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LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL MODELO DE
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL ESPAÑOL EN EL INFORME
DEL CONSEJO DE ESTADO DE 16 DE FEBRERO DE 2006
Paloma Requejo Rodríguez*
SUMARIO
1. Introducción
2. El alcance de la reforma
3. El contenido de la reforma
4. Otros contenidos posibles
5. Conclusión
1. I
NTRODUCCIÓN
Hace ya cinco años tuve el honor de participar en el número doce de esta
publicación con un trabajo titulado “La organización territorial del Estado
en la Constitución española de 1978”. El vaticinio con el que concluía mi
colaboración, en el que, tras constatar las continuas polémicas que rodea-
ban y rodean al llamado Estado autonómico español, aventuraba que este
RESUMEN
El presente artículo expone y analiza las
propuestas formuladas por el Consejo de
Estado español, en respuesta a la consulta
elevada por el Gobierno sobre su intención
de introducir en la Constitución la deno-
minación de las Comunidades y Ciudades
Autónomas que forman el Estado de las
autonomías, con el objeto de dar por ce-
rradas algunas de las manifestaciones del
principio dispositivo característico de esta
estructura territorial.
ABSTRACT
The present articulates it exposes and it
analyzes the proposals formulated by the
Council of Spanish State, in answer to the
consultation risen by the Government on
its intention of introducing in the Constitu-
tion the denomination of the Communities
and autonomous Cities that form the State
of the autonomies, in order to giving for
closed some of the manifestations of the
principle characteristic device of this ter-
ritorial structure.
*
Doctora en derecho, profesora titular de derecho constitucional, Universidad de Oviedo (España).
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modelo, lejos de ser definitivo, estaba llamado a ser superado o al menos
perfeccionado, parece cumplirse a través de diferentes procedimientos, no
siempre lícitos. En efecto, en este tiempo, ante la dificultad de lograr las
mayorías cualificadas exigidas para que prospere una revisión constitu-
cional, se ha empezado a construir la casa por el tejado, anticipándose las
reformas de los estatutos de varias comunidades a la de la propia Consti-
tución. A través de procedimientos complejos, pero con mayorías menos
agravadas que las previstas en el título x de la Constitución española (
CE
)
para modificar la norma suprema, se ha pretendiendo introducir en los
nuevos estatutos desde propuestas inequívocamente inconstitucionales,
como la que se impulsó desde el País Vasco y fue rechazada por el Con-
greso de los Diputados,
1
a otras de dudosa constitucionalidad, que fueron
pulidas en su paso por las cámaras, sin que ello impidiera que algunas de
ellas ya vigentes, como la catalana, se encuentren a la espera de pronun-
ciamiento por parte del Tribunal Constitucional sobre su validez. A otro
ritmo, mucho más lento que el de las iniciativas autonómicas, el gobierno
estatal sugiere una reforma constitucional que afecta a cuestiones varias,
desde la modificación del orden sucesorio a la Corona, a la inclusión de
una referencia a la pertenencia de España a la Unión Europea, pasando por
la potenciación del Senado como Cámara de representación territorial o,
en lo que a nosotros nos interesa, la incorporación al texto constitucional
de la denominación de las Comunidades y Ciudades Autónomas. En todos
los aspectos mencionados la propuesta del Gobierno, si es que cabe deno-
minarla así, no puede ser más genérica, por lo que será el Consejo de Esta-
do, su órgano supremo consultivo, quien a instancia del propio Gobierno
concrete en un informe de 16 de febrero de 2006
2
las diferentes alternati-
vas existentes para llevar a cabo una reforma constitucional como la que
se pretende y que, no olvidemos, requeriría para salir adelante el apoyo
del principal partido de la oposición, lo que hoy por hoy parece imposible;
de ahí la paralización del proceso. A analizar someramente las principales
recomendaciones del Consejo de Estado en esta materia dedicaremos las
1
Recordemos que los estatutos de autonomía no sólo son norma institucional básica de la Comunidad
Autónoma, sino también ley orgánica del Estado, por lo que su reforma siempre ha de ser aprobada
tanto en el Parlamento autonómico como luego en las Cortes Generales, sin perjuicio de que además en
ciertos casos deba ser sometida a referéndum en la Comunidad Autónoma de que se trate.
