órgano de la Asamblea
Nacional, la que puede conocer, evaluar y tomar decisiones sobre los in-
formes que le presente, a la vez que revocar sus actos normativos.
•
Los miembros del Consejo de Estado no están limitados a ejercer un
solo mandato, sino que de acuerdo al resultado de su labor pueden ser
reelectos indefinidamente.
•
Legitimación de un premier del Consejo de Estado que a los efectos de
representación internacional funge como representante del Estado.
•
No existencia de mecanismos de control político específicos de la
Asamblea Nacional sobre el Consejo de Estado o el Consejo de Ministros
que pueda desembocar en la dimisión de sus miembros.
•
Imposibilidad de que el Consejo de Estado disuelva la Asamblea Na-
cional bajo ninguna circunstancia.
Al paralelo de éstos, se presentan otros rasgos que matizan la dinámica
del sistema convencional, ellos son:
44
Juan Fernández Paz, “Sistema jurídico de gobierno”,
Revista Cubana de Derecho
, No. 28, Año
XVI
,
Unión Nacional de Juristas de Cuba, La Habana, 1987, p. 3.
192
R E V I S T A D E L I N S T I T U T O D E C I E N C I A S J U R Í D I C A S
•
El Consejo de Estado detenta la autoridad y competencias de la Asam-
blea Nacional durante los periodos en que ésta no sesiona.
•
Los miembros del Consejo de Estado forman parte de la Asamblea
Nacional, funcionando ello como requisito para su elección.
•
Existencia del Consejo de Ministros como agencia especializada de
administración y ejecución, independiente del Consejo de Estado.
•
Protagonismo del presidente del Consejo de Estado al ser a su vez
presidente del Consejo de Ministros y tener asignadas un grupo de atribu-
ciones en la Constitución que lo plantean no sólo como un
primus inter-
pares
que representa a la nación a los fines internacionales o coordina la
labor del órgano.