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Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal
* Recibido: 2 de marzo de 2010. Aceptado: 15 de abril de 2010.
** Profesora-investigadora en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Benemérita Universidad Autónoma
de Puebla (
faby1313@hotmail.com
).
*** Profesor-investigador en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Benemérita Universidad Autónoma de
Puebla (
juhesa72@hotmail.com
).
R E S U M E N
El nuevo constitucionalismo latinoamericano
tiene como precedente el debate acerca de la
democratización, discusión que tomó fuerza
a partir de la segunda mitad del siglo
X X
, y se
profundizó en los años ochenta, en este con-
tinente. A partir de entonces, aspectos como
el Estado de derecho, la transparencia, la
rendición de cuentas y la ciudadanización se
convirtieron en factores determinantes de una
democracia de calidad. Y uno de los aspectos
que revelan las dificultades para la consoli-
dación democrática es la forma como se ha
entendido la ciudadanización.
P A L A B R A S
C L A V E
:
Constitucionalismo lati-
noamericano, ciudadanización, elecciones,
democracia, reforma política.
A B S T R A C T
The new Latin American constitutionalism
has as a precedent the debate about demo-
cracy, discussion that took power starting the
second half of the XXth century, and has been
profound in the 80’s decade, in this continent.
Since then, aspects such as state of law, the
transparency, the rendition of duties to the
citizens, have been converted into determined
factors of a quality democracy. This manner, is
one of the aspects that revealed the difficul-
ties for the democracy consolidation, it is the
way that citizenship has been understood.
K E Y
W O R D S
:
Latin American constitutiona-
lism, citizenship, elections, democracy, poli-
tical reform.
NUEVO CONSTITUCIONALISMO
LATINOAMERICANO Y REFORMA
POLÍTICO-ELECTORAL EN MÉXICO:
CONSIDERACIONES SOBRE LA
CIUDADANIZACIÓN DE LOS
ORGANISMOS ELECTORALES*
NEW LATIN AMERICAN
CONSTITUTIONALISM AND POLITICAL
REFORM-ELECTORAL
IN MEXICO: CONSIDERATIONS ABOUT
THE CITIZENSHIP OF THE ELECTORAL
ORGANIZATIONS
Fabiola Coutiño*
Julián Hernández Salazar**
146
IUS 25
|
VERANO
2010
REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA
Sumario
1. Nota introductoria
2. Retrospectiva
A
) La ciudadanización del
I F E
. Los fundamentos
B
) Las reformas ciudadanizadoras
3. Ciudadanización y democracia. La falsedad del discurso
4. Conclusiones
5. Bibliografía
1. Nota introductoria
En los años setenta y ochenta, buena parte de los países latinoamericanos ini-
ció su transición democrática, lo cual implicó toda una generación de reformas
constitucionales orientadas a favorecer los procesos democráticos. El discurso
latinoamericano comenzó a nutrirse con ideas que apostaban a la transparencia,
a la rendición de cuentas, al acuerdo político y a la ciudadanización como as-
pectos básicos de una democracia de calidad;
1
sin embargo, la implementación
de estos elementos institucionales fue percibida de manera distinta en cada país.
Por lo que respecta a la ciudadanización, adquirió una profunda importancia en
el discurso político mexicano, sobre todo a partir de la elección federal de 1988,
que marcó un parteaguas en la percepción ciudadana sobre los procesos electo-
rales, que tradicionalmente se realizaban por autoridades provenientes del mismo
gobierno. Después del llamado
fraude cibernético
el debate se centró en que ta-
les órganos debían estar integrados principalmente por
ciudadanos imparciales
que garantizaran la confianza y la credibilidad de la organización electoral; en
consecuencia, la discusión acerca de la
autonomía de los órganos electorales
se
hizo presente, lo cual influyó en que varios países conformaran sus instituciones
electorales con ciudadanos
sin connotada trascendencia partidista.
La
ciudada-
nización
como un discurso que determinaba la garantía de procesos electorales
transparentes y
confiables que legitiman el poder, fue extendiéndose rápida-
mente hasta que llegó a nuestro país, incorporándose en la reforma política de
1993-1994; no obstante, a pesar de ser la carta de presentación de los órganos
electorales, federales y locales, no ha garantizado ni mejor calidad en la organi-
zación de los comicios ni disminución del bajo nivel de confianza y credibilidad
en las instituciones; de ahí la necesidad de revisar brevemente el desarrollo de
este
proceso ciudadanizador,
para luego aportar algunos elementos de reflexión
y análisis respecto a las condiciones actuales de nuestra democracia.
1
M
O R L I N O
, Leonardo,
Democracias y democratizaciones
, México,
C E P C O M
, 2005.
147
NUEVO CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANO Y REFORMA POLÍTICO-ELECTORAL.
..