2
El informe puede consultarse en la propia página web del Consejo de Estado (www.consejo-estado.
es) o en la obra “El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional: texto del informe y
debates académicos”, Edición a cargo de Francisco Rubio Llorente y José Álvarez Junco; Eliseo Aja.
..
et
al.
, Consejo de Estado, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2006, en la que también
puede encontrarse un interesante debate doctrinal sobre el particular.
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páginas que siguen, por su interés en lo que tienen de indicativas de la
dirección que puede tomar una futura reforma constitucional del modelo
descentralizado español.
2. E
L
ALCANCE
DE
LA
REFORMA
Lo primero que sorprende de la propuesta gubernamental es su aparente
falta de ambición. Ofrecer como respuesta a las críticas que merece el Esta-
do autonómico o, al menos, su funcionamiento, tan sólo la inclusión en el
texto constitucional del catálogo de Comunidades y Ciudades Autónomas
que lo integran, parece claramente insatisfactorio y nada novedoso sobre
lo ya conocido, viniendo a constatar tan sólo lo que es una realidad. Sin
embargo, como pone de manifiesto el Consejo de Estado, esta pretensión
tiene mayor calado, pues, además de reflejar la consolidación del Estado de
las autonomías, busca “superar la apertura que la propia Constitución ha
introducido en la organización territorial a través del principio dispositivo”.
La reforma es, por tanto, más compleja de lo que se creía, ya que elimina
no todas pero sí algunas de las manifestaciones del principio dispositivo,
especialmente aquellas que tuvieron lugar en los primeros momentos,
rasgo señero hasta ahora de nuestro modelo, en tanto la Constitución no
impone la existencia de Comunidades Autónomas, sino que tan sólo prevé
como posibilidad su formación; de ahí que no se indicara ni su número, ni
su denominación, ni las competencias que debían asumir. Esta superación
del principio dispositivo es valorada positivamente por el Consejo de Esta-
do, al considerar que en unos casos la potencialidad que parecía asegurar
ha quedado en nada por la firma de pactos autonómicos y la emulación
competencial entre Comunidades Autónomas, y que en otros su presencia
al hilo de las reformas estatutarias no ha dado más que problemas, cuando,
a nuestro entender, lo cierto es que si el principio dispositivo no ha fun-
cionado no ha sido a causa de su configuración constitucional, sino de los
abusos y distorsiones provocadas en su concreta aplicación por partidos
políticos y Comunidades Autónomas.
3. E
L
CONTENIDO
DE
LA
REFORMA
Como hemos reiterado, el contenido de la reforma se limita a incluir un lis-
tado de las Comunidades y las Ciudades Autónomas. Ello obliga al Consejo
de Estado a precisar el criterio con base al cual se realizará la enumeración,
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la denominación más adecuada que recibirán los territorios que en ella
aparezcan y el lugar en el que se debe ubicar en el texto constitucional.
A la hora de determinar qué criterio se considera más idóneo para orde-
nar la enumeración de las Comunidades Autónomas, el Consejo de Estado
se decanta por el criterio histórico-cronológico, es decir, por atender al or-
den de creación de las distintas Comunidades, lo cual no deja de sorpren-
der, si pensamos que, como el propio Consejo señala, el criterio alfabético
es el mayoritario en la historia constitucional española y en el derecho
comparado y, sobre todo, que la reforma quiere superar un momento ini-
cial de aplicación del principio dispositivo que el criterio cronológico no
hace más que recordar.
En cuanto a la denominación, descartadas las denominaciones oficia-
les para no dificultar una futura reforma estatutaria de las mismas
3
y el
empleo de los términos nacionalidad o región en tanto sólo caracterizan
el sustrato social de la Comunidad Autónoma, se propone incluir en cas-
tellano y en otras lenguas oficiales, si procede, los nombres de uso común
por los que las Comunidades son conocidas, conservando tan sólo Valencia
y Navarra sus denominaciones oficiales de Comunidad Valenciana y de
Comunidad foral de Navarra, bien por ser fruto de una difícil transacción,
bien por su repercusión jurídica.
Respecto de la ubicación del listado, no es un tema baladí, pues con-
lleva consecuencias políticas y jurídicas, ya que del lugar depende la rele-
vancia que se quiera dar a las Comunidades Autónomas y el procedimiento
de reforma que se ha de seguir.
