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IUS
S
UMARIO
I
NTROITO
I
. L
A
FORMA
DE
GOBIERNO
PRESIDENCIAL
II
. E
L
PRESIDENCIALISMO
EN
A
MÉRICA
L
ATINA
III
. C
ONSIDERACIONES
FINALES
I
NTROITO
El año 2006 ha marcado un momento importante para América Latina
porque en él se cierra un ciclo electoral mediante el cual en el
lapsus
de
dos años, doce de los diecisiete países de la región han celebrado eleccio-
nes presidenciales. Ellos son: Honduras, Chile, Bolivia, Costa Rica, Perú,
Colombia, México, Brasil, Nicaragua, Ecuador, Venezuela, Uruguay.
Lo anterior ha sido crucial para la reproducción del sistema político
de las naciones implicadas y la continuidad democrática de la región.
Pero el suceso ha sido también trascendente porque ha esbozado cambios
interesantes en el área desde el punto de vista político, entre los que vale
la pena destacar: el desgaste definitivo de partidos políticos y el adveni-
miento de nuevas figuras y fuerzas a modo de alianzas; el resurgir de la
izquierda, que en algunos países ha sido la protagonista de las elecciones
al enfrentarse candidatos de diferentes sectores de ésta; y el advenimiento
de nuevos actores sociales a través de movimientos etnonacionalistas.
En este entorno, se vuelve recurrente entonces hablar sobre cuáles
serían los cambios que se deben operar para el perfeccionamiento del
Estado y la consolidación de la democracia, sosteniéndose por muchos
analistas la necesidad insoslayable de una reforma estructural al interior
de los estados en América Latina.
ELECCIONES Y REFORMA DE ESTADO EN AMÉRICA LATINA
(2006, AÑO TRASCENDENTE PARA LA REGIÓN)
Dr. Carlos Villabella Armengol*
* El autor es doctor en Ciencias Jurídicas por la Universidad de La Habana, profesor titular de la
Universidad de Camagüey. Es director del Programa del Doctorado en Derecho del Centro de Ciencias
Jurídicas de Puebla.
6
Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas
Esto último tiene varias aristas de enfoque, pero una muy reiterada
en el debate es la de las transformaciones que deben de producirse en la
forma de gobierno presidencial que predomina en la región.
Así, unos defienden la necesidad de metamorfosis del presidencia-
lismo hacia un sistema menos personalista, mientras otros sostienen la
necesidad de más presidencialismo para, desde la hegemonía del poder,
impulsar las transformaciones.
No obstante ello, en general la mayoría coincide en admitir que
las
crisis de gobernabilidad que se han presentado casi como enfermedad
congénita en los países latinoamericanos se deben a disfuncionalidades de
esta forma de gobierno, lo que justifica una catarsis del mismo.
En este camino cabría preguntarse: ¿realmente el presidencialismo está
agotado como forma de gobierno para América Latina? ¿Es este sistema de
gobierno en verdad el causante de los déficits de gobernabilidad existente
en la región?
Sobre este aspecto versa este artículo, el que presenta un estudio compa-
rado del presidencialismo en Latinoamérica y las mutaciones que en él se han
producido, con el objetivo de aportar elementos al debate sobre el tema.
I
. L
A
FORMA
DE
GOBIERNO
PRESIDENCIAL
El presidencialismo como forma de gobierno se diseñó en los Estados Uni-
dos a partir de la revolución burguesa que se desarrolló entre 1774-1783
en los marcos de un proceso de liberación colonial contra el Reino Unido,
aspecto que le impregna un tono fundacional al surgimiento de la nación
norteamericana y proporciona un carácter creador a su ordenamiento ju-
rídico e institucional.
En el área que se estudia, esta forma de gobierno se extendió a toda la
América Latina, cuyos países la adoptaron una vez que se desgajaron del
sistema colonial hispano-portugués
1
y es también modalidad organizacio-
nal en algunos países del Caribe.
1
Si descontamos el hecho de que todos los países de América Latina fueron colonias a cuyos territorios
se extendía por tanto la autoridad del monarca en ultramar, los únicos países que tuvieron experiencia
monárquica como parte de su historia nacional fueron México y Brasil. El primero con el imperio de
Iturbide en 1822 y luego con la experiencia imperial de Maximiliano I entre 1864 hasta 1867 (ambos
caudillos que se autocoronaron). El segundo con Juan VI, quien siendo príncipe huyó desde Portugal
en 1807, cuando el territorio fue invadido por Napoleón y asentó su gobierno en Río de Janeiro; luego
con Pedro I, descendiente del anterior, quien quedó como regente de este país cuando la corte regresó
a Europa en 1822 y que abdicó a favor de su hijo Pedro II en 1831; éste finalmente se vio forzado a
renunciar en 1889 por una revuelta militar.