2. Retrospectiva
El escenario de la organización electoral en el siglo
X I X
da cuenta de un sistema
indirecto en el que las mesas electorales, antecedentes de las mesas directivas
de casilla, son los órganos electorales de mayor antigüedad en nuestro país, las
cuales se integraban con un presidente, un secretario y dos escrutadores, en cuyo
caso el cargo de presidente quedaba reservado para el jefe político o alcalde de
la ciudad o villa, mientras que los otros tres funcionarios se incorporaban de la
fila de ciudadanos que acudían a votar. Esta forma de integración describe el
carácter de la
ciudadanización
en el decimonónico que aún perdura hasta nues-
tros días. Desde luego, la composición del órgano receptor de los votos integra
tanto a autoridades públicas como a vecinos por cuanto se refiere a la elección
de diputados, pues la elección de funcionarios para los otros cargos públicos se
hacía en otro nivel y sin el conocimiento popular. Los ciudadanos no podían elegir
directamente a sus diputados; asimismo, su participación terminaba al elegir a
los electores primarios.
Iniciado el siglo
X X
, con la institucionalización de las elecciones directas, los
órganos electorales en nuestro país estuvieron prácticamente
ciudadanizados
hasta 1945, porque la organización de los comicios estaba en manos de los
ayuntamientos, cuyos funcionarios participaban en la renovación de los poderes
públicos, constituyendo órganos electorales integrados por ciudadanos del mu-
nicipio; es decir, gente no profesionalizada que intervenía en los procedimientos
relativos a las elecciones. Sin embargo, 1946 fue un año crucial en la transfor-
mación de los criterios con que se habían venido organizando las elecciones.
Ese año, el
P R M
se convirtió en un
P R I
que corporativizaría al país a través de tres
sectores (trabajadores, campesinos y sector popular), estableciéndose el trinomio
P R I
-presidente-proceso electoral para tener un perfecto control del sistema polí-
tico mexicano en conjunto.
En consecuencia, la reforma política de 1946 integró formalmente a los po-
deres Ejecutivo y Legislativo dentro de los órganos electorales; desde entonces, la
organización electoral fue realizada con el control absoluto del Poder Ejecutivo
y la presencia del Legislativo, dejando fuera a los ayuntamientos. A partir de ese
momento, el secretario de Gobernación presidiría al órgano de dirección de la
máxima autoridad en materia electoral. De esta forma fue configurándose un
poder político autoritario que ejercía el control de la organización electoral y que
utilizaba las elecciones para legitimarse. Por otra parte, partidos de oposición y
sociedad civil exigían comicios transparentes y confiables. Es en este escenario
donde, con los años, tomó fuerza el discurso que reafirmaba la necesidad de
148
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ciudadanizar los procesos electorales para desvincular al priísmo de la organiza-
ción de los comicios.
Finalmente, la influencia de la
corriente ciudadanizadora
se reflejó en nues-
tro país en los años noventa mediante la realización de tres reformas políticas
importantes: la de 1990, caracterizada por la creación del
I F E
como autoridad
encargada de organizar las elecciones federales y regida por un órgano de di-
rección integrado por
consejeros magistrados
; la de 1993-1994, que introdujo
la figura de los
consejeros ciudadanos
, y la de 1995-1996, conocida también
como
reforma política definitiva
, que desvinculó al representante del Poder
Ejecutivo del órgano de dirección, creó la figura de los
consejeros electorales
y
estableció que las entidades federativas adecuaran sus legislaciones electorales a
la normatividad federal, entre otros aspectos.
A) La ciudadanización del
I F E
. Los fundamentos
En el periodo comprendido entre 1946 y 1990, la desconfianza ciudadana hacia
la organización de las elecciones fue creciendo por la manipulación del sistema
electoral. M
O L I N A R
H
O R C A S I T A S
, entre otros autores, describía las técnicas no com-
petitivas utilizadas por el partido oficial: la competencia ilegítima del
PRI
con
los demás partidos, caracterizada por la manipulación del padrón electoral, el
relleno de urnas, la colocación de casillas
fantasma,
los famosos
acarreados,
banderilla
o taco de votos y, por otra parte, la falsificación de los resultados o
alquimia
, que tiene como recursos: restar votos a la oposición, robo de votos a
las urnas, presión a los electores, modificación al paquete electoral. Siempre fue
más fácil aumentar votos al
P R I
que restarle a la oposición: “El fraude en México
opera en dos sentidos: agrega votos al
P R I
y quita votos a la oposición […] no ha
habido elecciones limpias porque el régimen político es autoritario, o el régimen
de México es autoritario porque no ha habido elecciones limpias […]”.
2
Los partidos políticos de oposición conocían la utilización de las técnicas
empleadas por el partido oficial y, por ello, elección tras elección denunciaban el
fraude. No obstante, en nuestro país el fraude electoral ha sido moneda corrien-
te, denunciado por unos cuantos pero consentido por la mayoría. De hecho, el
fraude electoral fue una característica que permeó por más de siete décadas al
sistema político mexicano. Ahora bien, otra cuestión de importancia es que la
estabilidad durante décadas se debió, en principio, a la centralización política a
través de los caudillos locales, entre quienes se distribuyó el poder, pero después
sería la figura del presidente de la República quien encabezaría a la misma.
