*
Recibido: 23 de abril de 2014. Aceptado: 2 de junio de 2014.
**
Presidente de la Academia Mexicana de Criminología, México (
academiamexicanade@criminologia.org.mx
).
RESUMEN
Desde hace veinte años, México vive en una
constante crisis de inseguridad que se expresa
a través del incremento del índice delictivo y de
los niveles de violencia. Para combatirla, el go-
bierno federal ha privilegiado el fortalecimiento
de las instituciones punitivas del Estado y del
aparato policial; a pesar de la enorme inversión
de recursos en este modelo, no se ha logrado
disminuir la tendencia creciente de los índices
delictivos, lo que demuestra el fracaso del mo-
delo y su necesario replanteamiento por una
política criminológica de Estado que contemple
medidas reactivas, complementadas con polí-
ticas sociales.
PALABRAS CLAVE
:
Seguridad pública, política
criminológica, Secretaría de Seguridad Pública
Federal, Presupuesto de Egresos de la Federa-
ción, programa nacional de seguridad pública,
modelo de seguridad.
ABSTRACT
For at least twenty years, Mexico lives a con-
stant insecurity crisis which is expressed
through the increase of criminal rate and levels
of violence. The federal government, to face
these serious social problems, has strength-
ened the punitive institutions of the State and
particularly, the police apparatus. Neverthe-
less, in spite of the enormous investment that
the State has carried out in this field, criminal
rates continue to grow, what demonstrates the
failure of the model and its necessary a reas-
sessment.
KEY
WORDS
:
Public security, criminologi-
cal politicy, Federal Public Security Secretariat,
Federal Expense Budget, National Program for
Public Security, security model.
De la seguridad pública a la política
criminológica en México: 2000-2012
(los gobiernos del Partido Acción Nacional)*
From the public security to the criminological
politicy in Mexico: 2000-2012 (The National
Action Party governments)
Héctor Chincoya Teutli**
R e v I s t a D e L I N s t I t u t o D e cIeNcI a s JuRí D I c a s
D e
p u e B L a , M é x I c o , I s s N : 1 8 7 0 - 2 1 4 7 . a ñ o
v I I I
No . 3 4 , J u L I o - D IcIe M B R e D e 2 0 1 4 , p p . 6 1 - 8 0
IUS
62
& Ø c t o R c & I N c o ± a t e u t L I
Sumario
1. Introducción
2. Estado y crimen organizado: una relación perversa
3. La seguridad pública durante el sexenio del presidente Vicente Fox Quesada
4. La marcha contra la inseguridad del 27 de junio de 2004
5. El Acuerdo Nacional para un México Seguro
6. La seguridad pública durante el sexenio del presidente Felipe Calderón Hinojosa
7. Reflexiones finales
1. Introducción
En el periodo que va de 1994 a 2014, en nuestro país se produjo un aumento
espectacular del total de los delitos denunciados, que alcanzó en 2007 los máxi-
mos picos históricos hasta ese momento en cuanto a incidencia delictiva, en un
proceso que lleva ya más de veinte años y que parece no tener fin.
Aun y cuando se ha debatido en torno a las causas que generaron la crisis
de inseguridad que comenzó a vivir nuestro país a mediados de la década de
los años noventa del siglo pasado, haciendo énfasis en la crisis económica como
la “causa madre” preferida en todos los discursos,
1
debe tomarse en cuenta la
complejidad del fenómeno para evitar reducir el problema a una simple causa-
lidad, crisis económica/aumento de la criminalidad, y considerar la aparición de
un conjunto de condiciones estructurales que conFuyen en dichos años para
incrementar los niveles de violencia, delincuencia e inseguridad, entre otras: el
cambio del modelo de desarrollo económico y la inserción de nuestro país en
una economía globalizada; la consolidación del narcotráfico como problema de
seguridad nacional; el fin del régimen presidencialista mexicano y la pérdida del
poder del Partido Revolucionario Institucional (
PRI
); la sensación de ingoberna-
bilidad que produjeron los asesinatos del cardenal Juan Jesús Posadas Ocampo,
Luis Donaldo Colosio y José ±rancisco Ruiz Massieu; la aparición en el escena-
rio nacional del Ejército Zapatista de Liberación Nacional; la crisis económica
generada por los “errores de diciembre”; el involucramiento del hermano del
presidente Carlos Salinas con el narcotráfico, etcétera.
1
Así, por ejemplo, en el Programa Nacional de Seguridad Pública 2001-2006 se dice, con énfasis añadido: “
Las crisis
económicas
de ±nales del siglo
XX
, y particularmente la de 1994, tuvieron efectos devastadores en materia de empleo,
pulverizaron el poder adquisitivo de los salarios y deterioraron el nivel de vida de amplios sectores de la población,
factores entre otros que, sin lugar a dudas,
alentaron la generación de conductas antisociales y estimularon el
incremento de la delincuencia
”.
Cfr
. Programa Nacional de Seguridad Pública,
Diario Oficial de la Federación
, 14 de
enero de 2003.
63
D e L a s e & u R IDaD p ± B L I c a a L a p o L ² t I c a c R I M I N o L ³ & I c a e N M Ø x I c o : 2 0 0 0 - 2 0 1 2 .
. .
No obstante, si bien existe una multiplicidad de causas que podrían explicar
el origen de la crisis de inseguridad que ha golpeado a nuestro país durante ya
más de dos décadas, una visión que parece imponerse es que su permanencia es
resultado de la incapacidad que ha tenido el gobierno federal para diseñar una
política pública que pueda frenar el incremento del índice delictivo, de la violen-
cia y de la inseguridad. Y ello es así porque el Estado mexicano le ha apostado,
durante estos últimos veinte años, a un modelo basado preponderantemente en
el uso de la fuerza, es decir, en el aparato policial y en la amenaza del castigo,
a través del derecho penal, que a un modelo que, además de los instrumentos
coercitivos del Estado, contemple la prevención de las causas que generan el
delito, la promoción de políticas sociales que coadyuvan a reconstruir el tejido
social y, muy especialmente, al diseño de una política criminológica de Estado
que considere no solamente a los delitos que se dan en el espacio público, sino
aquellos otros que son cometidos al amparo de puestos y cargos públicos y que
muchas veces causan un mayor daño a la sociedad y al Estado y sus instituciones.