7
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Invierno 2006 - 2007
El predominio de este sistema de gobierno en Latinoamérica, específica-
mente, ha intentado ser sustentado a partir de diferentes argumentaciones;
unas se inspiran en consideraciones históricas y lo ven como consecuencia
del colonialismo o lo vinculan al caudillismo del proceso independentista;
otras se sostienen en la idea de que se adoptó a partir del influjo en el área
de los Estados Unidos; otras terceras lo asocian a la situación de crisis con
la que permanentemente se ha hecho política en estos países y que deter-
mina la necesidad de ejecutivos preponderantes y fuertes; y otras más
se
construyen a partir de ideas que lo vinculan a aspectos culturales.
El presidencialismo en el diseño que se estructuró en Norteamérica y
que pudiéramos reconocer como modelo puro, se caracteriza por los si-
guientes rasgos:
1) Ejecutivo unicéfalo en donde el presidente funge como jefe del Estado y de
gobierno, encabezando como tal todo el andamiaje burocrático de la adminis-
tración pública.
2) No existe un órgano de gobierno como institución titular de la actividad de
gobierno, sino que ésta la desempeña el presidente con los secretarios, los que
conforman un gabinete que no llega a constituir un órgano en sí mismo autóno-
mo e independiente del presidente. Por ende, lo que en el sistema parlamentario
se reconoce como gobierno separado del Ejecutivo, aquí literalmente no existe.
3) El titular del Ejecutivo es elegido por sufragio directo, lo que le otorga legitimi-
dad plebiscitaria y lo enviste como intérprete de la voluntad popular.
Esto, en Estados Unidos en particular, se produce de manera indirecta a
través de los compromisarios o electores presidenciales.
Lo planteado provoca que en estos sistemas existan dos instituciones con
legitimidad popular: el Ejecutivo y el Legislativo.
4) Los secretarios son escogidos y removidos con libertad por el presidente entre
personas de su confianza y pertenecientes a su línea política, dibujándose como
colaboradores que se mueven en su órbita para el desempeño de determinadas
funciones.
El hecho de que para el nombramiento de los mismos el presidente tenga
que contar con la aprobación del Legislativo, no significa realmente que haya un
proceso negociador o de sometimiento de la propuesta a la confianza de este
órgano.
5) Dentro del gabinete todos los secretarios o ministros tienen el mismo rango,
independiente de que alguna secretaría sea particularmente influyente en el
esquema político del país.
6) El titular del Ejecutivo se delínea en la Constitución con un amplio espectro de
funciones, que incluye prerrogativas y poderes decisorios en todos los campos
de la actividad económica, política y social; constituyendo una
figura proteica
que participa con activismo en la gestación y ejecución de las decisiones y po-
8
Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas
líticas públicas. Esta personificación de la política comienza incluso desde las
campañas electorales, las cuales se centran más en el líder y su carisma que en
plataformas ideológicas.
La preponderancia presidencial se acentúa además en el hecho de que
generalmente el presidente se rodea de numerosos cuerpos consultivos,
ayudantes personales y asesores privados nombrados con total libertad,
quienes conforman un amplio
staff
de funcionarios extraconstitucionales.
7) El presidente en
strictus sensu
carece de iniciativa legislativa y sólo puede ejer-
cer ésta indirectamente a través de los mensajes que dirige al Parlamento.
No obstante, la incidencia del Ejecutivo en la actividad legislativa se realiza de
manera negativa a través del poder de veto que los legisladores pueden ejercer.
El Ejecutivo se integra a su vez por un vicepresidente, el que sucede al pre-
sidente en casos de ausencia, renuncia o muerte. En general esta figura no se
diseña en la Constitución con atribuciones propias.
8) El titular del Ejecutivo tiene limitaciones para su prolongación en el cargo una
vez que ha culminado su mandato, aun cuando virtualmente posea el apoyo de
las urnas, lo que se plantea a través de diferentes modalidades de cláusulas. En
Estados Unidos específicamente la Constitución prohíbe la reelección por más
de dos mandatos.
9) El Parlamento no puede hacer dimitir al presidente a no ser mediante juicio
político o
impeachment
.
2
10) El Parlamento ejerce control sobre la actividad de gobierno sólo a través de
mecanismos generales, no contando con instrumentos específicos que puedan
determinar el cese de los secretarios o ministros: “no cabe así calificarla de la-
bor de control, si se entiende que el control implica, siempre y necesariamente,
una relación de supremacía entre el órgano controlante y el controlado […] o
la existencia de una regla de conducta a la que el órgano controlado haya de
acomodar su actuación so pena de invalidez”.