2
M
O L I N A R
H
O R C A S I T A S
, Juan,
El tiempo de la legitimidad
, México, Cal y Arena, 1991, pp. 8-10.
149
NUEVO CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANO Y REFORMA POLÍTICO-ELECTORAL.
..
En ese sentido, la incorporación de ciudadanos
imparciales
en la organiza-
ción de los procesos electorales se relaciona con los comicios presidenciales de
1988, pues a partir de ese año comenzó a mencionarse cada vez más el concepto
de transición a la democracia, debido a que las elecciones de ese año fueron las
más competidas en el lapso que abarca el siglo
X X
.
Las elecciones federales de 1988 influyeron para que diversos autores plan-
tearan la relación entre el fraude electoral y la ausencia de democracia, porque
como expresa
R
O D R Í G U E Z
A
R A U J O
: “[…] muchos autores asumieron que desde la
elaboración del padrón hasta la calificación de los comicios […] la transición a
la democracia tendría que pasar por marginar al gobierno de este proceso”.
3
Por eso, de acuerdo con el discurso, se hacía indispensable la ciudadanización
de los organismos electorales, y la oposición, años atrás, había comenzado la
lucha para lograr este objetivo. Las reformas electorales se hacían, pero no con
adelantos para las fuerzas opositoras en cuanto a las oportunidades de acceso
al poder, sino que, por el contrario, se utilizaban como estrategia para aminorar
los problemas que tenían que ver con los procesos electorales y sus resultados:
conflictos, inconformidad, fraude, etcétera.
Debido a ello, el concepto
ciudadanización
nació anclado al de
transición
democrática.
Pero el
P R I
seguía aprovechando sus ventajas, entre ellas la mani-
pulación de la ley y la falta de participación ciudadana hasta en las cuestiones
políticas fundamentales, como ejercer el derecho al sufragio; de ahí que autores
como Robert D
A H L
clasificaran a México como un país identificado plenamente
con la desigualdad, la jerarquización y la hegemonía política que obstaculizaban
la política competitiva.
Diversos actores políticos señalaban la necesidad de que el ciudadano des-
pertara de su letargo
4
e hiciera a un lado su abulia política, lo cual ocurrió por
primera vez en la elección de 1988, pues desde 1929 el
P R I
había sido dueño,
prácticamente, de todo el país, aun cuando hubiera cambiado su nombre
5
en dos
ocasiones. Pero al mismo tiempo, el hecho de involucrar a ciudadanos imparcia-
3
R
O D R Í G U E Z
A
R A U J O
, Octavio
et al
.,
Transición a la democracia. Diferentes perspectivas
, México, La Jornada Edicio-
nes,
U N A M
, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, 1996, p. 10.
4
El 19 de febrero de 1987, Manuel J. Clouthier, quien en ese entonces era miembro del Consejo Coordinador
Empresarial, expresó que 1988 sería el despertar del pueblo mexicano. El ex candidato del
P A N
a la gobernatura de
Sinaloa también indicó que la oposición tendría una fuerte reacción al fraude electoral y a los actos de corrupción
que podrían presentarse (
El Universal
, 19 de febrero de 1987). El 23 de noviembre de ese año, el político panista
ganó la elección como candidato a la presidencia de la República y manifestó que combatiría la hegemonía que
pretendía legitimarse con promesas de modernización retórica; además invitó a los candidatos de los otros partidos
a firmar un pacto mediante el cual no aceptarían triunfos fraudulentos; las elecciones del 6 de julio y el
fraude
cibernético
impusieron a Salinas, de manera que Clouthier, el 10 de julio (
El Universal
), anunció que convocaría a
nuevas elecciones. Ese mismo día Cárdenas proclamó su triunfo nacional; el ambiente de tensión pos-electoral era
candente. Poco después el panista moriría en un “supuesto accidente”.
5
El primer cambio fue realizado por Cárdenas: el
P N R
tomaría entonces el nombre de
P R M
en 1938. Una de las causas
150
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REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA
les dentro de los organismos electorales significaba, para los partidos políticos,
mayores oportunidades de representación y de toma de decisiones ante los ór-
ganos electorales, manejados tradicionalmente por priístas.
A pesar de todo, las reformas posteriores a la elección de 1988 fueron insu-
ficientes para cubrir las demandas de una oposición cada vez más incrédula e
inconforme:
Las normas electorales aprobadas en 1989-1990 y durante 1993, han mostrado que
es muy difícil controlar o detener el avance de la oposición con ellas, por otra parte,
su implantación y modificación de las legislaciones electorales en el nivel local se ve
dificultada por las resistencias del priísmo de los estados, que junto con la
C T M
son
los pilares de la antidemocracia nacional. Los conflictos electorales locales en este
sexenio, en Michoacán, Estado de México, Guanajuato, San Luis Potosí, Yucatán,
entre otros, dan cuenta de la dureza de la lucha política.