La presente reflexión pretende exponer, en líneas generales, las políticas pú-
blicas en materia de seguridad durante los periodos presidenciales de Vicente
Fox Quesada y de Felipe Calderón Hinojosa, bajo cuyas administraciones ninguna
duda cabe del papel protagónico que el actor “crimen organizado” desempeñó
como catalizador de la violencia, la delincuencia y la inseguridad y, consecuente-
mente, como el eje que articula las políticas en materia de seguridad. Para lo cual
se desarrollará la hipótesis de que el incremento de la delincuencia, la violencia
y la inseguridad en estos años, surge a partir de los problemas organizativos e
institucionales para la regulación de la fuerza y del poder público, derivados de
los procesos de cambio de las elites políticas a raíz de la transición en el poder
del partido gobernante, en función de lo cual se produjo un relajamiento de las
redes de intermediación y control entre Estado y crimen organizado.
2. Estado y crimen organizado: una relación perversa
La existencia del crimen organizado implica, por definición, la organización del
crimen. El narcotráfico es esencialmente una actividad de mercado que, como
tal, necesita para funcionar un máximo de organización, porque además de los
obstáculos frente a los cuales se encuentran las empresas legales en términos de
líneas de producción, de transportación y comercialización, las organizaciones
criminales tienen que actuar en forma clandestina y en contra de las institucio-
nes del Estado que, en forma ideal, se encargan de perseguir y desarticular a las
organizaciones criminales.
64
& Ø c t o R c & I N c o ± a t e u t L I
No obstante, diversas evidencias apuntan a que la persecución de las organi-
zaciones criminales por parte del Estado debe matizarse al momento de empren-
der el análisis de la forma en como se desenvuelve el fenómeno del narcotráfico
en su vinculación con el ámbito político, bajo el principio de que la perduración
de las actividades de un grupo criminal, a lo largo de un periodo de tiempo
considerable, suele implicar la existencia de un vínculo de cooperación entre
funcionarios públicos y criminales organizados,
2
ya sea a nivel local o nacional,
como condición de posibilidad para su permanencia.
Es decir, existen actores políticos dentro de las instituciones responsables
del combate al crimen organizado, que operan con una lógica diferente al de
las instituciones a las que pertenecen. En estos casos, cuando funcionarios pú-
blicos incumplen con las obligaciones propias de sus funciones y establecen
una relación de contubernio con delincuentes, la capacidad para imponer las
reglas que organizan la actividad delictiva, reglas necesarias a toda actividad de
mercado, depende de condiciones estructurales; la principal de ellas la fortaleza
o debilidad de las instituciones del Estado y, más específicamente, el grado de
concentración de poder del que goce el titular del Poder Ejecutivo.
La concentración de poder es el factor clave en el control de las organiza-
ciones criminales, porque permite a los gobernantes tener la capacidad de su-
bordinar a las diversas fuerzas y actores sociales, entre ellas la criminalidad, de
manera que mientras más fuerte es el Estado, más favorece el régimen político la
concentración de poder en los gobernantes y más vertical la forma de ejercer el
poder, mayor es la probabilidad de que la criminalidad organizada deba sujetarse
a los lineamientos generales que aquéllos establecen, y menores los niveles de
violencia generada por enfrentamientos entre organizaciones criminales anta-
gónicas.
3
Por el contrario, mientras más débil es el Estado y menos centralizado
esté el poder, más cabe esperar la multiplicación de grupos criminales fuera del
control estatal y, consecuentemente, un incremento de la violencia criminal
derivadas de la disputa múltiple por el control de las actividades ilícitas en un
territorio o plaza determinada, al carecer de una autoridad política fuerte, capaz
de imponer el control y dictar las reglas y los acuerdos.
A partir del planteamiento anterior, tenemos dos modelos dependiendo de
la mayor o menor concentración de poder: al primero de ellos lo llamaremos
2
G
ODSON
, R
OY
. “The Political-Criminal Nexus and Global Security”,
Menace to Society. Political-Criminal Collabora-
tion Around the World
, New Brunswick, Transaction Publishers, 2003, p. 4, en
F
LORES
P
ÉREZ
,
C
ARLOS
A
NTONIO
.
El Estado
en crisis: crimen organizado y política, desafíos para la consolidación democrática
, tesis de grado, México,
UNAM
,
2005, p. 68.
3
P
ÉREZ
F
LORES
, C
ARLOS
A
NTONIO
.
ibidem
, p. 82.
65
D e L a s e & u R IDaD p ± B L I c a a L a p o L ² t I c a c R I M I N o L ³ & I c a e N M Ø x I c o : 2 0 0 0 - 2 0 1 2 .
. .
centralizado descendente incremental,
4
que se corresponde con el régimen au-
toritario, vertical, centralizado y descendente propio del sistema político presi-
dencialista mexicano, vigente durante más de setenta años en el siglo pasado; al
segundo modelo lo llamaremos atomizado multidireccional, y está representado
por los dos sexenios de los gobiernos del Partido Acción Nacional. La hipótesis
que aquí se sostiene es que el incremento en la inseguridad y la violencia que
notoriamente se advierte en nuestro país desde principios del presente siglo,
obedece al cambio de fuerzas políticas que se da a partir del año 2000, que
motiva un cambio en el modelo, es decir, en las reglas, en los acuerdos y en
los pactos que hasta entonces se habían mantenido para que el poder político
pudiera tener el control sobre el crimen organizado.