3
De esta forma, el Legislativo incide en la actividad del Ejecutivo —gobierno
mediante la facultad que tiene de ratificar determinados nombramientos y de-
cisiones del presidente, los informes que éste y sus secretarios tienen que rendir
periódicamente frente al Parlamento, la actividad de interpelación que pueden
ejercer los parlamentarios sobre estos últimos, el control financiero que el Parla-
2
El
impeachment
o juicio político, como se le ha denominado en su traducción al derecho comparado,
nace en el Reino Unido durante el siglo
XIV
en la medida que se va perfilando la dinámica de la forma
de gobierno parlamentaria como mecanismo que le otorga prerrogativa al Parlamento para someter a
control a los ministros y altos funcionarios del monarca. Con posterioridad se conforma en el derecho
constitucional como instrumento para enjuiciar y en consecuencia hacer dimitir al titular del Ejecutivo
en caso de que éste haya tenido un comportamiento inadecuado con su responsabilidad. En realidad es
un mecanismo de escaso uso, y en el Reino Unido en particular no se ha empleado desde el siglo
XIX
.
3
Francisco Llorente Rubio,
La forma del poder
, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997,
p. 211.
9
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Invierno 2006 - 2007
mento efectúa al aprobar el presupuesto u otra partida específica, o la actividad
investigativa específica que puede realizar a través de comités
ad hoc
sobre al-
gún aspecto de la función de gobierno o sobre algún funcionario en específico.
A tenor de esto, la relación entre el Legislativo y el Ejecutivo–gobierno se plan-
tea técnicamente en términos de
checks and balances
, conformando lo que se
ha denominado un sistema de interdependencia por coordinación, sistema de
frenos y contrapesos, o sistema truncado.
11) El presidente no puede disolver al Parlamento bajo ninguna circunstancia.
12) El Ejecutivo no depende de mayorías parlamentarias para gobernar, a la vez que
el Legislativo nunca tiene en riesgo culminar su ejercicio de manera anticipada,
con lo cual ambos poderes poseen mandatos que no se interconectan y que
agotan invariablemente, amén de las coyunturas políticas que puedan suscitar-
se. Ello impregna una dinámica de
suma cero
que excluye las coaliciones como
necesidad para ejercer el poder.
Esto, unido al hecho de que el Legislativo y el Ejecutivo se conformen me-
diante elecciones asincrónicas o escalonadas, son elementos que inciden en
provocar un debate público entre ambos órganos, poco aquiescente cuando las
líneas partidarias de éstos no coinciden, lo que determina por demás continúas
obstrucciones a las iniciativas políticas y escasas posibilidades de componer
consensos a largo plazo en beneficio de nación: “el Estado aparece como un
organismo político dividido antagónicamente, cuyos dos principales elementos
componentes consideran que sus intereses electorales radican, por lo general, en
el fracaso de la otra institución”.
4
Lo señalado, en lo que está como variable principal la alta centralización
del poder que escapa a mecanismos de control efectivo de los demás órga-
nos, ha hecho que este sistema haya sido reconocido como:
dictadura de-
mocrática, dictadura constitucional, cesarismo representativo, monarquía
electiva, hiperpresidencialismo,
etcétera.
II
. E
L
PRESIDENCIALISMO
EN
A
MÉRICA
L
ATINA
A pesar de que ésta es la forma de gobierno dominante en Latinoamérica,
como se ha planteado, los matices y aristas que se presentan en muchos
países permiten afirmar que el sistema se ha metamorfoseado y no consti-
tuye simplemente una copia del modelo norteamericano, pudiendo hablar-
se por tanto de un presidencialismo latinoamericano
mutatis mutandi
.
5
4
Giovanni Sartori,
Ingeniería constitucional comparada
, 2da. reimpresión, Fondo de Cultura Econó-
mica, México, 1996, p. 104.
5
Para un análisis del funcionamiento del presidencialismo en Latinoamérica pueden consultarse, entre
otras obras: Valencia Carmona,
El predominio del poder ejecutivo en Latinoamérica
,
UNAM
, México,
1979; Nohlen, Dieter y Fernández, Mario,
El presidencialismo renovado. Instituciones y cambios en
10
Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas
Esta faz propia se caracteriza notablemente por rasgos en los que se
observa de un lado el contorno de un Ejecutivo muy hegemónico y defor-
mado por el autoritarismo y por un ejercicio corporativo del poder público,
y en el otro como reacción constitucional contemporánea frente a esto,
el diseño de mecanismos que procuran aminorar esta preponderancia y
buscar un mayor equilibrio entre el Legislativo y el Ejecutivo.
Independientemente de lo que se va a plantear
ut infra
, debe de se-
ñalarse
a priori
que el presidencialismo de la región ha tenido desde el
punto de vista político determinadas condicionantes que han coloreado su
dinámica funcional y permeado el rol del Ejecutivo.