6
En relación con la ciudadanización, en el ámbito de la reflexión se generaron
dos posturas: una a favor de la autonomía y otra en su contra. De hecho, para
buena parte de los autores la autonomía electoral resulta ser básica para el ejer-
cicio de la democracia representativa, puesto que constantemente se debate la
necesidad de garantizar elecciones transparentes y confiables, sustentadas por
organismos electorales imparciales. De tal forma,
V
I L L A N U E V A
define a la autono-
mía electoral como el
[…] grado de independencia que separa la organización electoral de los poderes
públicos, particularmente del Poder Ejecutivo, en el supuesto de que el Legislativo
tiene regularmente representación plural en las diversas fuerzas políticas que actúan
en la vida social y que el Judicial carece de atribuciones políticas y es una entidad
especializada en la impartición de justicia.
7
Por eso adquirió relevancia la
ciudadanización
, pues en el caso de nuestro
país, durante años, la organización de las elecciones fue función casi exclusiva del
Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de Gobernación y del partido oficial:
[...] casi todas las elecciones del lapso 1946-1976 tienen lugar en un espacio de
mayor “confidencialidad” y con la participación decisiva del Poder Ejecutivo más que
del cambio fueron los múltiples problemas que tuvo Cárdenas con Calles y que de hecho culminarían con la expa-
triación de este último. La segunda ocasión fue con Manuel Ávila Camacho en 1946.
6
C
Á R D E N A S
G
R A C I A
, Jaime,
Transición política y reforma constitucional en México
, México,
U N A M
, 1994, p. 104.
7
V
I L L A N U E V A
V
I L L A N U E V A
, Ernesto,
Autonomía electoral en Iberoamérica. Una visión de derecho comparado
, México,
Triana Editores, 1994, p. 43.
151
NUEVO CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANO Y REFORMA POLÍTICO-ELECTORAL.
..
de cualquier otra instancia del sistema político, incluyendo en ello al partido oficial
[...] el Comité Ejecutivo Nacional (
C E N
), como organización central del partido, se
encargaría de canalizar y regular todas las actividades electorales [.
..] El control de
las elecciones pasó a ser una función de la cúpula del partido y, por supuesto, del
Ejecutivo.
8
El gran problema es la forma en que entendimos la autonomía electoral y la
imparcialidad, convirtiéndolos en temas polémicos. La posición vigente sostiene
que los organismos electorales deben integrarse con representantes de los parti-
dos políticos y con ciudadanos apartidistas. Ciertamente, la participación directa
del gobierno en la organización de los comicios empañaba los resultados de cada
elección, inclinando la balanza a favor del
P R I
; de ahí la lucha de los partidos
opositores por lograr la existencia de órganos electorales imparciales.
De esta forma, los partidos políticos han sido el principal motor que impulsó
la ciudadanización a través de la dura crítica a los procesos electorales de corte
priísta; incluso, el hecho de que se reglamentara la observación electoral
9
y se
eliminara la autocalificación,
10
fue una conquista de la oposición. Por lo que
respecta al Partido Acción Nacional (
P A N
), desde los años setenta manifestaba
abiertamente su inconformidad hacia la organización electoral: “Hay elecciones,
pero casi nunca se respetan los resultados electorales. Hay gobiernos munici-
pales, estatal y federal, pero estos centros diversos de decisión, de promoción y
de responsabilidad renuncian a sus funciones propias y se convierten en simples
estaciones de relevo al servicio del único centro de poder anticonstitucional”.
11
El
P A N
criticaba duramente el hecho de que se hiciera referencia a la Constitu-
ción y a la democracia en el discurso priísta, siendo que no había democracia ni
obediencia a la normatividad suprema. Asimismo, Acción Nacional hacía ver que
el régimen antidemocrático que estaba viviendo nuestro país, caracterizado fun-
damentalmente por elecciones fraudulentas, ponía en riesgo a la oligarquía y era
oportunidad para el pueblo; las elecciones para el
P R I
sólo eran la formalidad a
cumplir, bajo el disfraz de régimen
democrático
. De esta manera el
P A N
presagia-
8
R
E Y N A
, José Luis, “Las elecciones en el México institucionalizado, 1946-1976”, en G
O N Z Á L E Z
C
A S A N O V A
, Pablo (coord.),
Las elecciones en México. Evolución y perspectivas
, México, Siglo
X X I
Editores, 1993.
9
Fue particularmente en 1991 cuando se discutió fuertemente la necesidad de que observadores internacionales
certificaran la imparcialidad y transparencia de los comicios electorales. Estados Unidos era uno de los países que
ejercían mayor presión al respecto. Por años, el
P R I
se había defendido con el argumento de la protección a la sobera-
nía; sin embargo, la oposición invitaba informalmente a académicos y otros personajes internacionales a participar
como observadores.
10
La reforma electoral de 1993 eliminó la autocalificación que convertía en juez y parte a la Cámara de Diputados.
A partir de entonces, los consejos distritales calificarían la elección de diputados, mientras que los consejos estatales
calificarían la de los senadores.
11
El México de la oposición. 8 plataformas presidenciales
, México, Comisión Editorial
P A N
,
E P E S S A
, 1986, p. 121.