El modelo centralizado-descendente-incremental supone la existencia de
un sistema político donde el poder se encuentra fuertemente centralizado y
es capaz de subordinar, en mayor o menor medida, a todos los actores socia-
les, incluyendo a la delincuencia, de manera que determinadas instituciones
y grupos de hombres clave dentro del Estado controlan, de manera vertical y
descendente, las actividades criminales organizadas y les brindan protección
frente a los organismos de procuración de justicia. En este esquema, los intereses
políticos y criminales se retroalimentan. El interés de los funcionarios públicos es
el enriquecimiento personal, sin importar de dónde venga la riqueza ni el daño
provocado a las instituciones y a la sociedad al no perseguir a los delincuentes
ni acabar con sus organizaciones. En el caso de los delincuentes, el interés es
minimizar el daño potencial que pueden infligirles los representantes del Estado
en su persona y negocio: el pago de los delincuentes a los funcionarios públicos
es, para ellos, un mal menor frente a lo que representaría su encarcelamiento o
muerte y, en todo caso, parte de los gastos de inversión. Por el contrario, aquellas
organizaciones delictivas que no cuentan con protección oficial suelen ser aque-
llas que resienten todo el poder y persecución de las instituciones del Estado. En
este caso, la falta de institucionalidad de determinados servidores públicos y los
altos niveles de corrupción son factores que favorecen ampliamente el desarrollo
de relaciones de cooperación no confesadas entre organizaciones criminales y
funcionarios públicos.
El modelo antes planteado tiene su referente histórico con las funciones y
el papel que durante más de cuarenta años llevó a cabo la tristemente célebre
Dirección Federal de Seguridad, tolerando y protegiendo a grupos de narcotrafi-
cantes, secuestradores, ladrones de autos y traficantes de personas, teniendo el
control de las actividades criminales más rentables. En las mafias que se organi-
4
Ibidem
, p. 92.
66
& Ø c t o R c & I N c o ± a t e u t L I
zaron en el corazón mismo del Estado mexicano y en el contubernio que funcio-
narios públicos lograron establecer con los grupos de delincuentes se encuentra
el origen histórico y estructural del problema de la delincuencia organizada
en México. Dicho en otras palabras, la especificidad del crimen organizado en
México es que se origina, se sostiene y nutre de las estructuras del Estado, en
particular de aquellas instituciones encargadas de combatirlo; en consecuencia,
en nuestro país el crimen en lo fundamental es organizado desde el Estado, pro-
tegido desde el Estado y defendido desde el Estado. Como dijera Sergio
A
GUAYO
,
esta falta de institucionalidad tendría un costo altísimo para el país.
5
A través de la Dirección Federal de Seguridad, el Estado fue capaz de ejercer
un control central, vertical y descendente sobre la criminalidad, regulando el
tipo de actividades ilegales que se podían realizar, los lugares, rutas y territorios
para llevarla a cabo y el porcentaje de dinero a recibir a cambio de la protección
estatal. Como se advierte, la criminalidad se desarrolla bajo el amparo y la ex-
torsión de funcionarios públicos poco profesionalizados, con una lealtad hacia
el Estado y las instituciones inexistente, en un contexto donde el cargo guber-
namental sirve para alcanzar fines particulares de enriquecimiento personal, en
instituciones donde la ley se aplica discrecionalmente e imperan condiciones
esencialmente autoritarias.
Al desaparecer, en julio de 1985, la Dirección Federal de Seguridad, se decidió
transferir a muchos de sus agentes a la Procuraduría General de la República.
6
El legado de la extinta institución permitirá mantener, desde posiciones clave de
la Procuraduría, el contubernio y los pactos de protección sobre determinados
grupos criminales, lo que dio pie a un amplio margen para que continuara la
ilegalidad y la corrupción se institucionalizara, aun y cuando se mantuvo el
control vertical y descendente sobre la criminalidad. Este escenario de ±nales
de la década de los años ochenta del siglo pasado coincide con el surgimiento de
nuevas organizaciones criminales dedicadas al narcotrá±co, a partir de la división
del Cartel de Guadalajara, y la lucha entre ellas por el control de los mercados,
las plazas y los territorios, el incremento en los volúmenes del tráfico de cocaína
y el aumento exponencial de los ingresos derivados de estas actividades ilícitas,
en virtud de lo cual el control de las organizaciones criminales solamente podía
llevarse a cabo si se ejercía desde las más altas instancias del poder político, es
5
A
GUAYO
Q
UEZADA
, S
ERGIO
.
La charola: una historia de los servicios de inteligencia en México
, Grijalvo-Raya en el Agua,
México, 2001, p. 86.
6
El ex procurador general de la República, Jorge Madrazo, consideró que la recepción de los agentes de la Dirección
Federal de Seguridad en la Procuraduría General de la República fue uno de los mayores errores históricos que con-
taminó a la institución y generó un problema de corrupción institucionalizada.
M
ONGE
, R
AÚL
. “El poder corruptor del
narco alcanzó al ejército: Madrazo”,
Proceso
, núm. 1206-01, 13 de diciembre de 1999.
67
D e L a s e & u R IDaD p ± B L I c a a L a p o L ² t I c a c R I M I N o L ³ & I c a e N M Ø x I c o : 2 0 0 0 - 2 0 1 2 .
. .
decir, desde la oficina de la Presidencia de la República, a través del hermano del
titular del Ejecutivo Federal y de la agencia en México responsable del combate
a las drogas.
7
La alternancia del partido en el poder que ocurre en nuestro país en el año
2000 y la llegada de los gobiernos panistas muestran los avances en el respeto
a los derechos políticos de tipo electoral que permiten elecciones democráticas de
los gobernantes, pero no se trata de una democracia plenamente consolidada,
donde los distintos órdenes de gobierno mantienen relaciones fluidas entre sí, en
una perspectiva que les permita presentar un frente común a la delincuencia, sin
consideraciones de tipo partidista. Por el contrario, ocurre un resquebrajamiento
de la estructura central de poder que provoca un cambio en el modelo de con-
trol de la delincuencia organizada, cuya principal consecuencia es la fragmen-
tación de los vínculos de contubernio entre servidores públicos y delincuentes.
Mientras que en la etapa anterior diversas instituciones federales pudieron
ejercer
de facto
funciones de intermediación y control respecto a la criminalidad
organizada, los cambios en el mapa político han tenido por consecuencia no la
erradicación de tales prácticas, sino su atomización y fragmentación a partir de
feudos locales de poder. A diferencia del modelo que privó bajo los gobiernos
del sistema presidencialista mexicano, en el modelo atomizado multidireccional
8
el liderazgo y las condiciones de subordinación dentro de las relaciones entre
políticos y delincuentes no están establecidos de manera inexorable, ya que el
Estado ha perdido el monopolio de coacción y el control sobre las organizaciones
criminales, de manera que los delincuentes pueden incluso tomar la iniciativa y
asumir el control respecto a la relación funcionarios públicos-criminales organi-
zados, crear subsistemas político-criminales autónomos e imponer sus propias
reglas y control absoluto sobre los territorios, aun por encima de los poderes
legalmente establecidos.