Una de ellas es la existencia de un sistema de partidos políticos en el
que concurren una serie de rasgos que condicionan algunos de los que se
reconocen como males de este presidencialismo; así pudiera mencionarse:
multipartidismo exacerbado; fragmentación que da lugar al advenimiento
de nuevas instituciones que se desgajan de otras o que surgen a par-
tir de pugnas internas; alta polarización ideológica; perfil personalista y
caudillista; funcionamiento de los mismos como maquinarias electorales;
bajo contenido programático; discurso demagógico y populista dirigido
a captar votos y no a formar ideologías; pobre estructura organizativa
y disciplinaria; prácticas corruptas y clientelistas; financiación a partir
puntualmente de recursos privados que genera poca transparencia de las
finanzas; actuaciones con ribetes de nepotismo y amiguismo que los hacen
parecer como clubes al servicio de sus propios intereses.
Todo ello propicia que en lo interno se caractericen por la “autofagia
política” y en lo externo por un “autismo social” que los vuelve descreíbles
y alejados de la ciudadanía, con lo cual se ha producido una decepción
generalizada hacia la posibilidad de los mismos de articular con acierto el
sistema político y promover agendas realmente transformadoras y com-
prometidas.
Esto repercute en la volatilidad electoral y en los altos niveles de abs-
tencionismo
6
que provoca que en muchas ocasiones las decisiones electo-
rales se catalicen por una minoría que funciona como minoría mayor en el
América Latina
, Nueva Sociedad, Caracas, 1988; Campos Bidart,
et al
.,
El constitucionalismo en las
postrimerías del siglo
XX
,
UNAM
, México, 1988; Nohlen, Dieter y Riz, Liliana,
Reforma institucional y
cambio político,
Ed. Buenos Aires, 1991; Santiago Nino, Carlos Santiago,
et al.,
El presidencialismo
puesto a prueba,
Centro de Estudios Constitucionales de Madrid, Madrid, 1992; Villabella, Carlos,
Las
Constituciones de Iberoamérica
, Ed. EMPES, La Habana, 2002.
6
Cfr. Pedersen Morgens,
Changing of electoral volatility in Ensopan Party System, 1948-1977,
Ed.
Daadler, Hanas y Mair, Peter, Sage Publications, London, 1983; Nohlen, Dieter,
Sistemas electorales del
mundo
, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981, traducido por Ramón García Cotarelo.
11
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Invierno 2006 - 2007
espectro político; de aquí la escasa legitimidad que desde el inicio tienen
en ocasiones algunos presidentes en estos sistemas o la acelerada espiral
de deslegitimación en la que rápidamente sucumben.
Otro elemento de gran impacto para el desenvolvimiento político es la
existencia de una sociedad civil débil, poco estructurada, altamente em-
pobrecida y con elevados niveles de analfabetismo, todo lo cual propicia
un clima en donde hay cabida para el caciquismo, el nepotismo, el clien-
telismo y la corrupción.
Junto a esto, otra circunstancia de gran peso es la alta presencia del
Ejército en la escena pública,
coronelismo político
7
que ha configurado
durante largo tiempo el contorno de un Ejecutivo quebradizo, dependiente
de los estados de ánimo de los cuarteles, o en constante peligro de ser
desbordado por las élites castrenses y de que se produzcan interrupciones
a la continuidad democrática como ha sucedido de hecho hasta las últimas
dos décadas.
Pueden señalarse como características más destacadas del presidencia-
lismo latinoamericano, las siguientes:
1) Diseño de un Ejecutivo a nivel constitucional con mayor margen de
competencia y poderes, sobre todo si se compara con Estados Unidos, cuya
Constitución es mucho más escueta en su articulado. Sólo en las constitu-
ciones de Costa Rica, Panamá y Uruguay el presidente no tiene legitimadas
una amplia cantidad de funciones.
Esto puede observarse, por ejemplo, en la influencia marcada del
Ejecutivo en la actividad legislativa mediante la iniciativa legislativa
directa o a través de sus ministros, como en Chile, Ecuador y Uruguay; la
iniciativa exclusiva en determinadas materias; la solicitud de tratamiento
sumario a determinados proyectos como en Chile, Colombia, Ecuador,
Uruguay y Paraguay; el poder de veto, incluso de manera parcial sobre
fracciones de un proyecto legislativo (
line-item veto
) como en Colom-
bia, Brasil, Ecuador, Nicaragua y Paraguay; o la capacidad de legislar
7
El mundo ha vivido sucesivas oleadas de autoritarismos y democratizaciones, pero en particular en
América Latina los golpes de Estado y la ruptura democrática por el advenimiento de gobiernos milita-
res ha sido un mal endémico desde la conformación de los estados nacionales. Hoy el continente vive
una continuidad democrática de dos lustros que parece consolidarse cada vez más, pero este proceso ha
advenido después de un largo capítulo de golpes de Estado, dictadores y juntas militares, cuyas últimas
fechas son: Argentina, 1966-1983; Bolivia, 1968-1982; Brasil, 1964-1985; El Salvador, 1967-1984;
Ecuador, 1972-1979; Guatemala, 1954-1984; Nicaragua, 1967-1979, Paraguay; 1954-1991; Perú,
1968-1980; Honduras, 1972-1982; Venezuela, 1958-1961.