152
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ba una futura derrota: “A fecha fija y con recurrencia inevitable, el régimen tiene
que afrontar la manifestación de la voluntad popular en las elecciones […]”.
12
Esto ocurriría gradualmente en diferentes estados de la República, en los que
se vería el rechazo total al partido oficial. Como consecuencia de los argumentos
panistas, constantemente se insistía en la necesidad de reformar las leyes y, por
supuesto, las prácticas electorales.
El
P A N
exigía la existencia de procedimientos electorales imparciales y auténti-
cos que aseguraran el respeto a la expresión de la voluntad popular al seleccionar
partidos, candidatos y programas de gobierno. De hecho, el partido ha expuesto,
incluso ante organizaciones internacionales, la problemática electoral del país,
por ejemplo: el 30 de junio de 1995 presentó ante la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (
C I D H
) de la Organización de los Estados Americanos (
O E A
)
13
una denuncia sobre el
fraude electoral
cometido en Yucatán y por “la actua-
ción parcial y sin apego a derecho por parte de los tribunales electorales de esa
entidad”
.
La organización partidista presentó un comunicado que calificó
de
“urgente” para que la
C I D H
tomara las
medidas cautelares aplicables y evitara la
consumación de la violencia a un derecho fundamental del pueblo yucateco,
es decir, el hecho de elegir libremente a sus gobernantes.
14
En cuanto al Partido de la Revolución Democrática (
P R D
), éste también contri-
buyó para incorporar la figura de la ciudadanización, pues, desde su formación,
ha sido un partido que condena la ilegalidad, sobre todo la electoral; habría que
recordar la protesta ante el
I F E
en la elección presidencial de 1994, en la cual
manifestó que se trataba de un fraude de cinco millones de votos. Autores como
A
G U I L A R
C
A M Í N
han hecho el reconocimiento y declarado su admiración a este par-
tido por la tenacidad política con que ha enfrentado las adversidades desde su
formación, como por ejemplo los asesinatos de sus militantes. El escritor referido
incluso alude a las palabras de
W
E B E R
para indicar la fortaleza de este partido: “la
política es el vencimiento de una dura red de resistencias mediante una voluntad
férrea”.
Asimismo, hace notar la influencia del partido en la configuración de un
verdadero sistema de partidos:
El PRD no es el más viejo instituto político que lucha por la democracia en México,
pero es el que desgajó al partido hegemónico, condición sin la cual hubiera sido
difícil pensar en la consolidación de un sistema competitivo y democrático de parti-
dos como el que tenemos. Ha hecho así un servicio histórico o es parte central de la
12
Idem
.
13
Su sede está en Washington.
14
El Universal
, 1o. de julio de 1995.
153
NUEVO CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANO Y REFORMA POLÍTICO-ELECTORAL.
..
historia de la democracia mexicana al abrir, como se dice, el ostión por dentro, acaso
la única manera en que hubiera podido abrirse.
15
Se reconoce a este partido como el que hace críticos señalamientos respecto
al funcionamiento de las instituciones electorales:
La diputada perredista Silvia Lorena Villavicencio Ayala acusó al
P R I
y al
P A N
de haber-
se aliado en la Cámara de Diputados para bajar el presupuesto al
I F E
y “desatar una
campaña de descrédito contra una institución que ya no responde a sus intereses”.
Reconoció que en cierta medida el
I F E
es un “elefante blanco”, con lo que estuvo de
acuerdo el representante panista, senador José Antonio García Villa, quien afirmó
que “no es sólo con más recursos como se va a construir la democracia en México”.
Señaló que “en otros países ni siquiera se requiere de un organismo tan pesado, una
maquinaria tan costosa para que la democracia funcione”. Y recordó que “algún
dirigente del
P R D
llamó a esto —en sentido despectivo— ‘ifelandia’ por tanto gasto,
dispendio, recurso y personal.
16
Desde su creación, el
P R D
se caracterizó por la crítica, y no es para menos,
pues las condiciones de su origen y el ataque que ha sufrido por parte de los
priístas en todas las formas lo han llevado a renegar de todo lo que ocurre en el
ambiente político-electoral:
[…] los legisladores y las legisladoras teníamos la posibilidad de garantizar credibi-
lidad en las instituciones y en los procesos electorales, de darle a México una refor-
ma incluyente y equitativa en todos los sentidos. Pero una vez más la mayoría priísta
ha convertido a la intolerancia en su grito de batalla; una vez más la mayoría priísta ha
roto los acuerdos […] porque les invade el temor, les invade el miedo y les invade la
absoluta certeza de que la mayoría de los hombres y mujeres libres de México ya no
están con ellos […] estamos debatiendo sobre la equidad, sobre la pluralidad, sobre el
respeto […] Esa mayoría priísta está a punto de aprobar en la soledad de este recinto
una reforma que sólo acelerará su descomposición y su crisis.
17
Desde sus inicios, el
P R D
emprendió la lucha por crear reformas más democráti-
cas, y entre ellas se incluye la de mejorar las instituciones electorales para garan-
tizar la credibilidad en los ciudadanos, de ahí su apoyo a la
ciudadanización.