En estas condiciones, el vínculo de contubernio entre organizaciones crimi-
nales y funcionarios públicos se mantiene, pero se trata de acuerdos y pactos
fragmentados por todo el mapa nacional, dada la incapacidad del Estado para
establecer una autoridad sólida y por la fragmentación del poder que genera
el esquema democrático. Lo que permite no solamente que las organizaciones
criminales puedan asentarse y prevalecer exitosamente sobre determinados terri-
7
En febrero de 1997 fue destituido del cargo de comisionado del Instituto Nacional para el Combate a las Drogas
(
INCD
) el general Jesús Gutiérrez Rebollo con evidencias que demostraban la protección que otorgaba al Cartel de
Juárez. El Instituto representaba uno de los pilares de la nueva política contra el crimen organizado. Este episodio
conmocionó a la opinión pública porque se trataba de una de las máximas autoridades encargadas de combatir al
narcotráfico.
8
P
ÉREZ
F
LORES
, C
ARLOS
A
NTONIO
.
op. cit
., p. 73.
68
& Ø c t o R c & I N c o ± a t e u t L I
torios, en relación con los cuales ejercen un dominio casi absoluto, sino que se
vuelven capaces de confrontar a las instituciones del Estado y debatir de igual a
igual las decisiones de la autoridad política, favoreciendo especialmente que los
delincuentes muestren cada vez mayor poder y menor disposición para aceptar
acuerdos con el poder político, y que las reglas que en principio organizan la
actividad criminal sean prácticamente inexistentes.
9
La violencia e inestabilidad institucional que se genera en el desarrollo
de esta dinámica, y que se puede claramente advertir durante los sexenios de
los gobiernos panistas, es también producto de esta condición. Mientras más
débil el Estado y menor su capacidad de ejercer un control central sobre los
diversos actores sociales, más cabe esperar condiciones de violencia generali-
zada. La evidencia parece demostrar que este último modelo suele presentar
condiciones más favorables para el incremento de la violencia generada por las
actividades del crimen organizado, en la medida en que los acuerdos entre am-
bos actores son mucho más fluidos e inestables y se encuentran continuamente
sujetos a redefinición.
3. La seguridad pública durante el sexenio
del presidente Vicente Fox Quesada
La primera y más importante política en materia de seguridad pública empren-
dida por el gobierno del presidente Vicente Fox Quesada ocurre un día antes de
la toma del poder como titular del Poder Ejecutivo Federal.
En efecto, el 30 de noviembre de 2000 se publica en el
Diario Oficial de la
Federación
la reforma en virtud de la cual se modifica la Ley Orgánica de la Ad-
ministración Pública Federal y se crea la Secretaría de Seguridad Pública Federal,
con el objetivo de desarrollar las políticas de seguridad pública; proponer una
política federal contra la criminalidad, que comprendiera las normas, instrumen-
tos y acciones para prevenir de manera eficaz la comisión de delitos, así como
fomentar la participación ciudadana en la formulación de planes y programas de
prevención en materia de delitos federales y, por conducto del Sistema Nacional
de Seguridad Pública, en los delitos del fuero federal.
En el diseño de la nueva Secretaría de Seguridad Pública Federal se integró a
las instancias más importantes relacionadas con la seguridad pública, tales como
el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la Policía
Federal Preventiva y el Consejo de Menores, que antes dependían de la Secretaría
9
Ibidem
, p. 89.
69
D e L a s e & u R IDaD p ± B L I c a a L a p o L ² t I c a c R I M I N o L ³ & I c a e N M Ø x I c o : 2 0 0 0 - 2 0 1 2 .
. .
de Gobernación. Asimismo, para la administración de prisiones se creó el Órgano
Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social, al fusionar
a la Dirección General de Prevención y Readaptación Social y a la Dirección Ge-
neral de Tratamiento de Menores.
10
Por otra parte, con la finalidad de enmarcar las atribuciones de las unidades
administrativas de la Secretaría tendentes a la consecución de sus propósitos
fundamentales, así como para salvaguardar la integridad y el patrimonio de las
personas, prevenir la comisión de delitos del orden federal, preservar la libertad,
el orden y la paz públicos en estricto apego al respeto a los derechos humanos, la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal fue modificada en su artículo
26, donde se crea a la Secretaría de Seguridad Pública, y se adiciona a la misma
el artículo 30 bis, en el que se establecen las atribuciones y funciones de dicha
dependencia.
Las principales atribuciones de la Secretaría de Seguridad Pública quedaron
como sigue:
•
Desarrollar las políticas de seguridad pública y proponer la política criminal
en el ámbito federal para prevenir la comisión de delitos.
•
Presidir el Consejo Nacional de Seguridad Pública.
•
Fomentar la participación ciudadana en la formulación de planes y progra-
mas preventivos en materia de delitos.
•
Organizar, administrar, dirigir y supervisar a la Policía Federal Preventiva.
•
Establecer un sistema destinado a obtener, analizar y procesar información
para la prevención de delitos.
•
Salvaguardar la integridad y el patrimonio de las personas, prevenir la co-
misión de delitos del orden federal, así como preservar la libertad, el orden
y la paz públicos.
•
Otorgar las autorizaciones a empresas que presten servicios privados de
seguridad en dos o más entidades, así como supervisar su funcionamiento.
•
Colaborar en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública con au-
toridades federales, estatales y municipales competentes, cuando ellas lo
soliciten.
•
Auxiliar al Poder Judicial de la Federación y a la Procuraduría General de la
República cuando sea requerido.
•
Ejecutar las penas por delitos del orden federal y administrar el sistema
federal penitenciario, así como organizar y dirigir las actividades de apoyo
a liberados.
10
Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública Federal,
Diario Oficial de la Federación
, 6 de febrero
de 2001.