No obstante, el papel preponderante del
Ejército no sólo hay que evaluarlo por la llegada de militares al poder, sino también por su alta presen-
cia en la vida política nacional. Textos constitucionales como el de Guatemala y Nicaragua prohíben
expresamente que autores de golpes militares puedan ocupar cargos públicos.
12
Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas
en condiciones de urgencia como en Chile y Ecuador. Pudiera también
mencionarse en este sentido, las amplias facultades para decretar estados
de excepción bajo diferentes denominaciones, en los cuales se suspenden
derechos y se asumen poderes extraordinarios.
8
2) En el Ejecutivo participa igualmente en la mayoría de los países
un vicepresidente, cuya misión está en los términos ya comentados, con
excepción de Chile, Honduras y México. Por el contrario en Costa Rica,
Panamá y Perú se regula la existencia de dos vicepresidentes.
En El Salvador y Honduras se refrenda además una figura denominada
designado a la presidencia que es elegida y desempeña la función ejecutiva
ante la ausencia de su titular. En el caso de El Salvador, como hay vicepre-
sidente, éste actúa ante la ausencia de ambos.
3) Se ha legitimado constitucionalmente de manera generalizada el
principio de alternancia en la presidencia, prohibiéndose totalmente que el
presidente saliente vuelva a repetir en el cargo en: Costa Rica, Guatemala,
Honduras, México y Paraguay.
Se admite la reelección inmediata para un periodo más en: Argentina,
Brasil, Colombia, Venezuela. Se legitima la posibilidad de presentarse de
8
En América Latina han sido históricamente regulados por las constituciones los estados de excepción,
los que han sido ampliamente aplicados. Mediante éstos se suspende la vigencia de los derechos huma-
nos y se desarticula en general el estado de derecho. En la actualidad se regulan constitucionalmente
a través de diferentes nombres en los siguientes países: 1) estado de emergencia: Nicaragua, República
Dominicana, Colombia, Chile, Ecuador, Perú, Venezuela, Cuba; estado de sitio: Honduras, República
Dominicana, Brasil, Argentina, Bolivia, Chile, Perú; 2) estado de guerra: Colombia, Cuba; 3) estado
de movilización para la guerra: Cuba; 4) estado de defensa: Brasil; 5) estado de excepción: Paraguay;
6) estado de conmoción: Colombia, Venezuela; 7) estado de asamblea: Chile; 8) estado de urgencia:
Panamá; 9) estado de alarma: Venezuela; 10) estado de catástrofe: Chile.
Las causales para estas situaciones suelen ser distintas, pero en general pueden señalarse como las
más citadas las siguientes: necesidad pública, guerra, invasión, rebelión, catástrofe, calamidad general,
afectación del orden público, epidemia, seguridad nacional, conmoción interior.
Entre los derechos que se legitima suspender los más reiterados son: la libertad de circulación y
locomoción, el derecho de reunión, la inviolabilidad de la correspondencia, el derecho de asociación, la
libertad de pensamiento, la libertad de palabra y opinión, el derecho de reunión, el derecho al debido
proceso, y el derecho de los trabajadores a la huelga.
La suspensión de estos derechos se puede prolongar por: 1) 30 días en Costa Rica, Salvador, Gua-
temala, Colombia; 2) 45 en Honduras y Paraguay; 3) 60 en Brasil, Ecuador, Perú, Paraguay; 4) 90 en
Bolivia, Colombia, Chile. (En algunos países aparece más de un término en relación con el tipo de
suspensión, y en otros no se estipula límite.)
.
Estos estados son proclamados por decretos, los que pueden ser pronunciados básicamente de las
siguientes formas: 1) el órgano legislativo, y en caso de receso de éste el Ejecutivo: Argentina, Costa
Rica, Cuba y República Dominicana. En el caso de Cuba el Legislativo decreta uno de los estados, el
Ejecutivo otro, y el presidente del órgano ejecutivo otro; 2) el presidente con el acuerdo del Consejo
de Ministros y la ratificación del órgano legislativo: Bolivia, Guatemala, Honduras, El Salvador, México,
Nicaragua, Puerto Rico y Venezuela; 3) el presidente con la ratificación del órgano legislativo: Uruguay;
el Presidente: Chile, y Ecuador; 4) el presidente con el acuerdo del Consejo de Ministros: Colombia,
Panamá (respaldado por el Consejo de Gabinete) y Perú.
13
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nuevo a las elecciones presidenciales, pero no al mandato siguiente, en
Bolivia, Chile, El Salvador, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay.