En menor grado, partidos como el Partido del Trabajo (
P T
) también contribu-
yeron al impulso de la
ciudadanización electoral
, debido a las posturas de sus
15
Véase A
G U I L A R
C
A M Í N
, Héctor, “El rumbo del PRD”,
Nexos
, núm. 245, mayo de 1998.
16
Proceso
, núm. 1611, 31 de enero de 1999.
17
Versión estenográfica del debate en la Cámara Pública, Dirección de Registro Parlamentario, turno 98, hoja 2.
154
IUS 25
|
VERANO
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REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA
legisladores, en abierta crítica a la organización de los comicios con la presencia
de los poderes públicos.
Las críticas de los legisladores de oposición, con el transcurso de los años, al
acumularse lentamente, presionaron para que se lograran reformas importantes
en materia electoral, reformas entre las que se incluye la
ciudadanización
de los
órganos electorales, las cuales se incorporaron anhelando dotar de credibilidad
a las instituciones electorales.
B) Las reformas ciudadanizadoras
Las circunstancias que propiciaron la reforma electoral de 1993-1994 fueron
diversas. En primer lugar la creciente inconformidad contra el régimen político,
pues el aumento constante de los conflictos pos-electorales, tan generalizados
durante el salinismo (Guanajuato y San Luis Potosí, 1991; Michoacán, 1992;
Mérida, 1993), habían manchado la imagen de las autoridades electorales que
se cubrían con el discurso de la transparencia y credibilidad. Otro de los de-
tonadores de la reforma de 1994 fueron los asesinatos de perredistas
18
y el
levantamiento del
E Z L N
en Chiapas, movimiento que exigía, entre sus demandas,
democracia y justicia.
En consecuencia, el desprestigio del régimen priísta exigía una reforma elec-
toral más equitativa para los partidos políticos. En razón de ello, y ante la
preocupación de lo que podría ocurrir en las elecciones federales de 1994, el
régimen se vio forzado a pactar con los partidos políticos; sin embargo, descartó
al
P R D
. Fue así como surgió esta reforma que, no obstante, permitió a la oposi-
ción acceder al Senado, con la desventaja de la sobrerrepresentación priísta que
le aseguraba el control de la Cámara a este partido.
El 24 de septiembre de 1993 se publicó la reforma al Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) que no tuvo gran trascen-
dencia, puesto que ocho meses después se publicó otra reforma que sí modificó
aspectos importantes de la legislación en la materia. Con ausencia del
P R D
, esta
reforma se negoció con los otros partidos y en ella se eliminó la cláusula de
18
En 1988, 12 muertos; en 1989, 30; en 1990, 66; en 1991, 24 asesinatos; en 1992, 60, y en 1993, 50. Fue la Comisión
Nacional de Derechos Humanos, por iniciativa del grupo parlamentario del
P R D
, quien hizo esta importante publica-
ción. Las entidades federativas que se distinguen por mayor número de asesinatos son: Michoacán (68), Guerrero
(55), Oaxaca (39), Puebla (23), Morelos (14) e Hidalgo (12). Las razones de estos asesinatos han sido políticas y fueron
provocados principalmente por priístas. Al respecto véase
En defensa de los derechos humanos. Un sexenio de
violencia política
, México, Secretaría de Derechos Humanos, 1994. Curiosamente, entre las entidades con mayor
número de asesinatos figuran precisamente tres de las que integran la
IV
circunscripción electoral plurinominal.
155
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..
gobernabilidad;
19
se eliminó la autocalificación de diputados, senadores y asam-
bleístas; se legisló el financiamiento público y privado y el acceso a los medios de
comunicación, pero entre sus inconvenientes figuran los candados (artículo 54
constitucional) que impiden la representación política congruente con los votos
obtenidos por los partidos políticos, así como candados para formar coaliciones
y de esta manera evitar lo ocurrido en 1988 cuando se conformó un importante
frente opositor. Por lo que respecta a la
ciudadanización,
se aumentó el número
de consejeros ciudadanos en los consejos locales y distritales y se modificó la
forma de designar a los consejeros; no obstante, la Secretaría de Gobernación
siguió presente en el máximo órgano electoral.
De esta forma, la
ciudadanización
de los organismos electorales se dio en la
reforma constitucional de 1994, aunque con sus debilidades, lo que generó opi-
niones polarizadas respecto a la eficacia del Instituto Federal Electoral, porque
se siguió cuestionando su transparencia e imparcialidad respecto de los procesos
electorales. No transcurrirían ni dos años para que, tras la presión opositora,
nuevamente se negociara otra reforma política.
En el discurso de la toma de posesión como presidente de la República, el
doctor Ernesto Zedillo habló de realizar una
reforma electoral definitiva
;
20
sin
embargo, desde mayo de 1995 las principales fuerzas políticas acordaron que
los temas de la agenda para la reforma política serían los siguientes: reforma
electoral, reforma a los poderes públicos, federalismo, comunicación y partici-
pación ciudadana.