70
& Ø c t o R c & I N c o ± a t e u t L I
•
Participar conforme a los tratados respectivos en el traslado de los reos a
que se refiere el quinto párrafo del artículo 18 constitucional.
•
Administrar el sistema federal para el tratamiento de menores infractores.
En este contexto y como consecuencia de las modificaciones y adiciones a la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley General que Establece las
Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Publica fue reformada
en sus artículos 12, 14 y 52, facultando al secretario de Seguridad Pública para
presidir el Consejo Nacional de Seguridad Pública, proponer al Consejo Nacio-
nal de Seguridad Pública el nombramiento del secretario ejecutivo del Sistema
Nacional de Seguridad Pública y removerlo libremente, así como autorizar y
supervisar a empresas de seguridad privada que presten sus servicios en dos o
más entidades federativas, respectivamente.
Asimismo, fue necesario reformar la Ley de la Policía Federal Preventiva en
su artículo 2 para transferir el mando, dirección y disciplina de la Policía Federal
Preventiva al secretario de Seguridad Pública.
El segundo de los referentes importantes en relación con la política en ma-
teria de seguridad pública del sexenio de Vicente Fox fue el Plan Nacional de
Desarrollo 2001-2006, en cuyo rubro “Orden y respeto”, la inseguridad pública
fue señalada como una de las mayores preocupaciones de la ciudadanía y del
nuevo gobierno, por lo que salvaguardar la seguridad pública iba a ser la respon-
sabilidad primaria y esencial del Estado. Las estrategias que se plantearon para
enfrentar el problema de la inseguridad fueron:
a)
Prevenir el delito para garantizar la seguridad ciudadana
. Establecer
mecanismos de reclutamiento, selección, capacitación, profesionalización,
inspección y supervisión del desempeño policial, así como instrumentar el
servicio civil de carrera que permita contar con una policía honesta, con
vocación de servicio, eficiente y respetuosa de los derechos humanos, do-
tándola de equipo, tecnología, armamento e instalaciones que le permitan
actuar de manera anticipada a la comisión del delito, modernizando, asi-
mismo, los esquemas estratégicos, tácticos y operativos a fin de reducir los
índices de delitos y mejorar el servicio de seguridad pública.
b)
Lograr la reforma integral del sistema de seguridad pública
. Reformar el
sistema de seguridad pública mediante un conjunto de cambios estruc-
turales, entre los que se encuentran: la adecuación del marco jurídico; la
puesta en marcha del servicio civil de carrera; la capacitación y profesio-
nalización de los elementos policiales; la mejora de los salarios y las pres-
taciones; el combate a fondo de la corrupción y la impunidad; la dotación
71
D e L a s e & u R IDaD p ± B L I c a a L a p o L ² t I c a c R I M I N o L ³ & I c a e N M Ø x I c o : 2 0 0 0 - 2 0 1 2 .
. .
de un mejor equipo, armamento, vehículos e infraestructura; la incorpo-
ración de tecnología de punta; el desarrollo de sistemas de información
de calidad; la renovación de los sistemas operativos; el establecimiento de
mecanismos de control, evaluación y medición de resultados; impulso a la
participación ciudadana; el respeto a los derechos humanos; el cumplir y
hacer cumplir las leyes y los reglamentos de buen gobierno, así como la
aplicación del programa integral de readaptación social.
c)
Combatir la corrupción, depurar y dignificar los cuerpos policiales
. Esta-
blecer mecanismos de selección y control más rigurosos en el reclutamiento
y contratación del personal operativo; diseñar y operar programas de su-
pervisión, evaluación y seguimiento del desempeño policial, así como me-
jorar las condiciones salariales y las prestaciones sociales de dicho personal.
d)
Reestructurar integralmente el sistema penitenciario
. Reformar los orde-
namientos jurídicos que permitan la renovación del sistema penitenciario
mexicano y reestructurarlo de forma integral, entendiendo por integral el
cambio del viejo paradigma que ha puesto en evidencia el fracaso de la
readaptación y reinserción social de los internos y de quienes ya cumplie-
ron su sentencia. Con esta nueva visión es necesario cambiar la concepción
de los centros de reclusión para convertirlos en centros de trabajo, educa-
ción y deporte, combatir la corrupción en todas sus formas y mejorar las
instalaciones.
e)
Promover la participación y organización ciudadanas en la prevención de
delitos y faltas administrativas
. Fortalecer los mecanismos de participa-
ción ciudadana en actividades de prevención de conductas delictivas, me-
diante la coordinación de esfuerzos con las instancias policiales, poniendo
especial cuidado en que no se deterioren los espacios de convivencia social
y en que se respeten los derechos que por ley le corresponden a los demás.
Promover la denuncia de todo tipo de conducta ilícita y antisocial come-
tida por un servidor público o por cualquier integrante de la comunidad.
11
Derivado de las estrategias señaladas en el Plan Nacional de Desarrollo, la Se-
cretaría de Seguridad Pública Federal elaboró como instrumento normativo y
de planeación el Programa Nacional de Seguridad Pública 2001-2006 (
PNSP
), en
donde se establecen las bases para coordinar las acciones del gobierno en ma-
teria de prevención del delito y combate a la delincuencia.
El
PNSP
contiene los principios y criterios generales de la acción guberna-
mental que perfilan el nuevo modelo del Sistema Nacional de Seguridad Pública
11
“Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006,
Diario Oficial de la Federación
, 30 de mayo de 2001, p. 89.
72
& Ø c t o R c & I N c o ± a t e u t L I
(
SNSP
). Establece también los objetivos, líneas estratégicas y de acción para pre-
venir la comisión de conductas ilícitas y combatir a la delincuencia.
Los objetivos fundamentales y estrategias fundamentales del
PNSP
fueron las
siguientes:
1) Prevenir el delito para garantizar la seguridad pública y la tranquilidad
ciudadana.
2) Lograr la reforma integral del sistema de seguridad pública.
3) Combatir la corrupción, depurar y dignificar los cuerpos policiales.
4) Reestructurar integralmente el sistema penitenciario federal.
5) Promover la participación y organización ciudadana en la prevención de
delitos y faltas administrativas.