4) Se ha proyectado en muchos países un desarrollo de la función
ejecutiva de manera menos personalista a partir de desempeñarla un “ór-
gano” u “organismo” integrado por el presidente, el vicepresidente y los
ministros; o de presentarse colegiadamente en manos del “presidente y los
ministros”.
5) Existe de manera genérica un mayor desarrollo constitucional de las
estructuras de gobierno, las que en algunos casos conforman una institu-
ción con cierta independencia funcional del presidente y con atribuciones
propias. De esta forma puede plantearse que existe un órgano colectivo
concebido a tal fin en todos los países, menos en Colombia, Ecuador, Bra-
sil, Chile y México, conservando sólo en este último caso el nombre de
secretarios, ya que en todos los demás son reconocidos como ministros.
6) Se diseña una mayor relación Legislativo-gobierno a través de la
acción fiscalizadora del primero sobre el segundo, lo que se evidencia en
que los ministros:
a) Tienen que presentar informes anuales de la actividad de su ramo al
Congreso.
b) Pueden asistir a las sesiones del Parlamento con derecho a ser escu-
chados.
c) Pueden ser interpelados por el Parlamento en cualquier momento.
d) Pueden ser censurados debido a los resultados de su actuación gu-
bernativa en Bolivia, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Panamá, Paraguay,
Uruguay, Perú y Venezuela.
e) Se introduce una figura similar al primer ministro en Argentina y
Perú, denominándose jefe de gabinete en la primera y presidente del Con-
sejo de Ministros en la segunda.
7) Se reconoce la cuestión de confianza en Uruguay y Perú, lo cual al
igual que el voto de censura, constituyen instituciones totalmente ajenas
al modelo presidencialista.
8) Se contempla la posibilidad de que el presidente pueda disolver al
Parlamento en las constituciones de Perú, Uruguay y Venezuela.
Los rasgos descritos y la matización de éstos en los diferentes países del
área, han sido reconocidos por diferentes estudiosos, los que han tratado
de condensarlos en una clasificación que denote los tonos de esta forma
de gobierno en la región. Así se ha identificado: presidencialismo con
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Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas
democracia y con esquema autoritario;
9
presidencialismo puro, híbrido e
intermedio;
10
presidencialismo puro, atenuado y de aproximación al par-
lamentarismo;
11
presidencialismo autoritario y democrático, y dentro de
éste, puro, dirigido y atenuado.
12
Un análisis particularizado del diseño constitucional actual de esta
forma de gobierno en Latinoamérica, permite establecer en mi opinión la
siguiente taxonomía:
• modelo presidencial puro
• modelo presidencial mutado
• modelo presidencial con correctivos parlamentarios
El sistema presidencial en su modalidad pura existe en Brasil, Chile,
Honduras, México, Nicaragua, por seguir estos países el canon de esta
forma de gobierno. Puede señalarse que:
1) La función ejecutiva tiene una proyección unipersonal en manos del
presidente, al que se le remarca en muchos casos su condición de jefe de
Estado y de gobierno y autoridad suprema de la nación.
2) El presidente contiene un amplio espectro de atribuciones en el texto
constitucional.
3) Los secretarios de despacho o ministros de Estado —como se les
denomina en Brasil, Chile, Ecuador y Nicaragua— se presentan como co-
laboradores del presidente.
4) Los secretarios no tienen diseñadas funciones propias, sino en el
ámbito que se comenta.
5) El Consejo de Ministros, donde existe institucionalmente, como en
Honduras y Nicaragua, se plantea como ente que se reúne por iniciativa
del presidente, bajo su dirección y para tomar en lo fundamental decisio-
nes en las cuestiones que éste le someta, sin poseer atribuciones propias.
Se clasifica el sistema presidencial como mutado en Bolivia, Colombia,
Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panamá, Paraguay y Vene-
zuela, a partir de las siguientes razones:
9
Paolo Biscarretti di Ruffia,
Op. cit
., p. 190.
10
Germán Bidart Campos,
El constitucionalismo en las postrimerías del siglo
XX
,
UNAM
, México, 1988,
p. 54.
11
Kart Loewenstein,
Op. cit.
, p.
42.
12
Humberto Nogueira Alcal,
Regímenes políticos contemporáneos
, Editorial Jurídica de Chile, Santiago,
1993, p. 334.
15
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a) La actividad ejecutiva tiene una proyección colegiada a partir de presen-
tarse en manos del presidente y los ministros, o de un “órgano” u “organis-
mo ejecutivo”. De los países señalados solamente en Colombia, Ecuador y
Venezuela se personaliza la función ejecutiva en el presidente, remarcando
los dos primeros que éste es jefe de Estado y de gobierno.