Aunque el Consejo de Estado ofrece varias alternativas, no es menos
cierto que parece decantarse por una, en tanto va señalando las deficien-
cias de las demás. Así propone que la reforma no sólo alcance a los artí-
culos 137 y 143 del título
VIII
CE
, sino también que haya una mención a la
misma en el propio Art. 2 del título preliminar, puesto que circunscribirla
al título
VIII
no subrayaría la naturaleza del Estado de las autonomías como
principio estructural básico y diluiría el papel de las Comunidades, equipa-
rándolo al de otros entes territoriales que la Constitución contempla, como
los municipios y las provincias.
Por este motivo sugiere, como indicamos, una reforma agravada, si-
3
El Art. 147
CE
establece que la denominación oficial de la Comunidad Autónoma vendrá fijada en el
Estatuto de Autonomía. Si la misma apareciera también en el texto constitucional y la Comunidad Au-
tónoma quisiera alterarla, ello exigiría reformar la Constitución. Por ello, se aconseja que tras el listado
constitucional de Comunidades Autónomas se precise que su denominación oficial es la estatutaria.
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guiendo el procedimiento previsto en el Art. 168
CE
, que afecte en primer
lugar al tenor del Art. 2
CE
y luego a los Arts. 137 y 143
CE
.
El Art. 2 pasaría a afirmar que “la Constitución se fundamenta en la
indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de
todos los españoles, y reconoce y garantiza la autonomía de las naciona-
lidades y regiones que la integran, constituidas en Comunidades Autóno-
mas, así como la solidaridad entre todas ellas”. El cambio principal radica,
entonces, en transformar lo que era un derecho a la autonomía de nacio-
nalidades y regiones, en tanto ya se ejerció, en una garantía constitucional
de la autonomía, aunque, a nuestro juicio, no hubiera estado de más haber
destacado la vertiente político-organizativa del precepto, contraponiendo
en él tan sólo Estado a Comunidades Autónomas y no Nación-soberanía
a nacionalidades/regiones-autonomía, lo que podría haberse reconducido
al Art. 1.2
CE
.
Para los Arts. 137 y 143
CE
se proponen dos soluciones que conllevan
una menor o mayor modificación de lo existente. El Consejo parece optar
en su argumentación por la de mayor profundidad,
4
en la que el Art. 137,
otorgando protagonismo a las Comunidades y diferenciando su autonomía
del de otros entes territoriales sin acudir a la siempre polémica contra-
posición entre autonomía política-autonomía administrativa, pasaría a
decir “1. España se organiza territorialmente en Comunidades Autónomas
y Ciudades Autónomas, así como en municipios y provincias. 2. Las Co-
munidades y Ciudades Autónomas gozan de autonomía en los términos
previstos por la Constitución y los respectivos Estatutos. La ley asegurará
la autonomía de municipios y provincias para la gestión de sus respectivos
intereses.” Por su parte, el Art. 143
CE
, reflejando que la descentralización
no busca tan sólo satisfacer aspiraciones territoriales sino que es un prin-
cipio básico de la organización territorial, añadiría que “1. Para realizar el
derecho de nacionalidades y regiones a gozar de autonomía en la gestión
de sus respectivos intereses, asegurar la solidaridad entre ellas y hacer
más eficaz la acción de los poderes públicos, España se organiza territo-
4
Con la más sencilla el Art. 137
CE
pasaría a decir: “España se organiza territorialmente en municipios,
provincias, Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas. Todas estas entidades gozan de auto-
nomía para la gestión de sus respectivos intereses.” Y el Art. 143 señalaría que: “1. Son Comunidades
Autónomas: País Vasco/Euskadi, Cataluña/Catalunya, etc.; 2. Las denominaciones oficiales de estas
Comunidades son las establecidas en sus respectivos Estatutos; 3. Son ciudades Autónomas Ceuta y Me-
lilla.” Sin embargo, se critica la equiparación que esta redacción realiza entre Comunidades Autónomas,
provincias y municipios y entre la autonomía de la que gozan unos y otros, así como la desvinculación
de las Comunidades Autónomas de las nacionalidades y regiones que le sirven de apoyo.