La temática política contemplaba la discusión panista acerca de la autono-
mía del Instituto Federal Electoral, pues este partido planteaba que los poderes
Ejecutivo y Legislativo no permitían la autonomía del
I F E
. Se cuestionaba si los
derechos políticos también formaban parte de los derechos fundamentales.
Problemas derivados de una justificada inconformidad respecto a la trans-
parencia y credibilidad de los procesos electorales amenazaron la búsqueda del
consenso entre los diversos actores políticos; en consecuencia, algunos de éstos
decidieron retirarse de la mesa de negociaciones, por ejemplo el
P A N
, como reac-
ción al descontento por el fallo emitido por el Tribunal Estatal Electoral y los
conflictos pos-electorales en Huejotzingo.
No obstante, los actores políticos regresaron a la mesa de negociaciones en
mayo y julio de 1995, incorporándose al proceso de la reforma político-electoral
con lo pactado en los Acuerdos de Bucareli. En abril de 1996, la Secretaría de
Gobernación y las dirigencias del
P R I
,
P R D
y
P T
concluyeron las negociaciones de la
19
Fue aprobada con el entonces presidente Miguel de la Madrid.
20
Pronunciamiento muy cuestionable, pues es obvio que ninguna reforma puede ser definitiva.
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reforma electoral, conocida también como Acuerdos de Bucareli o Acuerdos de
Barcelona.
El Poder Legislativo expidió el decreto en noviembre de 1996, que reformó,
adicionó y derogó distintas disposiciones del Cofipe, de la Ley Reglamentaria de
las Fracciones
I
y
II
del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, del Código de Defensa Social para el Distrito Federal en Ma-
teria de Fuero Común y para toda la República en Materia de Fuero Federal, de
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, del Estatuto de Gobierno
del Distrito Federal y se expidió la Ley General del Sistema de Medios de Impug-
nación. De cualquier manera, la negociación no fue del todo exitosa a conse-
cuencia de dos temas
espinosos
para el
P R I
: las coaliciones y el financiamiento
público a los partidos políticos.
Los actores políticos participaron en la realización de veintisiete modificaciones
a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y ochenta reformas
sustanciales al Cofipe. Por lo que respecta al tema que nos ocupa, la reforma al
artículo 41 constitucional eliminó la figura del Poder Ejecutivo dentro de la or-
ganización electoral:
[...] la organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza
por medio de un organismo público, autónomo, denominado Instituto Federal Elec-
toral (
I F E
).
El organismo será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y
funcionamiento y profesional en su desempeño. El Consejo General será su órgano
superior de dirección y se integrará por un consejero presidente y ocho consejeros
electorales, y concurrirán con voz pero sin voto los consejeros del Poder Legislativo,
los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo. El consejero
presidente y los consejeros electorales se elegirán por el voto de las dos terceras
partes de los miembros de la Cámara de Diputados, a propuesta de los grupos par-
lamentarios.
En ese sentido, la reforma de 1996 puso fin a la intervención directa del Eje-
cutivo en la toma de decisiones del órgano central; éste, se dijo, fue uno de los
triunfos del
proceso ciudadanizador
.
3.
Ciudadanización y democracia. La falsedad del discurso
Han transcurrido suficientes años como para evaluar la eficacia del
proceso
ciudadanizador
y su desempeño en la calidad de los procesos electorales. Para
empezar, diremos que la misma reforma que incorporó esta figura, desde un
157
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..
inicio, generó opiniones polarizadas respecto a su pertinencia. Ciertamente, es
obvio que en cualquier proceso electoral sólo pueden participar los que tienen la
calidad de ciudadanos,
21
de manera que
ciudadanizar
a la institución encargada
de organizar las elecciones era una
tautología discursiva,
con pretensiones de
legitimación.
Pero el discurso planteaba algo distinto, pues por
ciudadanización
se enten-
día la incorporación de ciudadanos sin ninguna inclinación partidista que garan-
tizaran limpieza y transparencia en los procedimientos para renovar los poderes
de elección popular; el problema es si realmente existe este tipo de ciudadanos.
La mayor parte de los enfoques plantean que todos tenemos una posición.
El resultado es que hasta hoy se sigue cuestionando la transparencia y la
imparcialidad de los procesos electorales, fundamentalmente porque en nuestro
país son frecuentes los conflictos pos-electorales y porque rara vez el perdedor de
la contienda política acepta apaciblemente los resultados. Pero desde la reforma
que
ciudadanizó
al
I F E
había quienes opinaban que la
ciudadanización
de los
organismos electorales sólo era un recurso ideológico y retórico que buscaba
ocultar la crisis de nuestro régimen político.
22
Finalmente, las reformas
ciudadanizadoras
cumplieron el objetivo: legitima-
ron a los triunfadores de las elecciones de 1994, 1997, 2000 y 2003; aunque en
la elección federal de 2006 ocurrió algo distinto, pues el discurso se vino abajo.