En la Constitución de El Salvador se plantea que está en manos de un
“órgano ejecutivo” integrado por el presidente, el vicepresidente, los mi-
nistros y los viceministros. En Guatemala se deposita en un “organismo
ejecutivo” integrado por el presidente, el vicepresidente, los ministros y los
viceministros. En Panamá se legitima en un “órgano ejecutivo” constituido
por el presidente y los ministros de Estado.
b) El Consejo de Ministros, aunque se presenta en general como órgano
bajo la dirección presidencial, tiene diseñadas en algunos casos atribu-
ciones como tal que lo hacen constituirse en institución con personalidad
propia. Éste es el caso de Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Paraguay.
c) Se admite voto de censura contra los ministros en todos estos países,
estando regulado en algunas de las constituciones con detallismo pro-
cedimental. De prosperar, implica dimisión obligatoria en Costa Rica y
Venezuela; en los demás casos queda a discreción del presidente si acepta
o no la decisión.
d) En Venezuela el presidente puede disolver al Parlamento cuando éste ha
censurado reiteradamente al vicepresidente en un mismo mandato.
Se cataloga el sistema de presidencial con correctivos parlamentarios
en Argentina, Perú y Uruguay, sobre la base de:
a) En las constituciones de Argentina y Perú se legitima una figura similar
al primer ministro, aunque sin la amplitud de atribuciones que el mismo
tiene en un sistema parlamentario. Este jefe de gabinete y presidente del
Consejo de Ministros respectivamente, coordinan la actividad administra-
tiva, dirigen el funcionamiento del consejo y representan al gobierno ante
el órgano legislativo.
El jefe de gabinete argentino tiene responsabilidad política directa ante
el Congreso y por su parte el presidente del Consejo de Ministros peruano
tiene que presentar al Congreso el programa político de su consejo una
vez conformado y solicitar la confianza, además de que debe asistir a sus
sesiones.
b) Se legitima la cuestión de confianza en Uruguay y Perú, a manos del
16
Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas
presidente que lo solicita para su Consejo de Ministros cuando va a intro-
ducir éste determinada política o ha recompuesto parte de la composición
del mismo.
En el caso de Perú la Constitución señala que el presidente incluso
presente la política del gobierno al Congreso y que si una
vez solicitada
la cuestión de confianza ésta es rechazada, se produce una “crisis del
gabinete”.
Los ministros pueden ser censurados en los tres países señalados, meca-
nismo tras el cual deben de renunciar indefectiblemente en Perú.
c) Como contrapartida de la actividad controladora del Parlamento se
regula en las constituciones de Perú y Uruguay la posibilidad de diso-
lución de este órgano por el presidente bajo determinados supuestos. En
Perú cuando el Legislativo ha censurado por dos ocasiones a un ministro
sin obtener la mayoría absoluta necesaria para removerlo o cuando se ha
censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros de manera
seguida. En Uruguay, cuando el Parlamento ha insistido en hacer dimitir a
un ministro mediante censura y no lo ha conseguido.
Como puede apreciarse, amén de los caracteres generados por el entor-
no sociohistórico que le brindan su propia faz a esta forma de gobierno
en Latinoamérica, la mayoría de las peculiaridades del presidencialismo
en esta región están dadas en la actualidad por la introducción de varia-
bles de la dinámica del parlamentarismo, lo cual subraya la mutación de
esa forma de gobierno y hace esbozar la tesis de que el presidencialismo
en su modalidad originaria o en su diseño puro está sufriendo profundas
transformaciones que lo encaminan hacia un sistema con signos difícil de
calificar en la actualidad.
Lo anterior es el resultado de un proceso originado desde la reapertura
democrática del continente, en que se ha buscado mediante ingeniería
constitucional perfeccionar la funcionalidad del sistema y fortalecer la
democracia, en lo cual ha sido una variable determinante racionalizar la
hipercentralización y personalización del poder y con ello menguar las
anomalías que le vienen asociadas: ejercicio del poder ejecutivo fuera de
control; polarización Ejecutivo-Legislativo que conlleva al inmovilismo;
dinámica poco consocietal entre los diferentes poderes y fuerzas políticas;
ausencia de vías institucionales que puedan canalizar las crisis y de me-
canismos autocorrectores que posibiliten recomponer las mayorías en un
momento determinado; tendencia a las salidas extraconstitucionales
y
rupturas democráticas, etcétera.
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IUS
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Invierno 2006 - 2007
Estos elementos han provocado que las crisis políticas que se han pre-
sentado en los países latinoamericanos se entiendan como disfuncionali-
dades de la forma de gobierno que justifican una catarsis del mismo. En
este sentido, el presidencialismo invariablemente culmina siendo expuesto
como un sistema tendiente a la ingobernabilidad producto de su propia
dinámica endógena y como el que acumula una mayor tasa de fracasos
políticos y de rupturas democráticas; análisis que en la mayoría de los ca-
sos son realizados en términos de
outputs
de gobernabilidad institucional
y se descontextualizan del clima socio-económico-político en el que se ha
desarrollado el mismo y sus males endémicos.