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rialmente en las siguientes Comunidades Autónomas: País Vasco/Euskadi,
Cataluña/Catalunya, etc.; 2. Las denominaciones oficiales de estas Comu-
nidades son las establecidas en sus respectivos Estatutos; 3. Son ciudades
Autónomas Ceuta y Melilla.”
Indudablemente aunque éste es el núcleo de la reforma, el Consejo de
Estado es consciente de que la misma afectará directamente a otros pre-
ceptos, que pueden entrar en contradicción con ella o verse vaciados de
contenido, por ejemplo, los Arts. 144, 146, 148 y 151
CE
, respecto del ac-
ceso a la autonomía, la aprobación estatutaria y la asunción competencial
en una primera fase ya superada o, en la misma línea, las disposiciones
transitorias 1ª a 5ª
CE
. Pero también el Consejo alude a otras disposiciones
constitucionales que, si bien son plenamente compatibles con la revisión
proyectada, ésta puede servir de coartada para introducir en ellas algunas
mejoras. Es precisamente esta parte del informe la más sugerente, pues,
aunque el Consejo de Estado no ofrece redacciones alternativas, al tratar-
se de aspectos que no son en puridad objeto de consulta, sí apunta qué
cuestiones son las más significativas y qué reformas pueden contribuir a
intentar mejorar realmente el funcionamiento del Estado autonómico.
4. O
TROS
CONTENIDOS
POSIBLES
A juicio del Consejo de Estado principios tan capitales para el Estado au-
tonómico como los de solidaridad, igualdad, cooperación y colaboración
deben ser revisados. Las carencias actuales en la regulación de un principio
como el de solidaridad, clave a su entender para el equilibrio entre unidad y
autonomía, se han venido superando gracias a la jurisprudencia del Tribu-
nal Constitucional; sin embargo, resulta necesario que constitucionalmente
se precisen sus destinatarios, los deberes que conlleva y las consecuencias
que se derivan de su infracción. También la reforma podría aclarar algunos
asuntos que afectan a la igualdad, como el sentido de la prohibición conte-
nida en el vigente Art. 138.2
CE
de que las diferencias estatutarias puedan
implicar privilegios económicos y sociales o si el Estado debería asegurar
un nivel mínimo de servicios en toda España en el ámbito de los derechos
económicos y sociales, sin impedir que las Comunidades puedan conferir
más derechos que los que se disfrutan en otras. Igualmente la Constitu-
ción debiera acoger de manera expresa deberes como los de cooperación
y colaboración horizontal y vertical entre entes territoriales, hasta ahora
presentes en la jurisprudencia, y concretar sus manifestaciones.
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En otro orden de cosas, necesario sería también reestructurar las re-
ferencias constitucionales a la provincia, actualizando su naturaleza y
funciones, pasando a ser considerada como una “división territorial para la
organización y funcionamiento de la Administración general del Estado”,
más que a ser vista como entidad local con personalidad y autonomía, lo
que complica de modo excesivo la organización del Estado.
Como hemos puesto de manifiesto, el rasgo más destacable del modelo
español de organización territorial es sin duda alguna su apertura. Una
apertura conseguida, de una parte, por las diversas expresiones del princi-
pio dispositivo y, de otra, por la llamada que la propia Constitución realiza
en su Art. 150 a unas normas infralegales que permitirán alterar el reparto
de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas. Si bien, como
se ha ido señalando, las manifestaciones del principio dispositivo sufrirían
una considerable rebaja si llegara a aprobarse la reforma propuesta, otras,
aquellas que tienen lugar más allá del momento inicial de la constitución
del Estado autonómico, perviven y pueden ser sustancialmente mejoradas.