Los resultados polarizaron la opinión respecto a la legitimidad de los triunfado-
res. Así, quedaba claro que
ciudadanizar
los órganos electorales no implicaba, en
absoluto, mejorar la calidad de la democracia en México. Por lo que respecta a la
elección federal de 2009, trajo a colación los efectos de los comicios federales de
2006, pues el abstencionismo y la anulación del voto alcanzaron cifras históricas,
lo cual refleja que la credibilidad de la ciudadanía continúa a la baja.
Si bien la alternancia tiene un especial significado para el modelo democráti-
co, la verdad es que las elecciones han preservado los mismos vicios que fueron
acuñados durante el reinado del
P R I
: aún no tenemos un padrón plenamente
confiable; todavía se compran y venden los votos; se roban, desaparecen o em-
barazan las urnas; se queman los paquetes electorales; se utilizan los recursos
públicos para promover candidatos; se pierden las boletas electorales; hay ratón
loco, carrusel, banderilla, operación tamal, etcétera.
21
La calidad de ciudadano otorga al individuo común la oportunidad de participar de los asuntos públicos, de ejercer
realmente sus derechos políticos mediante una forma activa y dar sentido a su existencia dentro del Estado, con la
posibilidad de hacer cambios al Estado mismo cuando las políticas que éste entraña no le favorecen.
22
C
A N S I N O
, César (coord.),
Después del
P R I
. Las elecciones de 1997 y los escenarios de la transición en México
, México,
C E P C O M
,1998.
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En este contexto, los consejeros electorales son ciudadanos porque cumplen
con los requisitos que exige el Estado; asimismo, todo proceso electoral está
ciudadanizado,
pero no todos los funcionarios electorales asumen una posición
imparcial durante las deliberaciones del órgano electoral al cual pertenecen.
Así que si hemos conservado los mismos vicios que identificábamos durante la
hegemonía priísta, no es casual que hoy la ciudadanía siga desconfiando de
la organización de las elecciones y, en particular, de los consejeros electorales,
porque al menos los de los órganos centrales son propuestos por los partidos
políticos y hay quienes no dejan los colores antes de entrar a una sesión en la
que se tomarán acuerdos que pueden beneficiar o perjudicar los intereses del
partido que los propuso.
4. Conclusiones
En el nuevo constitucionalismo latinoamericano, la ciudadanización ha sido en-
tendida como uno de los aspectos que favorece la democratización del sistema
político; sin embargo, no todos los países han asumido el mismo enfoque, pues,
como se ha señalado, la ciudadanización de los organismos electorales fue uno
de los temas que comenzó a discutirse intensamente después del proceso elec-
toral de 1988, y que fue aprobado en la reforma constitucional de 1994, aunque
con sus reservas, pues —como sabemos— la desincorporación del secretario de
Gobernación en la estructura institucional electoral fue retrasada dos años más.
Así, transcurridos catorce años del hecho, notamos que los índices de confianza
y credibilidad de la institución encargada de organizar los comicios van a la baja,
sobre todo por los resultados de la elección federal de 2006, lo cual denota el
escaso interés de un gran sector de los ciudadanos hacia la vida pública; de tal
forma, este artículo analiza los principales tópicos derivados de la ciudadaniza-
ción de los órganos electorales que giran en torno a nuestra democracia.
Pese a que durante años se sostuvo la idea de que la
ciudadanización
mejo-
raría la calidad de los procesos electorales, en realidad éstos no mejoraron, pues
la cultura política no cambió; por el contrario, la
ciudadanización
incorporó otro
tipo de burocracia que se integró con la finalidad de legitimar a un régimen tan
desprestigiado. Pero el modelo ya se agotó.
La presión cada vez más constante en los últimos años fue determinante para
ciudadanizar
los organismos electorales, aun cuando no se haya obtenido el re-
sultado deseado respecto a la credibilidad y transparencia en los procesos electo-
rales, pues con todo y
ciudadanización
se puede observar que siguen existiendo
los mismos problemas que afectaban fuertemente la confianza ciudadana, como
159
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..
es el caso de prácticas ilegales que, en conjunto, pueden ser indicadores de un
fraude electoral.
La elección federal de 2006 puso en evidencia el fracaso de la
ciudadaniza-
ción
de los órganos electorales, y la elección intermedia de 2009 nos deja claro
que cualquier reforma es insuficiente frente a la pérdida de legitimidad.
Entonces, el discurso adoleció, desde el principio, de un problema de origen
al plantear que la
ciudadanización
de los organismos electorales mejoraría la
calidad de la democracia en México, en lugar de difundir la necesidad de que
cada ciudadano participara activamente en la vida pública, incluyendo el ámbito
de los procesos electorales.
Una verdadera
ciudadanización
tiene que pasar por un proceso de desapren-
dizaje de conductas negativas que empañan los procesos electorales y que se
convirtieron en hábitos cotidianos; sólo así se podrán inculcar otro tipo de valo-
res, entre ellos el de la participación. Además, la conciencia ciudadana también
puede construirse desde la propia comunidad, para lo cual los ciudadanos deben
conocer y ejercer plenamente sus derechos políticos, para así influir en la vida
política del país.
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