Se dice que “el historial de los países gobernados por un presidente
varía de malo a desalentador y nos lleva a preguntarnos si su problema
político no se debe al propio presidencialismo”.
13
A partir de este contex-
to ha sido una constante casi unánime en el pensamiento científico de
quienes se han dedicado a estudiar la temática, el establecer propuestas de
rediseño del presidencialismo y de corrección de sus “defectos” mediante:
la adopción definitiva del un sistema parlamentario,
14
la introducción en
mayor grado de elementos parlamentarios,
15
la admisión de sistemas se-
mipresidenciales, o la conformación de un presidencialismo alternativo e
intermitente.
16
De éstas, la última constituye sin dudas la propuesta más pintoresca y
sostiene en esencia la idea de que se parta de un sistema parlamentario,
que si funciona mal pasa a la modalidad presidencial, laborando así con
“dos motores” que se alternan en autocorrección a las crisis que puedan
presentarse.
Aquí la idea básica es tener un sistema parlamentario motivado o castigado,
respectivamente por el desplazamiento del presidente, o por el reemplazo de
éste. Mientras el sistema parlamentario funcione, se le deja ser. Pero si no puede
cumplir las condiciones predeterminadas, entonces se apaga el motor parla-
mentario y se enciende el presidencial [.
..] bajo el acuerdo del presidencialismo
alternativo, la posición de los gobiernos iniciales de tipo parlamentario se verá
reforzada significativamente, porque todos los partidos entenderán que si el go-
bierno cae, el Parlamento perderá importancia. Simultáneamente, los miembros
13
Giovanni Sartori,
Op. cit.,
p. 109.
14
Juan Linz, “Presidencial or Parliamentary: ¿does it make a difference?”, en
The failure democracy
(comparative perspective)
, Baltimore, Londres, The Johnes Hopkins Press, 1994.
15
Dieter Nohlen,
Sistemas de gobierno: perspectivas conceptuales y comparativas. Presidencialismo
versus parlamentarismo
, Nueva Sociedad, Caracas, 1991.
16
Giovanni Sartori,
Op. cit.,
p. 168.
18
Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas
del Parlamento ya no podrán considerar la masacre anual
de gobiernos como
su oportunidad anual de obtener una posición ministerial para sí mismos [.
..] La
idea básica es que un sistema parlamentario que funciona se le recompensa per-
mitiéndole continuar, en tanto que a un sistema parlamentario que no funciona
se le sanciona descontinuándolo.
17
III
. C
ONSIDERACIONES
FINALES
Considero que a pesar de lo afirmado, es discutible que esta forma de
gobierno se haya agotado en la región, y sobre todo más debatible que la
solución venga por introducir un sistema parlamentario o incluso innovar
una forma de gobierno. Hay que recordar que éstas son el producto de
condicionantes históricas y de determinado ambiente antropológico que
explican y justifican su existencia y sus rasgos, pero cualquier transfor-
mación en la misma tiene que partir de comprender el entorno del cual es
resultante.
A mi juicio el presidencialismo latinoamericano puede perfeccionarse
reestructurando el diagrama de
checks and balances
que se da entre los
poderes, o puede incluso mutarse en busca de una mayor eficiencia insti-
tucional, pero una verdadera reforma del Estado en la región que busque
mayores coeficientes de gobernabilidad, tiene que transitar por una neo-
legitimidad que tenga en cuenta otros ejes.
En primer lugar, la consolidación de la continuidad democrática-elec-
toral que propicie el acceso al poder de manera transparente y verosímil,
para lo cual es imprescindible el fortalecimiento y la credibilidad de las
instituciones existentes.
En segundo lugar, la aceptación por parte de los actores políticos del
quehacer
público como algo comprometido y no como un simple pedestal
que satisface propósitos personales o de
grupo.
En tercer lugar,
la transformación de la democracia electoral en demo-
cracia ciudadana, a partir de la creación de mayores espacios de partici-
pación que posibiliten que la toma de decisiones y la conformación de
políticas públicas esté abierta en realidad al titular de la soberanía.
Y finalmente, la reconstrucción de la pertinencia del Estado a partir de
fortalecer su capacidad de brindar mayor respuesta a las agendas sociales,
ya que no es posible su subsistencia futura si continúa proyectándose úni-
camente como el gendarme de los intereses del mercado. En este sentido,
17
Idem.
19
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Invierno 2006 - 2007
baste apuntar que según cifras de la
CEPAL
hoy existen en Latinoamérica
213 millones de personas en condiciones de pobreza (aproximadamente
50% del total de la población), de los cuales 88 millones viven en la in-
digencia.
Es por eso que en mi opinión reforma electoral, cambio estructural del
Estado, o transformación de la forma de gobierno, es pura retórica si no
va acompañada de una nueva proyección, y sobre todo de un nuevo com-
promiso, de cómo hacer política.