6) Establecer mecanismos de coordinación y cooperación con las instituciones
integrantes del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
No obstante los compromisos asumidos por Vicente Fox en el Plan Nacional de
Desarrollo de que garantizar la seguridad pública sería la responsabilidad pri-
maria y esencial de su gobierno, durante su sexenio no hubo ninguna reforma
importante en materia de seguridad pública. El único intento fue la iniciativa
que presentó el 9 de marzo de 2004 para reformar el Sistema de Seguridad Pú-
blica, iniciativa que, ya sea por la falta de oficio político para lograr acuerdos o
por la posición radical que encontró en los partidos de oposición, no pudo ser
aprobada.
4. La marcha contra la inseguridad del 27 de junio de 2004
Unos meses después de la presentación de la iniciativa de reformas en materia de
seguridad pública, ante el incremento en el número de secuestros, robos y otros
delitos, y debido a la falta de resultados de los gobiernos en materia de seguri-
dad pública, en mayo de 2004 el Consejo Coordinador Empresarial anunció por
medio de su presidente, Héctor Rangel Domene, la celebración de una marcha
de protesta por la inseguridad, convocatoria a la que se sumaron rápidamente
ochenta organizaciones sociales, entre ellas México Unido contra la Delincuen-
cia, instancia que a la postre asumiría la tarea de coordinar la organización de la
marcha a nombre de la sociedad civil.
Así, el 27 de junio de 2004, México fue testigo de la mayor manifestación
ciudadana que se haya registrado en su historia reciente, en la que cientos de
miles de ciudadanos, todos vestidos de blanco, salieron del Ángel de la Inde-
73
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. .
pendencia rumbo al Zócalo capitalino, con una consigna principal expresada en
una manta que encabezaba la marcha: “Rescatemos a México”, consigna que
claramente denotaba la percepción que se tenía del país en ese momento.
12
El trasfondo de esta magna expresión ciudadana, que logró convocar a cien-
tos de miles de ciudadanos, era la indignación ante la violencia e impunidad de
los delincuentes, la solidaridad con las víctimas y la demanda de medidas efica-
ces que pusieran un alto al deterioro de la seguridad pública. En este sentido,
la marcha ciudadana contra la delincuencia y la inseguridad fue la más clara
expresión del cuestionamiento y rechazo hacia la política pública en materia
de seguridad por parte de una sociedad inconforme y agraviada por los nulos
avances en esta materia.
Ante las dimensiones de esta gran movilización, el presidente de la República
Vicente Fox recibió a los organizadores, quienes le entregaron 88 demandas
ciudadanas, y reconoció la falta de eficiencia para combatir el crimen; asimismo,
se comprometió a poner en marcha a la brevedad diez líneas estratégicas para
combatir el problema de la inseguridad y la delincuencia:
1) Reunión del Consejo Nacional de Seguridad.
2) Modificación del Consejo Nacional de Seguridad.
3) Reunión con las conferencias nacionales de procuradores estatales y secre-
tarios de seguridad pública.
4) Transparencia en la información.
5) Incremento del presupuesto 2005.
6) Campaña de cultura de la legalidad y de la prevención.
7) Calidad total en la atención de denuncias.
8) Sistema Federal de Atención a Víctimas del Delito.
9) Depuración de los servidores públicos.
10) Medidas contundentes con los gobernadores.
13
Asimismo, el titular del Ejecutivo Federal propuso, entre otras acciones, la crea-
ción de un grupo especial antisecuestro a nivel nacional; la homologación del
castigo de ese delito en los respectivos códigos penales locales, así como la en-
trega de mil millones de pesos a los estados para el combate a la delincuencia.
Por otra parte, al atender las 88 demandas ciudadanas y el acuerdo tomado
en la
XV
sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública, el Ejecutivo Federal
12
“Grupos políticos se aprovechan de la marcha:
ONG
”,
La Jornada
[en línea], 27 de junio de 2004 [fecha de consulta:
15. Septiembre. 2014].
13
“El presidente Fox se reunirá con el comité organizador de la marcha contra la delincuencia”, disponible en:
fox.
presidencia.gob.mx/actividades/comunicados/?página=59
.
74
& Ø c t o R c & I N c o ± a t e u t L I
elaboró el Programa Emergente de Acciones para Afrontar el Fenómeno Delicti-
vo, mismo que da contenido al Acuerdo Nacional para la Seguridad Pública, do-
cumento programático que señala las estrategias rectoras y más de 70 acciones.
Sin embargo, las propuestas del Plan Emergente de Acciones para Afrontar el
Fenómeno Delictivo, el Decálogo Presidencial y los acuerdos del Consejo Nacional
de Seguridad Pública del 16 de agosto de 2004 sólo fueron buenas intenciones
que no se materializaron en programas concretos y resultados visibles.
5. El Acuerdo Nacional para un México Seguro
El 30 de enero de 2006, durante la
XX
sesión del Consejo Nacional de Seguridad
Pública, se aprobó el Acuerdo Nacional para un México Seguro, cuyo lema fue:
en 2006 la seguridad es máxima prioridad.
14
Los acuerdos definidos se asentaron en diez puntos:
1) Combate frontal al narcomenudeo.
2) Operativos conjuntos de combate a la delincuencia.
3) Dar utilidad estratégica a los sistemas de información para la seguridad
pública, sobre todo en la planeación de acciones para combatir a la de-
lincuencia.
4) Incrementar la calidad, cobertura y oportunidad de las bases de datos y
registros nacionales de seguridad pública.
5) Acelerar el programa de profesionalización del personal de la policía.
6) Operar los sistemas de emergencia (066) y de denuncia anónima (089) en
todo el país.
7) Registro Público Nacional Vehicular.
8) Mejorar el sistema penitenciario.
9) Destinar recursos a mejorar la infraestructura y operación de los tribunales
locales.
10) Promover la participación ciudadana.
En cada uno de estos diez rubros se llevaron a cabo, durante todo el 2006,
diferentes acciones, proyectos y programas, comprometiendo a los gobiernos
de los estados y del Distrito Federal, así como a diversas dependencias de la
administración pública federal, como la Secretaría de Gobernación, la Procura-
duría General de la República, las secretarías de Salud, de Seguridad Pública, de
14
Acuerdos aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública en su vigésima sesión,
Diario Ofcial de la
Federación
, primera sección, 8 de febrero de 2006, p. 6.