Nos estamos refiriendo a la regulación de la reforma de los estatutos de
autonomía, hoy por hoy de gran complejidad por diversos motivos, desde
la dispersión de las normas que lo regulan, hasta la diversidad de proce-
dimientos existentes según la vía que se hubiera elegido para acceder a
la autonomía y el contenido de aquello que se quiera modificar. Por estos
motivos el Consejo de Estado propone en cuanto a la reforma estatutaria,
de un lado, que el procedimiento aparezca regulado en lo esencial en la
Constitución y en el detalle en los reglamentos parlamentarios y, de otro,
una simplificación de los procedimientos, reducidos a dos en atención a
si la revisión afecta a la organización interna de la Comunidad Autónoma
o a la delimitación competencial y al ejercicio de derechos. En el primer
caso, el Consejo sugiere la desaparición de la aprobación de la reforma
por ley orgánica, siendo suficiente que las Cortes autoricen, tan pronto
la reforma sea aprobada por el Parlamento autonómico, la celebración de
referéndum. En el segundo, también aconseja eliminar la aprobación de la
reforma por ley orgánica, para evitar las confusiones que puede generar en
las relaciones entre normas el hecho de que el estatuto tenga ese carácter,
pasando a ser aprobado conforme al procedimiento previsto en el Art. 74
CE
, que exige mayoría de cada Cámara,
5
sin que se descarte la posibilidad,
5
De no existir acuerdo entre Congreso y Senado, “se intentará obtener por una Comisión Mixta com-
puesta de igual número de Diputados y Senadores. La Comisión presentará un texto, que será votado por
ambas Cámaras. Si no se aprueba en la forma establecida, decidirá el Congreso por mayoría absoluta.”
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a nuestro entender altamente recomendable, de agravar las mayorías a
las que se refiere este precepto. Por último, se quiere reforzar el control
de constitucionalidad al que se someten los estatutos de autonomía, in-
troduciendo, junto al actual control del Tribunal Constitucional que opera
una vez que la reforma ya está en vigor, un recurso previo de constitu-
cionalidad ante el mismo órgano, que le permita atajar los vicios en los
que pudiera incurrir antes de su entrada en el ordenamiento. No obstante,
un recurso de este tipo ya estuvo vigente en nuestro ordenamiento y se
derogó por su utilización abusiva por la oposición como mecanismo de
obstrucción parlamentaria.
Pero, como hemos indicado, la apertura constitucional sigue estando
presente, por mucho que vía estatutaria se hayan asumido las máximas
competencias posibles, a través de las leyes previstas en el Art. 150
CE
,
especialmente en su apartado 2, que permite al Estado transferir a favor
de las Comunidades competencias estatales susceptibles de tal delegación.
Sobre este precepto han surgido diferentes dudas interpretativas sobre la
naturaleza y alcance de lo transferido, en muchos casos ya disipadas por la
doctrina y la jurisprudencia, que el Consejo de Estado considera adecuado
clarificar en el texto constitucional, especialmente lo que atañe al objeto
de la transferencia o delegación, esto es, el ejercicio de competencias que
no estén vinculadas al concepto de soberanía, no resulten indispensables
para el correcto funcionamiento de la organización general del Estado,
no pongan en riesgo el
indirizzo
político del Gobierno en materias de su
exclusiva competencia o no tengan nada que ver con lo básico, así como
al fin que justifica la transferencia, que no es otro que contribuir a que las
Comunidades ejerzan más eficazmente sus competencias estatutarias.
5. C
ONCLUSIÓN
Rico en propuestas y estéril en resultados es el panorama que no sólo po-
demos describir por el momento, sino el que presumiblemente se avecina
en el futuro más inmediato. Habrá que esperar, al menos, a la cita electoral
del próximo año para ver cuál es el curso de los acontecimientos, pero
hoy por hoy la reforma constitucional está bloqueada. El procedimiento
agravado previsto en el Art. 168
CE
es el que se ha de seguir para revisar
los preceptos analizados. La mayoría de 2/3 en el Congreso y en el Senado,
indispensable para que la reforma salga adelante, sin olvidar su posterior
ratificación en referéndum, dificulta en gran medida el éxito de la inicia-
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tiva, pues obliga a que el partido mayoritario y el principal partido de la
oposición se pongan de acuerdo sobre la oportunidad y los términos de
la reforma. Si bien el consenso parece posible en lo atinente a la revisión
del orden sucesorio a la Corona, que permitiría heredar al primogénito con
independencia de cual sea su sexo, las diferencias resultan en la actualidad
irreconciliables en lo que respecta a los cambios que afectan al modelo
de organización territorial y al papel que el Senado está llamado a jugar
en un Estado descentralizado. Pero más allá de desencuentros políticos, el
valor jurídico y la utilidad del informe del Consejo de Estado comentado
están fuera de toda duda, en tanto ha contribuido a impulsar y canalizar
un debate sobre propuestas, gracias a él, concretas y fundadas, que tarde
o temprano acabarán siendo una realidad.