75
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. .
Educación Pública, de la Defensa, de Marina, de Comunicaciones y Transportes,
entre otras.
Asimismo, para promover la participación ciudadana se propuso formalizar la
incorporación de representantes ciudadanos en la estructura del Consejo Nacio-
nal de Seguridad Pública y de los consejos estatales, así como incorporar a los
organismos de representación ciudadana en el desarrollo de tareas concretas, en
particular la aprobación de planes y políticas de seguridad, medidas y acciones
específicas, estrategias de comunicación y evaluación de resultados.
A pesar de las buenas intenciones del Acuerdo Nacional para un México
Seguro, prácticamente todas las acciones que se acordaron entre el gobierno
federal y los estatales habían estado ya contempladas en los acuerdos de las reu-
niones del Consejo Nacional de Seguridad Pública realizadas en el primer año de
la administración de Vicente Fox, de manera que el hecho de recuperar aspectos
tan básicos de los programas que desde años atrás se habían planteado refleja
el rezago en la implementación de dichos acuerdos, a pesar de contar con los
recursos para estos programas; es decir, son estrategias y acciones que hubieran
podido aplicarse años atrás.
6. La seguridad pública durante el sexenio del presidente
Felipe Calderón Hinojosa
Como se ha dicho, durante los dos sexenios de los gobiernos panistas, el cri-
men organizado signa la especi±cidad de la cuestión criminal y determina las
políticas públicas en materia de seguridad. Esta tendencia de la política guber-
namental se acrecienta en el último año del gobierno de Vicente Fox, con el
programa México Seguro, y se magni±ca desde el inicio de la administración de
Felipe Calderón al punto de confundirse totalmente el problema de la insegu-
ridad y el del crimen organizado, y convertirse éste en la mayor prioridad para
el gobierno federal.
Al mismo tiempo, las ejecuciones bajo la modalidad de decapitamientos y
descuartizamientos, presentes desde el gobierno foxista, los asesinatos masivos,
las constantes emboscadas de policías federales y los continuos enfrentamien-
tos entre efectivos militares y grupos de narcotraficantes permitieron que en el
discurso gubernamental se fuera desarrollando una visión belicista del narco-
tráfico, al punto de ir conceptualizando el problema en términos de “guerra” y
que se defina, bajo esta lógica, al narcotraficante como “enemigo”, encarnado y
personificado en la figura del sicario o el capo, en una visión muy reduccionista
y simplificada pero que permitía oscurecer el mundo de redes y vínculos que el
76
& Ø c t o R c & I N c o ± a t e u t L I
narcotráfico mantiene con los propios poderes públicos, así como las relaciones
de los líderes de las organizaciones criminales con las altas esferas del sistema
financiero.
En este escenario no es de extrañar que el presidente Calderón promoviera
un paquete de reformas constitucionales para replantear el esquema en materia
de seguridad pública. De esta manera, con la reforma constitucional promul-
gada el 18 de junio de 2008
15
comenzó la transformación de la Policía Federal,
adquiriendo nuevas atribuciones en materia de investigación de los delitos, ya
que hasta entonces su labor había estado circunscrita a tareas de prevención del
delito. En el nuevo diseño se mantiene la función preventiva, pero ahora se tien-
de a privilegiar actividades de inteligencia, uso de tecnologías de información,
el desarrollo de capacidades policiales de análisis estratégico y táctico, investi-
gación científica, forense y cibernética, así como la creación de infraestructura
para el despliegue territorial en todo el país con procedimientos homologados.
16
Para poder implementar el nuevo diseño de la Policía Federal, la reforma
constitucional modificó la Ley de la Policía Federal y su Reglamento, precisando
las nuevas atribuciones y su estructura orgánica. Se crearon divisiones alineadas
con las etapas del ciclo de inteligencia; instancias de articulación operativa con
los gobiernos estatales y municipales, así como coordinaciones estatales para
replicar el nuevo modelo de seguridad en la operación de la Policía Federal en
las entidades federativas. Por tanto, desde el inicio de la administración del presi-
dente Felipe Calderón se determinaron como prioridades de gasto: el incremento
en el estado de fuerza, el desarrollo de capacidades y la creación de infraestruc-
tura física para su despliegue y generación de inteligencia.
El crecimiento sostenido del gasto que se observa a partir de 2007 fue pre-
cisamente encaminado a privilegiar los componentes del nuevo modelo de
seguridad: fortalecimiento de la capacidad operativa de la Policía Federal e
infraestructura para su despliegue; la construcción de la infraestructura tecno-
lógica para la inteligencia policial, y la transformación estructural del sistema
penitenciario federal. Así, el presupuesto de la Secretaría de Seguridad Pública
Federal pasó de tener una tasa de crecimiento promedio anual de 5.34% en el
periodo 2001-2006, a un crecimiento promedio anual de 13.10% en el periodo
2007-2012, de presupuesto ejercido.
17
15
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos,
Diario Oficial de la Federación
, primera sección, 8 de junio de 2008, p. 3.
16
G
ARCÍA
L
UNA
, G
ENARO
.
El nuevo modelo de seguridad para México
, Nostra Ediciones, México, 2011, p. 8.
17
Cfr
. Presupuesto de Egresos de la Federación 2001-2012.
77
D e L a s e & u R IDaD p ± B L I c a a L a p o L ² t I c a c R I M I N o L ³ & I c a e N M Ø x I c o : 2 0 0 0 - 2 0 1 2 .
. .
F
UENTE
: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos de la Federación, 1994-2013.
En este mismo periodo, las asignaciones anuales para servicios personales mues-
tran un incremento considerable del estado de fuerza, al pasar de 11,900 elemen-
tos en 2006 a casi 37 mil efectivos en 2011. En tanto que el gasto de operación
registró igualmente un signi±cativo crecimiento de 161%, generado por el des-
pliegue de los elementos por diferentes estados de la república.
18
Si analizamos la
composición del gasto de operación observaremos que el 80% del gasto promedio
del periodo que se analiza se re±ere a diez elementos asociados de manera directa
a la movilización de la Policía Federal en diferentes lugares del territorio nacional,
es decir, el gasto de su instalación en los lugares donde se llevan a cabo operativos
conjuntos: combustibles; traslado de personal vía aérea y terrestre; alimentación
de fuerzas federales desplegadas; uniformes y equipamiento táctico. Por lo que
no es difícil advertir que el incremento en el gasto se correlaciona con el aumento
de operativos con un despliegue con mayor cobertura y alcances.
En el periodo 2007-2012, el presupuesto acumulado de la
SSP
ascendió a
199,849.5 millones de pesos. De estos recursos, más de la mitad se destinó a la
Policía Federal. El segundo componente correspondió al sistema penitenciario
federal, con una participación del 21% del gasto, seguido por los recursos ca-
nalizados al fideicomiso para el financiamiento de proyectos de infraestructura,
equipamiento y tecnología, con una participación del 7% del gasto global. Las
18
Cuenta de la Hacienda Pública Federal, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, México, 2007-2012.
Presupuesto para la Seguridad Pública Federal
1994-2013 (miles de millones)
78
& Ø c t o R c & I N c o ± a t e u t L I
erogaciones del sector central representaron el 6%, que corresponde a cuatro
subsecretarías: administración del sistema penitenciario federal; prevención del
delito; participación ciudadana y derechos humanos; tecnologías de la infor-
mación, así como la planeación y evaluación sectorial. Incluye también áreas de
comunicación social, apoyo jurídico y administrativo.
El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, adscrito
a la Secretaría de Seguridad Pública Federal hasta el 2009, representó el 5% de
las erogaciones del periodo y se destinaron principalmente a la transferencia a
los estados y municipios a través del subsidio en seguridad a municipios y al
programa de Registro Público Vehicular. Al proyecto tecnológico denominado
Plataforma México y al Servicio de Protección Federal se les destinaron recursos
que representaron el 2% del total del periodo.
No obstante, a pesar de los grandes esfuerzos realizados durante la adminis-
tración de Felipe Calderón para fortalecer a la Secretaría de Seguridad Pública
Federal, y particularmente a la Policía Federal como la institución responsable
para hacer frente a los grandes retos que enfrentaba el país en materia de segu-
ridad y diseñar un modelo de seguridad pública basado en una institución con
recursos humanos sólidamente capacitados y profesionalizados, con recursos
tecnológicos y científicos que permitieran enfrentar de una manera más efec-
tiva el incremento de la inseguridad y de la delincuencia, el sexenio de Felipe
Calderón es el que destaca por el incremento de las cifras de delitos, llegando la
incidencia delictiva en 2007 a ser la más alta registrada en el país.
Denuncias por delitos federales (1995-2012)
F
UENTE
: Elaboración propia con datos de los Anuarios Estadísticos de Seguridad Pública y Justicia
del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática: 1995-2012.
79
D e L a s e & u R IDaD p ± B L I c a a L a p o L ² t I c a c R I M I N o L ³ & I c a e N M Ø x I c o : 2 0 0 0 - 2 0 1 2 .
. .
Con todas las reservas y limitaciones que implica manejar cifras absolutas,
los anteriores datos demuestran no sólo que no existe una correlación directa
entre los recursos que se invierten en materia de seguridad y los resultados que
se obtienen para bajar los índices delictivos y los niveles de inseguridad, sino
que demuestran el fracaso del modelo de seguridad pública que ha tratado de
implementar el gobierno federal durante los últimos veinte años, a pesar de la
enorme inversión de recursos que se ha destinado al mismo.
A pesar de la exorbitante inversión realizada por el gobierno federal en se-
guridad pública, no se ha logrado revertir la tendencia creciente en la incidencia
delictiva; así, por ejemplo, de acuerdo con los resultados de la Encuesta Na-
cional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública, realizada por el
Instituto Nacional de Estadística y Geografía, se estima que durante 2010, 2011
y 2012, es decir, durante los tres últimos años del gobierno de Felipe Calderón,
hubo 17.8, 18.7 y 21.6 millones de víctimas de algún delito, respectivamente, lo
que representa un incremento de más del 20% entre 2010 y 2012.
Total de víctimas y delitos en México (2010-2012)
F
UENTE
: Programa Nacional de Seguridad Pública 2014-2018, con datos del Instituto Nacional
de Estadística y Geografía, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad
Pública, 2011, 2012 y 2013.
7. Reflexiones finales
En el periodo que va de 1994 a 2012, la sociedad mexicana ha atestiguado casi
veinte años de políticas fallidas para frenar el avance de la delincuencia y de la
inseguridad. El gobierno federal ha insistido en focalizar la solución del proble-
80
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ma en el ámbito de la función policial y de la cárcel, es decir, en la persecución
de los delitos y en la aplicación de penas y sanciones más severas. Y ello lo ad-
vertimos en el fortalecimiento de las instituciones punitivas; el incremento del
presupuesto asignado al aparato policial; el aumento en el número de efectivos
policiales; la creación de nuevos cuerpos policiales; en la cada vez mayor parti-
cipación de militares en cargos relacionados con la seguridad pública; políticas
en materia de seguridad que han ido de la mano del incremento de las penas
de prisión, de la creación de nuevos tipos penales y del aumento de espacios
carcelarios para confinar a un mayor número de delincuentes.
Estas políticas no solamente no han logrado disminuir ni la incidencia de-
lictiva ni la inseguridad, sino que han tenido un costo muy alto para millones
de mexicanos, quienes han visto expuesto o han perdido su patrimonio, su
integridad, su tranquilidad, sus libertades, y muchas veces la vida de sus hijos,
hijas, padre o madre.
Es necesario reorientar y cambiar el enfoque y el paradigma en cuanto al
combate a la delincuencia se refiere; sustituir de una vez por todas en el texto
constitucional el concepto de seguridad pública por el de seguridad ciudadana,
y plasmar en el Plan Nacional de Desarrollo una política criminológica de Es-
tado que contemple el combate a todos los delitos, tanto los que se cometen
en el ámbito público por parte de la criminalidad organizada y la delincuencia
convencional, como los que se cometen al amparo de los puestos públicos y, en
general, de todos aquellos ámbitos que hoy no se consideran.